蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)困境及建議

1、精選優(yōu)質文檔-傾情為你奉上蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)困境及建議 摘要：本文以江蘇省常熟市梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)為例，探討了“蘇南模式”下鄉(xiāng)鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)實踐過程中的困境，重點分析低效工業(yè)用地的判定困境和再開發(fā)的現(xiàn)實困境。提出政府各部門統(tǒng)籌合作，科學認定低效工業(yè)用地是實現(xiàn)再開發(fā)工作的前提；以政府為主導采取土地整備方式，通過土地權屬股份合作制調動企業(yè)自主再開發(fā)積極性是再開發(fā)重要路徑。 關鍵詞：低效工業(yè)用地 蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) 再開發(fā)困境 對策 中圖分類號：F427 文獻標識碼：A Redevelopment Dilemmas and Suggestions for Low- efficiency

2、 Industrial Land of Township in Southern Jiangsu Province Fan Rong1，Hu Yanyan2，Yan Jinquan3（School of Political and Public Management of Soochow University；Suzhou Boya Da Survey Planning & Design Co.， Ltd.；Air Force Planning Institute of Soochow University，Suzhou ，China） Abstract：Taking the rede

3、velopment of low-efficiency industrial land in Meili Town as an example， this paper discusses the dilemmas in the practice of redevelopment of low-effi ciency industrial land under the “South Jiangsu Province”， and focuses on the difficulties in determination and redevelopment. It is proposed that c

4、oordination between government departments to identify low-efficiency scientifically is the premise to carry out redevelopment practice. It is a signifi cant route for redevelopment to motivate enterprises to redevelop by themselves through the land ownership share cooperation under the government l

5、eading. Keywords： Low-effi ciency industrial land Township enterprises in south Jiangsu Redevelopment dilemma Suggestions 20世?o70年代末，中央制定了財政包干經(jīng)濟激勵政策與干部考核政治約束，在激勵與壓力之下，蘇南政府主動辦起“公司”，開始了鄉(xiāng)村工業(yè)化進程。為了加速工業(yè)原始資本的積累，集體土地和農(nóng)村勞動力大量流向工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用集體土地產(chǎn)權的模糊性，以低廉的價格從集體組織或農(nóng)民手中獲得集體土地，轉為工商業(yè)用途。這一時期鄉(xiāng)村工業(yè)化快速起步，但是不規(guī)范的集體土地制度成了鄉(xiāng)村

6、工業(yè)用地低效無序的歷史性原因。在鄉(xiāng)村工業(yè)化之后，90年代中期的外向型經(jīng)濟誘發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權私有化改制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進入新一輪的增長階段，伴隨的是工業(yè)用地急劇擴張，并長期保持用地增量擴張的路徑依賴，導致蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間破碎，土地供需矛盾逐漸尖銳。在土地資源緊縮的現(xiàn)狀下，尋找存量、內(nèi)涵挖潛，是蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。 梅李鎮(zhèn)隸屬常熟市，東靠上海、南頻蘇州、西鄰無錫、北靠長江，是蘇南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)村企業(yè)發(fā)展具備典型的蘇南模式特征。梅李鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量眾多，產(chǎn)業(yè)類型豐富，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展進入存量挖潛時期，是常熟市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的先行區(qū)。 1 梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地現(xiàn)狀 常熟市工業(yè)用地調查顯示，梅李鎮(zhèn)

7、2015年工業(yè)用地總面積793.33公頃，工業(yè)用地占建設用地面積28.96%，工業(yè)產(chǎn)值增長長期依賴用地擴張；全鎮(zhèn)建設用地總面積2790.48公頃，占土地總面積34.73%，梅李鎮(zhèn)土地開發(fā)強度已經(jīng)超過了國際慣例的30%警戒線，后備資源較少，土地開發(fā)利用進入挖潛階段。 在工業(yè)用地利用強度方面，梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地平均容積率為0.52，容積率低于0.7的企業(yè)數(shù)量占比81.20%，在0.7-1.5之間的企業(yè)數(shù)量占比15.14%，容積率高于1.5的企業(yè)數(shù)量占比3.66%。全鎮(zhèn)存在工業(yè)容積率過低的問題。梅李鎮(zhèn)建筑密度低于40%的工業(yè)用地共有406塊，面積占全部工業(yè)地塊面積總量的54.34%。梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地利用強

8、度整體偏低，存在較大的提升空間。 在工業(yè)用地利用效益方面，梅李鎮(zhèn)2015年工業(yè)用地地均產(chǎn)出為2946.83萬元/公頃，超過平均水平的工業(yè)企業(yè)數(shù)量占比21.69%，用地面積占比34.33%；地均稅收87.21萬元/公頃，超過平均水平的企業(yè)數(shù)量占比26.47%，用地面積占比36.73%；地均稅收低于100萬元/公頃的工業(yè)企業(yè)數(shù)量占比76.47%，梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地利用經(jīng)濟效益仍然存在提升空間，挖潛潛力較大。 在空間布局方面，梅李鎮(zhèn)仍然呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的傳統(tǒng)村鎮(zhèn)工業(yè)格局。位于建成區(qū)的通港工業(yè)園區(qū)已經(jīng)集中了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并且形成了產(chǎn)業(yè)集聚之勢，但是仍然有較多小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散在各個鄉(xiāng)村，這些企業(yè)

9、不愿意放棄村內(nèi)非正規(guī)制度性實惠，未按照規(guī)劃發(fā)展進入園區(qū)。1由于90年代蘇南鄉(xiāng)村非強制、非規(guī)范的集體土地出讓制度，鄉(xiāng)村工業(yè)無序開發(fā)，導致鄉(xiāng)村空間被割裂。分散在鄉(xiāng)村的企業(yè)存在較為嚴重的排污治理問題，給部分地區(qū)帶來了水污染、農(nóng)田污染等問題。梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地分布，見圖1 。 2 梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)實踐困境 低效工業(yè)用地再開發(fā)項目包含了低效工業(yè)用地認定與再開發(fā)兩部分任務。當前學界對于低效工業(yè)用地判定普遍的方法是構建評價指標體系和權重測算工業(yè)用地的綜合得分，評價指標體系不僅包括了工業(yè)用地集約程度，還應納入用地合規(guī)性和土地利用生態(tài)性等指標，是一項綜合性識別體系，因此判定過程較為繁瑣。梅李鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特征以

10、及復雜的土地產(chǎn)權關系進一步加大了再開發(fā)工作的難度，政策的不健全難以平衡再開發(fā)利益分配關系，梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)面臨著深刻的現(xiàn)實困境。 2.1 低效工業(yè)用地認定困境 2.1.1 低效工?I用地數(shù)據(jù)獲取難度較大 全市工業(yè)用地調查整理出了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地基本情況，主要包含了工業(yè)用地利用強度和利用效益。工業(yè)用地外業(yè)調查范圍廣，調查對象多，尤其是數(shù)量眾多的規(guī)下企業(yè)以及個體私營企業(yè)需要逐個調查，是一項工作量巨大的摸底任務，因此數(shù)據(jù)的獲取來之不易。關于工業(yè)用地利用效益的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，來源包括稅務局以及統(tǒng)計局，由于經(jīng)濟統(tǒng)計口徑的不一致，數(shù)據(jù)存在偏差，需要重新調查差異數(shù)據(jù)。因此低效工業(yè)用地判定所需的數(shù)據(jù)獲取工作難

11、度較大，判定工作較為繁瑣。 2.1.2 低效工業(yè)用地范圍認定標準難統(tǒng)一 在低效工業(yè)用地判定實踐中，針對“落后”“布局散亂”“利用粗放”等沒有量化的指標，工作人員往往依據(jù)經(jīng)驗認定低效工業(yè)用地，因此認定結果會存在缺乏科學性和說服性的問題；“不符合產(chǎn)業(yè)政策導向”“安全生產(chǎn)”“環(huán)保要求”“過剩產(chǎn)能”“產(chǎn)出效益低”等指標具有動態(tài)性，2工業(yè)用地判定結果會隨著發(fā)展中的城市經(jīng)濟和規(guī)劃政策而變化，這在實踐過程中為認定工作增加了不確定性。 梅李鎮(zhèn)目前分布有紡織業(yè)、服裝業(yè)、印染業(yè)、經(jīng)編業(yè)、皮革皮件制造業(yè)、冶金業(yè)、機械業(yè)、電子制造業(yè)等豐富的工業(yè)類型。以地塊為評價單元往往忽視了產(chǎn)業(yè)類型之間的差異性生產(chǎn)要求，例如適用于紡

12、織業(yè)的土地利用集約指標不適用于電子制造業(yè)，造成綜合判定中仍然會存在較多與現(xiàn)實情況不符合的結果，使得低效工業(yè)用地判定結果的說服性有待進一步驗證。加之梅李鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型眾多，因此較難統(tǒng)一判定標準。 2.2 再開發(fā)現(xiàn)實困境 2.2.1 低效工業(yè)用地再開發(fā)機制缺乏政策保障 當前梅李鎮(zhèn)政府尚未制定出政策或者法律法規(guī)明確低效工業(yè)用地再開發(fā)具體辦法，在再開發(fā)主體、再開發(fā)方式、成本分攤和利益分配等問題上缺乏協(xié)調機制。由于在低效工業(yè)用地調查項目中各部門的職能界定模糊，各部門利益分配不明確，在低效工業(yè)用地再開發(fā)實踐中合作協(xié)調程度較低。 梅李鎮(zhèn)依據(jù)省、市關于低效用地再開發(fā)指導意見，制定出鼓勵土地使用權人自主再開發(fā)、集中

13、開發(fā)、立體開發(fā)，產(chǎn)業(yè)轉型升級等政策，但是當前再開發(fā)激勵政策缺少清晰的實施計劃和獎勵政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對再開發(fā)企業(yè)無法依據(jù)實施政策而直接采取現(xiàn)金獎勵或者優(yōu)先供地的獎勵方法。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無法獲知激勵政策，一定程度上抑制了自主再開發(fā)的積極性，因此低效工業(yè)用地再開發(fā)鋪開進程緩慢。 2.2.2 低效工業(yè)用地再開發(fā)受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特征限制 產(chǎn)業(yè)鏈中低端水平。90年代中期，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)伴隨著外資的進入走向了國際舞臺，接收來自全球的生產(chǎn)訂單，蘇南地區(qū)憑借區(qū)位優(yōu)勢和低廉的生產(chǎn)成本承接產(chǎn)業(yè)轉移，收獲了工業(yè)產(chǎn)值的迅猛增長，然而產(chǎn)業(yè)類型幾乎為加工制造業(yè)。蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然在產(chǎn)業(yè)鏈上分得一杯羹，但是加工組裝環(huán)節(jié)在整條產(chǎn)業(yè)鏈上的價值愈發(fā)微

14、弱，經(jīng)濟發(fā)展隨生產(chǎn)優(yōu)勢的減弱而放緩。 目前梅李鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然以傳統(tǒng)制造業(yè)為主導類型，近年紡織業(yè)營業(yè)收入增幅放緩，虧損現(xiàn)象普遍，加工制造業(yè)優(yōu)勢正在消減。數(shù)量眾多的小規(guī)模企業(yè)生存環(huán)境越來越艱難，在面對生產(chǎn)成本壓力的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很難有改造升級的意愿。 資金瓶頸壓力。梅李鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在產(chǎn)權改革后以中小型民營企業(yè)為主，可支配資金有限。中小型蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于信譽問題，企業(yè)貸款融資困難現(xiàn)象十分普遍，銀行及金融機構的信貸業(yè)務總是傾向于較大型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)部儲備資金計劃用于應對生產(chǎn)突發(fā)狀況，而不愿意花費資金用于企業(yè)的轉型升級；迫于資金壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再開發(fā)積極性普遍偏低。 2.2.3 低效工業(yè)用地產(chǎn)權多

15、元復雜 蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地普遍存在著用地產(chǎn)權復雜性，主要體現(xiàn)在三點，一是工業(yè)用地所有權主體的多元化，二是工業(yè)用地使用權主體的多元化，三是工業(yè)用地產(chǎn)權的獲取方式在時間段上的復雜化。在梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地中，主要為集體土地。集體土地所有權主體既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民小組行政組織，也包括了合作社、經(jīng)營社等經(jīng)濟組織，多種主體形式并存。蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中形成了較多的產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)權形式，村鎮(zhèn)、三資、私營、聯(lián)戶、個體均參與了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權組成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地上充斥著復雜的利益主體，由此帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地使用權主體的多樣化特征。 在我國不同的發(fā)展階段，集體土地使用權獲得的合法方式不盡相同，在計劃經(jīng)濟時期，蘇南鄉(xiāng)

16、鎮(zhèn)企業(yè)以政府劃撥的形式獲得集體土地使用權，使用權不得出讓、出租、抵押；在國有土地實行出讓制度后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以協(xié)議出讓的方式獲得了土地使用權；2000年以后招、拍、掛全面進入市場化階段，工業(yè)用地通過三個階段市場化改革，3造成了當前歷史遺留問題雜亂的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地復雜的產(chǎn)權特征，是阻礙低效工業(yè)用地再開發(fā)的重要因素之一，如何厘清產(chǎn)權主體，如何處理三種產(chǎn)權獲取途徑，是低效工業(yè)用地再開發(fā)的關鍵難點。 2.2.4 低效工業(yè)用地再開發(fā)中的利益分配沖突 地方政府、原土地權利人、開發(fā)商構成了低效工業(yè)用地再開發(fā)利益格局的三個對立點。政府與原土地權利人之間存在分配性沖突，政府聚焦于全域利益分配的公平性，然而原土地

17、權利人從個人利益出發(fā)，導致局部利益與全域利益產(chǎn)生分配矛盾；地方政府與開發(fā)商的利益沖突則屬于規(guī)則沖突，政府制定規(guī)劃引導與控制開發(fā)商市場行為，開發(fā)商逐利性驅使下試圖調整與突破剛性開發(fā)條件；原土地權利人與開發(fā)商的利益分配矛盾屬于交易沖突，兩者在市場規(guī)則的約束下追求自身利益的最大化，但是原土地權利人很難與開發(fā)商處于平等的交易地位。4 3 梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)實踐建議 3.1 統(tǒng)籌政府各部門工作，合作再開發(fā)低效工業(yè)用地 科學判定低效工業(yè)用地必須以現(xiàn)實情況為基準，不僅考察工業(yè)用地的利用集約程度，而且不能忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)企業(yè)經(jīng)濟效益與生態(tài)效益，是一項綜合性土地識別工作。再開發(fā)工作必須建立在現(xiàn)狀工業(yè)用地的詳細

18、分析和企業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ恼{查結果之上，才能制定合理且相互收益的再開發(fā)辦法。因此不僅需要國土部門針對土地利用狀況與歷史遺留問題的摸底調查，同時需要環(huán)保部門關于企業(yè)的生態(tài)效益分析，經(jīng)發(fā)局關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展評估以及城規(guī)院關于城市更新的規(guī)劃定制。 充分利用各部門職能優(yōu)勢，統(tǒng)籌各部門任務分配，組建低效工業(yè)用地合作小組，形成以國土部門為主導角色，各部門協(xié)調配合的小組制，能夠更為科學地判定低效工業(yè)用地與制定再開發(fā)政策措施，引導與保障低效工業(yè)用地再開發(fā)的實踐工作，使低效工業(yè)用地再開發(fā)真正成為城市更新強有力的手段。 3.2 土地整備，以政府為主導實現(xiàn)再開發(fā) 當前梅李鎮(zhèn)以及常熟市政府主要采取土地儲備的方式再開發(fā)低效用

19、地，土地儲備在再開發(fā)規(guī)模中占比近53.43%。通過土地儲備，工業(yè)用地產(chǎn)權國有化，政府壟斷著建設用地一級市場，是政府土地財政的重要手段。不同于土地儲備，土地整備更加關注土地資源的空間整合功能，以資源騰挪手段進一步優(yōu)化調整用地結構，提高土地資源的利用率。土地整備由政府主導，通過收回使用權、房屋征收、土地收購、征轉地歷史遺留問題處理或者填海（填江）等方式，整合零散用地，實施土地清理和前期開發(fā)，并統(tǒng)一納入土地儲備。5深圳市通過整村整備，推動社區(qū)由原本依靠單一出租經(jīng)濟的發(fā)展模式轉變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和服務經(jīng)濟模式。6 土地整備由政府調控，能夠主導再開發(fā)利益分配格局，最大限度的保障利益分配公平，雖然實現(xiàn)成本壓力較大，但是幫助政府收獲了社會效益，既可以厘清產(chǎn)權關系，解決歷史遺留問題，又可以集中力量大規(guī)模地建設公共基?A設施和生態(tài)環(huán)境，推動城市空間的美好發(fā)展，同時保障全社會公平原則，避免再開發(fā)過程中的利益沖突。 3.3 土地權屬股份制，鼓勵低效工業(yè)用地自主再開發(fā) 在蘇南城鄉(xiāng)一體化的進程中，土地流轉給農(nóng)民帶來了可喜的分紅收益，以地入股的股份合作制已經(jīng)滲透到鄉(xiāng)村內(nèi)部，這一模式不僅為農(nóng)村引入了多元的市場經(jīng)濟模式，更為顯著地是改善了農(nóng)村落后的面貌，加快了城鄉(xiāng)一體化的進程。蘇州?f直鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村股份合作制的背