我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)及其化解對(duì)策

1、我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)及其化解對(duì)策" 摘 要：在分稅制體制及其相關(guān)因素的作用下，我國(guó)處于基層的縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的運(yùn)行質(zhì)量每況愈下，已經(jīng)積聚并隱含了宏大的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)防范與化解的治本之策在于加快開(kāi)展地方經(jīng)濟(jì)，改善經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境；明確劃分政府事權(quán)，重新界定各級(jí)財(cái)政職責(zé)；完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制；建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。 關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政；運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政職責(zé)分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，地方財(cái)政收入總體上迅速增長(zhǎng)。但處于基層的縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的運(yùn)行質(zhì)量卻每況愈下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸顯化。這一狀況在某種程度上已經(jīng)影響了部分地方的社會(huì)穩(wěn)定和基層政權(quán)的正常運(yùn)行。為此，改進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，成為

2、財(cái)政理論與理論的重要課題。一、我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的根本態(tài)勢(shì)一財(cái)政支出超常增長(zhǎng)，收支矛盾突出，公用經(jīng)費(fèi)難以為繼，事業(yè)開(kāi)展才能低下縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府作為我國(guó)基層政權(quán)組織形式，負(fù)有縣、鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品與效勞的提供職責(zé)。但近年來(lái)，我國(guó)一些省、市所屬的縣、鄉(xiāng)財(cái)政甚至難以維持“吃飯程度，用來(lái)提供公共產(chǎn)品與效勞的才能已非常有限。二財(cái)政赤字規(guī)模宏大，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷累積三財(cái)政收入質(zhì)量低劣，財(cái)政支出剛性增強(qiáng)依托于稅法征收的稅收是財(cái)政收入的根本形式，稅款及時(shí)、足額入庫(kù)確保了財(cái)政收入質(zhì)量。但近年來(lái)，地方政府的非稅收入增加不僅快于稅收，而且一定程度上抑制了稅收的正常增長(zhǎng)。而行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、政府基金等

3、非稅收入形式具有“列收列支的性質(zhì)，具有專項(xiàng)用途，難以形成地方政府正常支配的財(cái)力。另外，我國(guó)現(xiàn)行地方稅收體系中，不僅多為與經(jīng)濟(jì)開(kāi)展相關(guān)性較弱的零星小額稅種，而且在地方預(yù)算自求平衡的約束下，收過(guò)頭稅、不標(biāo)準(zhǔn)舉債、寅吃卯糧、“空轉(zhuǎn)收入等現(xiàn)象大量存在，財(cái)政收入“虛增嚴(yán)重。低劣的財(cái)政收入質(zhì)量，伴隨著剛性的財(cái)政支出，使基層財(cái)政背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)。在國(guó)家施行積極財(cái)政政策的進(jìn)程中，陸續(xù)推出一系列“政策性增資工程，需要地方提供配套資金。如由地方自籌配套的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，按?農(nóng)業(yè)法?、?教育法?要求高于收入增長(zhǎng)比例的支出安排等，這些硬性規(guī)定強(qiáng)化了地方財(cái)政支出的壓力。另外，雖然財(cái)政每年增收達(dá)1000億元之多，但同期財(cái)政

4、供養(yǎng)人員也是大量增加，加之工資制度改革，一些地區(qū)新增財(cái)力的80%用于人員經(jīng)費(fèi)的增加，縣、鄉(xiāng)等基層的比例更高。四地區(qū)間財(cái)政才能差距日益擴(kuò)大，區(qū)域間的不平衡態(tài)勢(shì)加劇分稅制體制施行以后，雖然轉(zhuǎn)移支付制度在不斷完善，但與區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)展程度相對(duì)應(yīng)，地區(qū)間財(cái)政才能差距卻日益擴(kuò)大。如中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)根底薄弱，經(jīng)濟(jì)開(kāi)展長(zhǎng)期處于相對(duì)滯后的狀態(tài)。中西部地區(qū)的財(cái)政才能明顯低于東部地區(qū)，而西部地區(qū)又低于中部地區(qū)。資料顯示，全國(guó)縣級(jí)財(cái)政收支占地方財(cái)政收支的比重呈“反向變動(dòng)的趨勢(shì)。與全國(guó)情況不同的是，西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政收支占地方財(cái)政收支的比重那么是“同向下降，呈現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政萎縮趨向?？傊覈?guó)縣鄉(xiāng)等基層財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量堪憂，已經(jīng)積聚

5、并隱含了宏大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二、縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的誘導(dǎo)因素分析一經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量低下，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行缺乏強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量取決于總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。近年來(lái)，由于社會(huì)有效需求缺乏的影響，地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)展遇到前所未有的矛盾和問(wèn)題：經(jīng)濟(jì)構(gòu)造失調(diào)、下崗職工增多、再就業(yè)壓力增大、農(nóng)民增收速度減緩、企業(yè)虧損增加、財(cái)政增收難度加大等。而這一時(shí)期，正值我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的攻堅(jiān)階段，每項(xiàng)改革最終都要財(cái)政兜底。各級(jí)財(cái)政不得不承受政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的多重壓力。所以，拖欠工資、赤字增多、債務(wù)累積形式上是財(cái)政問(wèn)題，本質(zhì)卻是地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)展滯后在財(cái)政上的綜合反映，是經(jīng)濟(jì)未能充分開(kāi)展導(dǎo)致的。譬如，我國(guó)除沿海地區(qū)和地處大

6、中城市市郊的縣鄉(xiāng)外，大部分縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，財(cái)源構(gòu)造單一。而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低迷，增產(chǎn)不增收，農(nóng)民因缺乏務(wù)農(nóng)積極性而棄田拋荒，農(nóng)業(yè)稅稅源萎縮，難以形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)?？h鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行失去了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。二地方政府短期行為，人為加重財(cái)政負(fù)擔(dān)中國(guó)現(xiàn)行政治制度一般根據(jù)政府官員的短期“政績(jī)對(duì)其予以考核、晉職提升。濃重的功利思想和政績(jī)意識(shí)，常常導(dǎo)致地方政府官員為追求短期政績(jī)而犧牲經(jīng)濟(jì)開(kāi)展戰(zhàn)略目的。比方一些縣鄉(xiāng)政府為了謀求主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整、推動(dòng)城鎮(zhèn)化、開(kāi)發(fā)市場(chǎng)、招商引資等“政績(jī)，推出了一系列形象工程、獻(xiàn)禮工程、達(dá)標(biāo)晉級(jí)工程，因缺乏調(diào)查研究，這些工程常常不得不中途進(jìn)展調(diào)整，浪費(fèi)了有限的人力、物力資源，使

7、捉襟見(jiàn)肘的基層財(cái)政雪上加霜。地方政府的短期行為造成了地方財(cái)政的人為負(fù)擔(dān)。地方政府官員對(duì)政績(jī)的追求還表達(dá)在同級(jí)政府間、上下級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)、攀比行為中。競(jìng)爭(zhēng)一方面促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展與社會(huì)的進(jìn)步，另一方面那么由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與引導(dǎo)及競(jìng)爭(zhēng)中的急功近利行為，出現(xiàn)了大量簡(jiǎn)單粗放的盲目投資行為，進(jìn)一步加劇了資源的浪費(fèi)與基層財(cái)政的困難。三政府間職責(zé)劃分粗糙，地方政府職責(zé)與財(cái)力矛盾突出四政府間轉(zhuǎn)移支付形式龐雜，地區(qū)平衡效果不理想標(biāo)準(zhǔn)化的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，一般由以根本公共效勞的地區(qū)均等化為目的的平衡撥款及旨在實(shí)現(xiàn)特定目的的專項(xiàng)撥款組成，并以前者為主體。但我國(guó)現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付形式過(guò)于龐雜，表達(dá)為體制補(bǔ)助、稅收

8、返還、專項(xiàng)補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等多種形式，并且平衡撥款的轉(zhuǎn)移支付力度過(guò)小，而專項(xiàng)撥款的轉(zhuǎn)移支付不僅規(guī)模龐大，且采用非標(biāo)準(zhǔn)的“基數(shù)法安排轉(zhuǎn)移支付量。其結(jié)果不但未能縮小地區(qū)收人程度差距，反而直接推動(dòng)了這種差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。1995年推出“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付方法盡管在標(biāo)準(zhǔn)性、科學(xué)性、合理性等方面有了明顯進(jìn)展，但相對(duì)于規(guī)模龐大的、“基數(shù)法色彩明顯的其他形式而言，過(guò)度期轉(zhuǎn)移支付的作用力度顯得極其微弱。而縣鄉(xiāng)基層財(cái)政間轉(zhuǎn)移支付甚至未能形成制度，區(qū)域間財(cái)政才能失衡是必然的。三、縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的化解與防范對(duì)策對(duì)策之一：加快地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)展，改善縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)根底是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)?；獾胤截?cái)政風(fēng)險(xiǎn)、改善縣鄉(xiāng)

9、財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量的根本出路在于加快經(jīng)濟(jì)開(kāi)展，增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力，走出“三農(nóng)困境。因此，從全局著眼，國(guó)家必須調(diào)整經(jīng)濟(jì)開(kāi)展思路與政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)構(gòu)造，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的投入支持，改革農(nóng)村管理體制。譬如，通過(guò)有條件地減免及至逐步取消農(nóng)業(yè)稅，修養(yǎng)農(nóng)業(yè)財(cái)源；通過(guò)增加農(nóng)業(yè)根本建立投資，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)公共品如鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)改造等農(nóng)村小型根底設(shè)施供給范圍的投入，進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)消費(fèi)條件；通過(guò)增加對(duì)農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)、新產(chǎn)品培育的財(cái)力支持，以無(wú)償方式推廣農(nóng)業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)，對(duì)高科技農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)深加工工程實(shí)行稅收優(yōu)惠政策等措施提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)策之二：重新界定縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府職能，明確劃分兩級(jí)

10、政府事權(quán)及財(cái)政職責(zé)目前，盡管法律未對(duì)縣、鄉(xiāng)政府的職責(zé)作統(tǒng)一、詳細(xì)的規(guī)定，但從縣級(jí)財(cái)政支出構(gòu)造看，其主要職能是承擔(dān)行政管理、法律與秩序維護(hù)費(fèi)用支出，文教衛(wèi)生等事業(yè)支出以及農(nóng)村的道路、救災(zāi)、扶貧、社會(huì)保障等支出；而缺乏自主權(quán)、區(qū)域差異大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)效勞、根底教育、醫(yī)療、災(zāi)害救濟(jì)、法律與秩序的維護(hù)等事務(wù)等。這種模糊的事權(quán)范圍和財(cái)政責(zé)任必須重新界定。根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革、縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革以及財(cái)政改革的要求，事權(quán)的重新界定應(yīng)側(cè)重于縣鄉(xiāng)在教育、衛(wèi)生、社保、公務(wù)員隊(duì)伍建立等事業(yè)開(kāi)展方面的責(zé)任，以充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)各自優(yōu)勢(shì)。兼顧公平與效率原那么，主要將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育、衛(wèi)生、公務(wù)員、離退休人員經(jīng)費(fèi)和優(yōu)撫對(duì)象優(yōu)

11、撫金等社會(huì)保障事業(yè)職責(zé)劃歸區(qū)縣級(jí)管理，城鄉(xiāng)根底設(shè)施建立等事權(quán)，原那么上按受益范圍確定管理對(duì)象，其中跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程事權(quán)主要?jiǎng)潥w縣市管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)工程事權(quán)主要?jiǎng)潥w鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。從而明確區(qū)縣本級(jí)政治經(jīng)濟(jì)文化中心的地位，強(qiáng)化區(qū)縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)展、財(cái)源建立責(zé)任，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立支出和財(cái)源培植等方面壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)是鄉(xiāng)村政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以及除教育衛(wèi)生外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)開(kāi)展及轄區(qū)內(nèi)的公共公益事業(yè)開(kāi)展等。事權(quán)劃清之后，方案生育、義務(wù)教育、衛(wèi)生、科學(xué)文化、民政等事業(yè)費(fèi)，其人頭經(jīng)費(fèi)原那么上由縣級(jí)財(cái)政管理，非人頭經(jīng)費(fèi)那么由縣級(jí)財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按比例分?jǐn)傊Ц?。?duì)策之三，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，理順縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理與被管理關(guān)系縣鄉(xiāng)財(cái)政體

12、制的完善與確定，應(yīng)以財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)稱、有利于縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)源建立并強(qiáng)化財(cái)政管理為原那么，因地制宜地建立起鼓勵(lì)與約束并重，公平與效率兼顧的“分灶吃飯機(jī)制。首先，在劃分稅種、核定基數(shù)、確定分成比例或結(jié)算比例上，應(yīng)縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧，既有利于縣級(jí)適度集中財(cái)力、增強(qiáng)調(diào)控才能，又要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使事權(quán)的財(cái)力需要，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收節(jié)支的積極性；其次，建立合理的鼓勵(lì)約束機(jī)制?？h對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助形式應(yīng)與其共享收入基數(shù)完成情況掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)節(jié)余部分留用，保證財(cái)政體制良性運(yùn)轉(zhuǎn)；第三，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅機(jī)構(gòu)體制，增強(qiáng)財(cái)稅合力、降低稅收本錢(qián)、進(jìn)步工作效率；第四，推進(jìn)展政機(jī)構(gòu)改革。在合理界定縣鄉(xiāng)政府職能的根底上，通過(guò)合并方式，適

13、度擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，獲得資源規(guī)模和集聚效益；最后，強(qiáng)化宏觀管理，理順縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理與被管理關(guān)系。如在分灶吃飯條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一些重大的財(cái)政決策如大項(xiàng)支出、舉債、擔(dān)保、投資等原那么上必須與縣級(jí)財(cái)政部門(mén)協(xié)商，獲得一致意見(jiàn)后才能付諸行動(dòng)。對(duì)策之四，建立財(cái)政償債基金與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，化解與防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)首先，根據(jù)債務(wù)形成機(jī)制以及各級(jí)政府承擔(dān)的支付責(zé)任，消化現(xiàn)有債務(wù)；其次，建立財(cái)政償債基金，完善債務(wù)歸還機(jī)制。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)以年度財(cái)政預(yù)算安排，財(cái)政結(jié)余資金等形式建立財(cái)政償債基金，并將政府融資工程投資額及工程投資收益的一定比例劃轉(zhuǎn)入償債基金，專項(xiàng)用于地方政府債務(wù)的歸還；最后，建立有效的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。根據(jù)地方債務(wù)特點(diǎn)建立一套既符合地方財(cái)政債務(wù)狀況，又能反映地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度及其變化開(kāi)展趨勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，監(jiān)測(cè)和預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。參考文獻(xiàn)：2吳德純。談地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解J.中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行武漢培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，1。3李生祥。建立地方財(cái)政預(yù)警系統(tǒng)的考慮J.四川財(cái)經(jīng)，2002，11。4劉向東，等。農(nóng)村稅費(fèi)改革后縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的調(diào)查與考慮J.財(cái)