公開規(guī)制理念下保險資金直接入市監(jiān)管制度構(gòu)建

1、公開規(guī)制理念下保險資金直接入市監(jiān)管制度構(gòu)建孫晉 武漢大學(xué)法學(xué)院 副教授 , 王薇丹 武漢大學(xué)法學(xué)院關(guān)鍵詞: 資本市場/保險資金直接入市/保險監(jiān)管/公開規(guī)制內(nèi)容提要: 我國傳統(tǒng)的金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式正在自2004年保險資金直接入市運作堅冰融化之機面臨較大沖擊，混業(yè)經(jīng)營已顯端倪。這為我國金融市場的有效監(jiān)管提出了緊迫的現(xiàn)實課題。面對混業(yè)經(jīng)營的大勢所趨，監(jiān)管真空使得分業(yè)監(jiān)管顯得力不從心抑或成本加大。根據(jù)入世承諾，2006年底國內(nèi)金融市場將徹底向外資開放。保險資金運作風(fēng)險與保險市場競爭強度相伴與日俱增。本文立足這一現(xiàn)實國情，認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)引入發(fā)達(dá)國家資本市場監(jiān)管的公開規(guī)制理念，建立保險資金直接入市的

2、各監(jiān)管當(dāng)局信息共享機制與信息披露制度，盡量降低資金運行風(fēng)險，提高監(jiān)管效率。一、保險資金直接入市制度安排及其監(jiān)管真空出現(xiàn)的必然性保險資金運用作為保險經(jīng)營活動的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)資金融通功能的基本手段。借助資本市場平臺，通過積極融入、全面參與、促進(jìn)市場建設(shè)，謀求行業(yè)發(fā)展，是保險業(yè)選擇進(jìn)入資本市場的出發(fā)點和立足點。保險公司股票資產(chǎn)托管指引(試行)， 關(guān)于保險資金股票投資有關(guān)問題的通知。關(guān)于保險機構(gòu)投資者股票投資交易有關(guān)問題的通知 及保險機構(gòu)投資者股票投資登記結(jié)算業(yè)務(wù)指南共同構(gòu)成保險資金直接入市的可操作性制度安排。筆者將這些制度的主要內(nèi)容作如下歸納：保險公司或保險資產(chǎn)管理公司與托管銀行兩者構(gòu)成了委托-代

3、理關(guān)系。首先，保險公司通過以能否保證其出資的安全和資產(chǎn)的增值來對股票資產(chǎn)托管銀行進(jìn)行監(jiān)督，甚至更換它們(如保險公司股票資產(chǎn)托管指引(試行)第十六條規(guī)定的情形) 1;其次，托管銀行和保險機構(gòu)投資者各負(fù)其責(zé)，實現(xiàn)經(jīng)營與保管相分離，保障了保險公司的利益，二者依據(jù)相關(guān)法律，法規(guī)和保險公司的利益互相監(jiān)督和制約，從而防止保險投資資金的風(fēng)險。穩(wěn)健經(jīng)營的托管銀行保證保險基金資產(chǎn)的安全性，引入獨立第三方托管人制度也突出了托管人對保險機構(gòu)投資者股票投資的監(jiān)督職責(zé)。我國金融業(yè)由于采取的是金融分業(yè)監(jiān)管模式，即由銀行監(jiān)管委員會、證券監(jiān)管委員會、保險監(jiān)管委員會分別實施對銀行、證券和保險的監(jiān)管。所以由于監(jiān)管機構(gòu)的功能不同，

4、目標(biāo)不同，因而權(quán)屬也不同。監(jiān)管機構(gòu)在權(quán)責(zé)不清或者是權(quán)責(zé)不對稱的情況出現(xiàn)下，在操作上就容易發(fā)生監(jiān)管真空。前者主要出現(xiàn)在監(jiān)管機構(gòu)的管轄權(quán)沒有明確界定的時候，后者則往往出現(xiàn)在一些可能對監(jiān)管機構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響的事件發(fā)生的時候。主要表現(xiàn)為監(jiān)管之間缺乏溝通與合作。因此監(jiān)管真空的出現(xiàn)有其必然性。二、保險資金入市監(jiān)管真空形成的根源及公開監(jiān)管理念的確立(一) 保險資金入市監(jiān)管真空形成的制度根源我國自改革開放以來，強制性制度變遷 2的行動軌跡構(gòu)成了改革進(jìn)程的主流，這在很大程度上決定了正是政府而不是市場本身，在轉(zhuǎn)型期過程中的制度安排和制度替代中起著舉足輕重的作用。保險市場作為資本要素市場的組成部分，其演進(jìn)與發(fā)展的

5、進(jìn)程本身也是構(gòu)成中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中制度變遷的重要一環(huán)，由此也決定了其發(fā)展進(jìn)程中打上政府主導(dǎo)的烙印。筆者認(rèn)為，保險市場“政府主導(dǎo)模式”的基本特征表現(xiàn)如下幾方面：1.政府意志決定保險市場的發(fā)展并左右監(jiān)管行為取向從保險市場的發(fā)展軌跡看，政府介入主要是根據(jù)特定時期經(jīng)濟(jì)工作整體部署的要求，而不是著眼于市場自身的發(fā)展規(guī)律和運行效率。后者總是從屬于前者，難以得到應(yīng)有的關(guān)注和尊重。1980年我國恢復(fù)保險業(yè)務(wù)，1985年由國務(wù)院頒布了保險企業(yè)管理暫行條例，從法規(guī)角度明確保險企業(yè)可以自主運用保險資金。保險資金運用渠道較為寬泛，從房地產(chǎn)、有價證券、信托、借貸，無所不及，違背規(guī)律運用保險資金，造成相當(dāng)部分的資金沉淀或損失

6、。1995年保險法出臺，將保險公司的資金運用嚴(yán)格限制于銀行存款、買賣政府債券、金融債券和國務(wù)院規(guī)定的其他資金運用形式，不得用于設(shè)立證券經(jīng)營機構(gòu)和向企業(yè)投資。由于政策限制，大量保險資金處于閑置狀態(tài)或低收益狀態(tài)，保險資金約有50%以現(xiàn)金及銀行存款的方式存在。2002年10月28日為我國保險業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境變化，特別是我國加入世界貿(mào)易組織后，保險業(yè)面臨進(jìn)一步對外開放的新形勢，保險法進(jìn)行了修改，新法將原來第104條的“保險公司的資金不得用于設(shè)立證券經(jīng)營機構(gòu)和向企業(yè)投資”的規(guī)定改為“保險公司的資金不得用于設(shè)立證券經(jīng)營機構(gòu)，不得用于設(shè)立保險業(yè)以外的企業(yè)”，修改了原先的禁止性規(guī)定，為國務(wù)院今后適時規(guī)定新

7、的資金運用形式掃清了部分法律障礙。2004年2月1日，國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見出臺，意見提出要鼓勵合規(guī)資金入市，支持保險資金以多種方式直接投資資本市場，保險資金直接入市的政策堅冰開始融化，保險資金運用也由此進(jìn)入了拓寬投資領(lǐng)域的新時代。2.政府直接介入保險市場的資源配置保險市場監(jiān)管中“政府主導(dǎo)模式”不僅表現(xiàn)在保險市場及制度發(fā)展在總體上因循了政府各個階段的政策安排，還著重體現(xiàn)為政府直接插手市場資源的分配，首推“額度管理”，一方面政府的初衷是要企業(yè)有秩序地進(jìn)入市場，但一講到管理又回到“計劃”的路徑上去了。原因是監(jiān)管部門傾向于按照政府的偏好而非市場的“志趣”去分配這些指標(biāo)。直

8、到今天，在保險資金入市的監(jiān)管問題上，持主要觀點的仍是規(guī)定多大比例的資金入市。似乎只有在額度上明確限定才能實現(xiàn)有效監(jiān)管。制度變遷不存在“路徑依賴”， 3制度演進(jìn)的自我強化機制會把制度發(fā)展引入特定的路徑，而不同的路徑最后會導(dǎo)致不同的結(jié)果。中國幾十年來計劃經(jīng)濟(jì)與集權(quán)模式的特定“路徑”， 4 強化了政府對于包括市場資源在內(nèi)的各項社會事務(wù)進(jìn)行強有力干預(yù)的基本態(tài)勢。綜上所述，承擔(dān)市場監(jiān)管職能的機構(gòu)，雖然于理論和立法層面上具有獨立的監(jiān)管目標(biāo)并負(fù)載相應(yīng)的職責(zé)，但在中國監(jiān)管實務(wù)中，在很大程度上不得不追隨和適應(yīng)政府不斷調(diào)整的政策目標(biāo)。政府以部門規(guī)制的條塊劃分的體制為基礎(chǔ)，導(dǎo)致對于監(jiān)管制度中出現(xiàn)“各負(fù)其責(zé)，最后又各

9、不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。這一體制弊端的實質(zhì)是扭曲了政府與市場關(guān)系的基本定位，因而違背經(jīng)濟(jì)法的基本原則中的調(diào)節(jié)適度的理念 5。隨著社會變遷與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府在保險公司資金入市的監(jiān)管中同樣不應(yīng)以政府導(dǎo)向為中心，而應(yīng)善于區(qū)分哪些領(lǐng)域應(yīng)由政府而為，而哪些領(lǐng)域應(yīng)有所不為。資本市場的調(diào)節(jié)監(jiān)管，政府首要的任務(wù)當(dāng)是建立有效的信息公開體系，明確這一體系中披露義務(wù)主體、執(zhí)行主體及其法律責(zé)任。既非所謂的“功能監(jiān)管”也非“職能監(jiān)管”而是在監(jiān)管中還市場于公平自由，是尊重市場的自我調(diào)節(jié)功能。(二) 保險資金直接入市監(jiān)管真空形成的經(jīng)濟(jì)根源1.金融市場開放的要求與我國保險市場發(fā)展現(xiàn)狀的沖突20世紀(jì)90年代中后期以來，中國保險監(jiān)管面臨

10、的現(xiàn)實環(huán)境發(fā)生了較大變化。突出表現(xiàn)為中國保險業(yè)封閉的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境逐漸被全球開放的金融市場所打破。2001年我國加入WTO后，開放金融業(yè)務(wù)的5年過渡期已走過4年多，半年后綜合化全能型的外資金融機構(gòu)將更大規(guī)模地進(jìn)入中國金融市場，無疑對我國的金融機構(gòu)在競爭上提出巨大考驗?？v觀近幾年我國金融監(jiān)管機關(guān)頒布的一系列針對保險資金入市的法律規(guī)章，為綜合經(jīng)營的發(fā)展給予了立法上的肯定。但是仍體現(xiàn)既迎合金融市場綜合經(jīng)營趨勢，又對這種開放的經(jīng)營模式予以保留。表現(xiàn)為法律移植與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的沖突導(dǎo)致監(jiān)管規(guī)章紛繁雜亂，缺乏明確的監(jiān)管理念。2.監(jiān)管重點集中在保險資金投向的比例限制而忽略了保險投資資金結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和其他投資類似，保

11、險資金運用也要講究資產(chǎn)負(fù)債匹配。不同的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)形成不同的負(fù)債結(jié)構(gòu)，不同的負(fù)債結(jié)構(gòu)進(jìn)一步要求有不同的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與之相對應(yīng)。但在保險資金直接入市的監(jiān)管問題上，筆者發(fā)現(xiàn)監(jiān)管者將其監(jiān)管重點集中在資金投向的比例控制上。 6在解釋這種監(jiān)管傾向的論述中，多借鑒關(guān)注國外的公司投資于股票的比例，因而難免忽視數(shù)字背后的真象。我國的情況與國外并不一樣，首先中國保險市場和外國保險市場不具有可比性，中國保險市場目前只是處于剛剛起步階段，和國外發(fā)達(dá)國家保險市場上百年的發(fā)展歷史相去甚遠(yuǎn)。2001年中國壽險市場的投保率為6%，而日本、中國臺灣、中國香港、美國的投保率分別是540%、136%、73%和134%;同年，中國壽險保單

12、平均保額為3萬元人民幣，而中國臺灣、中國香港、美國的平均保額分別是21萬元、36萬元、50萬元人民幣。真正意義上的投資類保險的獨立賬戶上的資金占比較小。其次現(xiàn)在中國國民生活的基本保障處于相當(dāng)?shù)偷乃?，投資類保險產(chǎn)品是國民的基本保障得到滿足后，仍然有富裕資金時所選擇的產(chǎn)品，因而現(xiàn)今保障型保險產(chǎn)品還應(yīng)是我國保險產(chǎn)品開發(fā)的主流。所以以運用資金比例占有率高低來作為對保險資金入市監(jiān)管的依據(jù)是不符合我國國情的。3.無視我國股票市場現(xiàn)狀對保險資金直接入市前景盲目樂觀參與我國股票市場的主體有三個：政府、機構(gòu)投資者和散戶投資者。這三者之間的行為互動形成了我國資本市場的泡沫。1)政府行為 。從我國過去15年的股市

13、發(fā)展來看，我國政府一直存在利用資本市場來為國企改革服務(wù)的動機。廣大投資者在同政府博弈的過程中視政策為市場好壞的風(fēng)向標(biāo)，當(dāng)股市低迷時政府一定會出臺利好政策，同是放松對市場的監(jiān)管，于是市場中的投資者又重新開始操縱市場，股市重新活躍起來。政府的利好政策使股市的重心和成本不斷被抬高，最終導(dǎo)致了股價的扭曲。2)機構(gòu)投資者的行為。投資機構(gòu)包括證券公司、上市公司、基金、國有企業(yè) 、私募基金。這些機構(gòu)是操縱股價，導(dǎo)致股價扭曲的最重要力量。我國資本市場中，操縱市場和證券欺詐行為普遍，其原因在于一是“老鼠倉”(即擁有機構(gòu)資本控制權(quán)的人在操縱股市之前，以個人名義以最低價格大量買入將要被操縱的上市公司的股票，然后用國

14、有資本大肆拉抬股價，在最高價位賣出屬于自己的股票。)通過如此手段，個人獲利豐厚，而無視國有資本盈虧。這是中國資本市場有別于其他國家資本市場的重要特征之一，這也是中國股票市場投資者為何無視風(fēng)險的秘密所在;二是鎖倉和接盤。這一公開的秘密關(guān)鍵在于我國與證券有關(guān)的金融機構(gòu)的國有產(chǎn)權(quán)占控制地位，對于高風(fēng)險的股票市場而言，國家無法對這些國有資本實現(xiàn)有效的控制。在股票市場，大量國有資本的存在，使它成為股市泡沫的主要最終買單者。3)散戶投資者行為。在股市的博弈過程中，機構(gòu)、大戶的對手就是中小散戶。對于散戶投資者而言，當(dāng)一個人進(jìn)入股票市場以后，會很快產(chǎn)生“羊群效應(yīng)”等心理現(xiàn)象，使得股市投資者的隊伍不斷壯大。上述

15、三個主體的行為相互作用，扭曲了股價的正常形成機制。如果不改變政府行為和機構(gòu)投資者行為，就仍會復(fù)制以前的泡沫化軌跡，股價將重新走向不合理。在股票市場系統(tǒng)風(fēng)險還沒有釋放完畢的情況下，投資股票對保險資金運用的積極意義不應(yīng)高估。 7從國外保險業(yè)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，保險公司確實是作為機構(gòu)投資者成為資本市場的主導(dǎo)力量，但前提是其資本市場較完善，上市公司的投資價值較高，保險公司入市可以分享經(jīng)濟(jì)增長帶來的收益。保險資金入市目的就是提高保險資金運用收益率。如果證券市場中缺乏具有投資價值的投資品種，保險基金無法獲得穩(wěn)定的回報，即便允許保險資金直接入市，保險公司也不可能將大量資金投入股市。筆者贊同這樣的觀點，保險公司

16、入市不是解決保險公司的投資風(fēng)險、金融風(fēng)險的問題，而是解決市場更加完整、更加健全的整體性問題。 8。三、 監(jiān)管中公開規(guī)制理念的導(dǎo)入與確立保險資金市監(jiān)管的政府主導(dǎo)模式影響保險市場運行規(guī)則，因此保險資金入市的制度規(guī)范同樣也體現(xiàn)了以政府主導(dǎo)和國家干預(yù)為主的特征。我國針對保險資金入市的一系列法律法規(guī)紛繁雜亂的現(xiàn)象，也體現(xiàn)出監(jiān)管機構(gòu)缺乏一定監(jiān)管觀念與邏輯，突顯出構(gòu)筑監(jiān)管理念的重要性。(一)公開規(guī)制理論介紹公開規(guī)制(disclosure regulation)是證券立法中常談到的一個概念。證券法律中的公開規(guī)制具體體現(xiàn)為一項證券監(jiān)管制度，其基本內(nèi)容即為：強制證券發(fā)行和交易中的特定當(dāng)事人公開其相關(guān)信息、以供投資

17、者進(jìn)行判斷。它也被稱作“信息公開制度”或“信息披露制度”。有學(xué)者認(rèn)為證券公開規(guī)制也是國家管理證券市場的一項法律創(chuàng)新，蘊涵了國家與市場關(guān)系方面的理論根據(jù)和政策導(dǎo)向。 9公開規(guī)制的制度，強制發(fā)行人及相關(guān)當(dāng)事人披露其信息，這是國家干預(yù)主義立法的表現(xiàn);但這種監(jiān)管措施又是有限的國家干預(yù)，它限于信息的強制披露，卻并不剝奪當(dāng)事人的發(fā)行自由，同時也將投資判斷的權(quán)利留諸公眾自身;尤其是公開規(guī)制的直接目標(biāo)，正如公開原則的基本意蘊所揭示的要確保當(dāng)事人獲取信息的自由并由此實現(xiàn)其在社會生活中的選擇自由，因此，公開規(guī)制的社會哲學(xué)觀從根本上說是經(jīng)濟(jì)自由主義的。公開規(guī)制制度是干預(yù)主義和自由主義之間的某種融合。但于制度根本來看

18、，立法加諸于市場主體幾乎惟一的限制即為信息披露，該項干預(yù)政策雖屬于監(jiān)管者的“事前介入”，但卻止于市場主體的自由選擇無論是當(dāng)事人的發(fā)行自由還是公眾的投資自由在根本上皆未受到限制。因此公開規(guī)制的監(jiān)管制度，于社會哲學(xué)觀的融合上，自成一系，即：制度上的經(jīng)濟(jì)自由主義和政策上的國家干預(yù)主義。 10總之，無論是西方發(fā)達(dá)國家還是象中國這樣的轉(zhuǎn)型國家，經(jīng)濟(jì)自由主義與國家干預(yù)主義的矛盾運動決定了一定時期主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)思想的變遷，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)政策和法律制度的演化，經(jīng)濟(jì)法作為確認(rèn)和規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法律，以及具體化的資本市場監(jiān)管的制度，因之而產(chǎn)生，隨之而發(fā)展成熟。 11僅靠干預(yù)主義經(jīng)濟(jì)思想的指導(dǎo)，監(jiān)管難以科學(xué)，而單純靠自由

19、主義經(jīng)濟(jì)思想的指引，監(jiān)管也不會理性和成熟。只有兩相結(jié)合，才會催生公開規(guī)制機制的成長與健全。(二)公開規(guī)制理念下的監(jiān)管可以有效避免監(jiān)管真空的形成1.公開規(guī)制理念即體現(xiàn)政府的有限干預(yù)，又是對市場選擇自由的維護(hù)公開規(guī)制的效率價值，從根本上看是體現(xiàn)在政府通過強制性信息披露制度介入市場、彌補市場信息不完全缺陷的同時，最大限度地確保了市場的選擇自由和競爭秩序。該制度作為國家干預(yù)市場的規(guī)范形式，之所以表現(xiàn)為“強制披露”的要求，是因為內(nèi)蘊著市場自由和目的性理念，并具體通過“制度上的自由主義、政策上的干預(yù)主義”架構(gòu)得以宣示。 12與公開規(guī)制的理念相背的是實質(zhì)管理的做法。實質(zhì)管理的內(nèi)容表現(xiàn)為監(jiān)管者將預(yù)先的價值判斷

20、強加于市場，通過直接限制人們的選擇自由，來確保保險資金的投向符合政府政策目標(biāo)的要求。實質(zhì)管理的精髓即是于一定層面上以“集中判斷”代替市場選擇，以國家(政府)的直接干預(yù)代替市場調(diào)節(jié)，從而也就限制市場機制及市場競爭引發(fā)消極功效直至“政府失敗”。直接的而非間接的國家干預(yù)將會招致什么樣的效果呢?實踐證明，“任何放棄或限制市場競爭這一原則的做法，都會給整個社會帶來不可彌補的損失和危害”。 13這里所謂的“市場競爭”，恰恰是“市場調(diào)節(jié)機制”的代名詞。2.公開規(guī)制的實現(xiàn)機制是信息披露制度的完善，這是規(guī)避監(jiān)管真空的利器公開規(guī)制的功效直接體現(xiàn)為以國家干預(yù)克服市場缺陷的有效性。實現(xiàn)機制是信息披露制度的確立和完善。

21、比如，公開規(guī)制針對保險市場的信息分布狀況，強制信息優(yōu)勢方披露有關(guān)信息，能夠有效彌補保險市場的信息缺陷。我國保險市場也缺乏市場經(jīng)濟(jì)條件下所必須的信息披露制度。一是保險機構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債狀況和經(jīng)營業(yè)績?nèi)狈Ρ匾耐该鞫?，對信息披露還沒有明確的規(guī)定和要求，保險機構(gòu)和投保人之間的信息不對稱問題嚴(yán)重，對保險產(chǎn)品消費者的基本知情權(quán)保障不夠，給監(jiān)管部門實現(xiàn)保護(hù)投保人利益的目標(biāo)增加了難度。二是外部審計制度不健全。保險機構(gòu)報表、數(shù)據(jù)等信息資料的公允性和真實性缺乏有效的監(jiān)督認(rèn)證機制。三是由于保險產(chǎn)品和保險公司經(jīng)營狀況的透明度不夠，投保人和潛在消費群體缺乏選擇依據(jù)，市場力量和公眾監(jiān)督對保險機構(gòu)的約束力不強。四是由于我國證

22、券市場信息披露機制的嚴(yán)重缺陷，帶來保險資金進(jìn)入股市的高風(fēng)險。3.選擇公開規(guī)制原則為金融監(jiān)管協(xié)作提供有利補充如前所論述，金融綜合經(jīng)營已成為發(fā)展之要求與趨勢。我國也在通過修訂金融法律法規(guī)，為綜合經(jīng)營留下許多空間。但法律的規(guī)定常常是落后于現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些金融法律法規(guī)的修訂并沒有明確將金融監(jiān)管從通常地針對特定類型的金融機構(gòu)如銀行、證券公司、保險公司轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍μ囟愋徒鹑跇I(yè)務(wù)加以監(jiān)管。因而也就出現(xiàn)了對“邊界性”金融業(yè)務(wù)就沒有明確監(jiān)管主體，從而也就不可避免地出現(xiàn)監(jiān)管的真空與重疊監(jiān)管現(xiàn)象。針對我國保險資金入市這一新的資金運用方式，筆者也贊同監(jiān)管當(dāng)局適應(yīng)新形勢的變化而對此設(shè)計新的監(jiān)管對策，而不局限于機構(gòu)監(jiān)

23、管的模式。事實上，監(jiān)管當(dāng)局也在對此作出努力。我國自銀監(jiān)會成立以后，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會也十分重視相互間的協(xié)調(diào)配合工作機制建設(shè)，于2003年6月初成立了專門工作小組，起草了中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄(以下簡稱備忘錄)，并于9月18日討論通過了該備忘錄。備忘錄內(nèi)容包括指導(dǎo)原則、職責(zé)分工、信息收集與交流和工作機制等幾個方面。旨在明確三方在金融監(jiān)管方面的職責(zé)，為三家機構(gòu)協(xié)調(diào)配合，避免監(jiān)管真空作出努力的嘗試。但備忘錄的出臺僅僅是針對現(xiàn)實不同監(jiān)管者之間不協(xié)調(diào)、信息不對稱而提出的一

24、個金融監(jiān)管當(dāng)局的合作原則。體現(xiàn)了協(xié)調(diào)監(jiān)管實現(xiàn)有效監(jiān)管的良好愿望，也體現(xiàn)出一種對現(xiàn)行機構(gòu)監(jiān)管不足做出補充的監(jiān)管理念。這種做法正如澳大利亞所設(shè)置的一個金融監(jiān)管機構(gòu)委員會，其職責(zé)是協(xié)調(diào)各金融監(jiān)管機構(gòu)的工作，促進(jìn)信息的流通和監(jiān)管機構(gòu)的合作。但是金融監(jiān)管機構(gòu)委員會通常只有協(xié)調(diào)的職能，對各個金融監(jiān)管機構(gòu)沒有直接的、有效的控制權(quán)，因此，金融機構(gòu)監(jiān)管委員會的官員們也承認(rèn)其作用并不明顯。 14因而，公開規(guī)制洽能彌補金融協(xié)調(diào)機制的不足，對金融監(jiān)管機構(gòu)實現(xiàn)市場化控制，完善的信息披露制度將使市場運行更為協(xié)調(diào)和高效率。具體而言，筆者認(rèn)為，以公開規(guī)制為立法理念，在保監(jiān)會、銀監(jiān)會、證監(jiān)會三者之間構(gòu)建信息共享保險監(jiān)管機制，無

25、疑是解決監(jiān)管真空的一種有益嘗試。具體到我國相關(guān)制度的設(shè)計，筆者贊同國內(nèi)一些學(xué)者關(guān)于信息共享機制的理論探討。如曾筱清提出的在設(shè)計或構(gòu)建信息監(jiān)測與信息共享制度時，要研究和解決兩個層次的問題：第一個層次的問題是監(jiān)測金融信息的權(quán)力與責(zé)任;第二個層次的問題是金融信息應(yīng)當(dāng)在多大范圍內(nèi)共享，如何實現(xiàn)共享。 15我國應(yīng)順應(yīng)國際金融改革的潮流、獨立探索一條發(fā)展中國家金融信息共享監(jiān)管模式。限于篇幅，筆者擬另文探討公開監(jiān)管的具體制度設(shè)計。注釋:1 第十六條規(guī)定：托管人有下列情形之一的，保險公司應(yīng)當(dāng)更換托管人：(一)違反托管協(xié)議情節(jié)嚴(yán)重的;(二)被依法取消托管業(yè)務(wù)的;(三)依法解散、撤銷、破產(chǎn)或者被接管的;(四)有關(guān)

26、監(jiān)管機構(gòu)或者保險公司有充分理由和依據(jù)認(rèn)為托管人不能繼續(xù)履行托管職責(zé)的;(五)國家規(guī)定和托管協(xié)議約定的其他情形。2 制度變遷可分為兩種類型：誘致性變遷和強制性變遷(林毅夫：關(guān)于制度變遷的理論：誘致性創(chuàng)新與強制性變遷，載財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集，上海三聯(lián)書店·上海人民出版社1994年版，第371-403頁。)指出誘致性制度變遷是指個人或一群人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行所引發(fā)的制度變更和制度創(chuàng)新;強制性制度變遷是由政府命令和法律引入和實行的制度替代，其實是國家干預(yù)。強制性制度變遷的主體是國家或政府。3 North,Douglas C.,Institutions,Institutional Change and Economic Performance ,Cam