論新一輪公私合營(yíng)——淺議BOT／PPP的適用范圍

1、論新一輪公私合營(yíng)淺議 BOT PPP 的適用范圍MARKET-市場(chǎng)經(jīng)緯 2005年 2 月國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn),強(qiáng)調(diào)允許非公有資本進(jìn)入電力 ,電信 ,鐵路 ,民航 ,石油等壟斷行業(yè)和領(lǐng)域,加快完善政府特許經(jīng)營(yíng)制度,支持非公有資本參與供水,供氣 ,供熱 ,公共交通, 污水垃圾處理等各類公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資,建設(shè)和營(yíng)運(yùn).,基本概念PPP即 Public（公共）,Private（私人）和Partnership伙伴關(guān)系）,指公共部門和私人部門通過(guò)某種方式建立伙伴關(guān)系 ,共同完成公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè) ,其實(shí)質(zhì)是公共基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化.在 PPP 的實(shí)現(xiàn)

2、方式中 ,BOT 最具典型意義 .BOT 也叫特許權(quán)投融資方式,是Build（設(shè)）,Operate（tf運(yùn)）和 Transfer移交 ）的縮寫,是一種主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資方式.它是由政府授予私人部門一定期限的特許權(quán) ,許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公共基礎(chǔ)設(shè)施,并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收費(fèi)或出售產(chǎn)品以期限屆滿后.該公共基礎(chǔ)設(shè)施將無(wú)償移交給政府 .二,公私合營(yíng)的必要性國(guó)際金融公司（IFC）東亞太平洋局副局長(zhǎng),中國(guó)代表處首席代表馮桂婷女士曾說(shuō):"政府提供基礎(chǔ)設(shè)施存在著局限性 ,這種局限性不僅表現(xiàn)在資金上,還表現(xiàn)在政府提供基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)面臨的相互沖突的需求市場(chǎng)需求與社會(huì)需求的矛盾 .因此,

3、政府很難實(shí)現(xiàn)其效率,而且提供的基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量不高."此話道出了公私合營(yíng)的必要性.第一 .公共基礎(chǔ)設(shè)施投資大 ,周期長(zhǎng) ,政府沒(méi)有能力提供充足的資金 .為解決公共需求與資金問(wèn)的矛盾,政府需在部分公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上引入私人資本,以擴(kuò)大公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模,滿足公共需求.第二,公共基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性,產(chǎn)出難測(cè)量.缺乏激勵(lì)機(jī)制,政府壟斷導(dǎo)致公共服務(wù)效率低和質(zhì)量差 ,因此將市場(chǎng)機(jī)制和私人部門的激勵(lì)手段引入公共領(lǐng)域成為提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量的必然選擇.政府通過(guò)特許權(quán)招標(biāo)方式選擇私人部門作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資者,在一定的期限和范圍內(nèi)許可其承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資,建造 ,經(jīng)營(yíng)和維護(hù),并允許其向使用者

4、收取適當(dāng)費(fèi)用以回收投資并賺取利潤(rùn).特許權(quán)期間,政府只需對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估.特許權(quán)期限屆滿后,政府無(wú)償收回并繼續(xù)承擔(dān)提供公共服務(wù)的責(zé)任.政府和私人部門的結(jié)合打破了政府對(duì)公共服務(wù)活動(dòng)的壟斷 ,不僅減少了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) ,有效引入私人部門的先進(jìn)技術(shù)和管理 ,而且也為私人部門提供了廣闊的發(fā)展空間.具體而言,BOT/PPP 的好處 ,政府方面,政府可不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)而進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);將政府承受的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)移給投資者;可引進(jìn)人才和管理技術(shù);可避免政府直接投資的管理機(jī)制缺陷如投資額無(wú)法控制,產(chǎn)品質(zhì)量無(wú)保障等.私人部門方面,可開(kāi)拓新市場(chǎng) ;從項(xiàng)目本身獲得較穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn);因政府介入和支

5、持度高及BOT 風(fēng)險(xiǎn)控制和分擔(dān)機(jī)制的作用,投資風(fēng)險(xiǎn)較明朗且能合理管理;便于管理技術(shù)的輸出和成市場(chǎng)經(jīng)緯.MARKET套設(shè)備的推銷 .三 ,BOT/PPP 的通用條件BOT/PPP 適用于政府應(yīng)建設(shè)而無(wú)力建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施,其適用前提是,首先,BOT/PPP涉及政府，直接投資者和經(jīng)營(yíng)者 ,貸款銀行問(wèn)的各種權(quán)責(zé)關(guān)系,在項(xiàng)目結(jié)構(gòu),融資結(jié)構(gòu),風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),權(quán)益抵押等方面較復(fù)雜.前期準(zhǔn)備和談判階段的費(fèi)用高,運(yùn)作周期長(zhǎng),因此它只適用于投資規(guī)模大,貸款償還能力強(qiáng),有長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期收益的大型項(xiàng)目或者捆綁在一起的若干中小項(xiàng)目.其次,BOT/PPP本質(zhì)上是政府與私人部門長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的權(quán)責(zé)約定,需要設(shè)計(jì)科學(xué)的體系和規(guī)范的程序

6、來(lái)保障 .私人部門雖能通過(guò)與政府簽訂BOT 投資合同取得一些具體的特許權(quán)利 ,如同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)限制,土地使用權(quán)的行政劃撥 ,收費(fèi)許可或價(jià)格制定等,但另一些具有普遍意義的特許權(quán)利 ,如外匯匯兌和匯出 ,國(guó)有化及補(bǔ)償,專營(yíng)范圍等,應(yīng)在制度層面上規(guī)定.特許權(quán)經(jīng)營(yíng)制度的欠缺必定將一些制度性問(wèn)題帶到項(xiàng)目商務(wù)談判中 ,不僅使其特許權(quán)利缺乏法律依據(jù) ,而且使同樣的問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn),頻繁引起爭(zhēng)議.再次,BOT/PPP是一種項(xiàng)目融資方式 ,需要健全的金融體系來(lái)支撐.BOT 項(xiàng)目公司自有資本和長(zhǎng)期負(fù)債之比通常在 1:9 和4:6之間 ,其債務(wù)的償還完全依賴項(xiàng)目的預(yù)期收人.因此 ,BOT/PPP 的適用還需銀行,保險(xiǎn)公司等金

7、融機(jī)構(gòu)在融資,風(fēng)險(xiǎn)防范等方面提供支持 .四 ,BOT/PPP 的適用范圍由于各國(guó)家和地區(qū)的 B0IyI,PP 適用條件不同 ,其適用范圍也各異. 柬埔寨王國(guó)關(guān)于 BOT 合同的法規(guī)規(guī)定,"只有柬埔寨發(fā)展理事會(huì)或柬埔寨王國(guó)政府授權(quán)的單位宣布的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目才是BOT合同的客體.該類基礎(chǔ)設(shè)施包括下列項(xiàng)目 :電廠,道路 ,高速路,港口 ,電訊網(wǎng),鐵路,民用住宅,醫(yī)院 ,學(xué)校 ,機(jī)場(chǎng),體育場(chǎng) ,旅游飯店 ,新建城市,水電站,水壩 ,工廠 ,凈水廠及垃圾處理". 而臺(tái)灣的促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法規(guī)定,"本法所稱公共建設(shè),指下列供公眾使用或促進(jìn)公共利益之建設(shè):一,交通建設(shè)及共同管

8、道.二,環(huán)境污染防治設(shè)施.三 ,污水下水道,自來(lái)水及水利設(shè)施.四,衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施.五,社會(huì)及勞工福利設(shè)施.六,文教設(shè)施.七,觀光游憩重大設(shè)施.八,電業(yè)設(shè)施及公用氣體燃料設(shè)施.九 ,運(yùn)動(dòng)設(shè)施.十,公園綠地設(shè)施.十一 ,重大工業(yè),商業(yè)及科技設(shè)施 .十二 ,新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā).十三 ,農(nóng)業(yè)設(shè)施 ."我國(guó)沒(méi)有 BOT/PPP 的專門立法,其適用范圍也無(wú)明確,統(tǒng)一的規(guī)定.在國(guó)務(wù)院部委和地方政府制定的規(guī)章和規(guī)范性文件中,涉及境外投資BOT 適用范圍的有 1995 年 8 月 21 日國(guó)家計(jì)委,電力部 ,交通部聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理問(wèn)題的通知 ,該通知規(guī)定"其范圍暫定為建設(shè)規(guī)

9、模為2X30 萬(wàn)千瓦及以上火力發(fā)電廠,25萬(wàn)千瓦以下水力發(fā)電廠，30 8O公里高等級(jí)公路,1000米以上獨(dú)立橋梁和獨(dú)立隧道及城市供水廠等項(xiàng)目 ."1997年4 月 16 日國(guó)家計(jì)委和國(guó)家外匯局發(fā)布的境外進(jìn)行項(xiàng)目融資管理辦法規(guī)定,"項(xiàng)目融資主要適用于發(fā)電設(shè)施,高等級(jí)公路 ,橋梁 ,隧道 ,城市供水廠及污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,以及其他投資規(guī)模大,且具有長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期收人的建設(shè)項(xiàng)目 ."涉及境內(nèi)投資BOT 適用范圍的有2004年 3 月 19 日建設(shè)部發(fā)布的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法規(guī)定,"本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng),是指政府按照有關(guān)法律,法規(guī)規(guī)定

10、,通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者,明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度 .城市供水,供氣 ,供熱 ,公共交通,污水處理 ,垃圾處理等行業(yè),依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的,適用本辦法."一些地方規(guī)章 ,如北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法規(guī)定,"本辦法所稱城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng),是指經(jīng)行政特別許可,企業(yè)或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)下列城市基礎(chǔ)設(shè)施:（一 ）供水,供氣 ,供熱 ,排水 ;（二）污水和固體廢物處理;（三）收費(fèi)公路 ,地鐵 ,城市鐵路和其他城市公共交通;（四）其他城市基礎(chǔ)設(shè)施."從總體上看，我國(guó)在BOT/PPP適用上

11、存在以下幾個(gè)問(wèn)題 :第一,BOT/PPP立法嚴(yán)重滯后，維持著有特許權(quán)項(xiàng)目無(wú)特許權(quán)制度的局面.我國(guó)曾于 1984 年用 BOT 方式興建基礎(chǔ)設(shè)施 （深圳沙角B 電廠 ）,迄今經(jīng)歷了廣西來(lái)賓B 電廠 ,成都自來(lái)水六廠等一系列試點(diǎn),卻未提煉出有效內(nèi)容以形成全國(guó)性的專門的特許權(quán)經(jīng)營(yíng)法律.目前僅有的文件法律階位較低,內(nèi)容簡(jiǎn)陋,少有特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容.另外 ,文件出自不同部門,強(qiáng)調(diào)各自的行政審批權(quán)力,缺乏協(xié)調(diào) ,甚至出現(xiàn)相互矛盾的情況. 例如 1995年原對(duì)外經(jīng)貿(mào)部關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知規(guī)定 :"政府機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)對(duì)項(xiàng)目做任何形式的擔(dān)保或承諾,其中包括外匯兌換擔(dān)保 &quo

12、t;,而同年原國(guó)家計(jì)委,原電力部,交通部管理通知?jiǎng)t規(guī)定:"對(duì)于項(xiàng)目公司償還貸款本金,利息和紅利匯出所需要的外匯,國(guó)家保證兌換和匯出境外."第二,BOIyPPP適用范圍狹窄，限定較死.基礎(chǔ)設(shè)施原屬傳統(tǒng)的壟斷性領(lǐng)域,政府一直以"不予審查"或雖經(jīng)審查但"不予批準(zhǔn) " 的方式阻礙私人資本的進(jìn)人 .隨著改革開(kāi)放的深人,自上世紀(jì) 8O年代,BOT/PPP進(jìn)人分階段試點(diǎn)階段，范圍僅限于火電站,水電站 ,高等級(jí)高速公路 ,橋梁,隧道以及城市供排水,污水處理等能源,交通,城市市政設(shè)施建設(shè).該類項(xiàng)目的審批也非常嚴(yán)格,原則上要求屬于國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃內(nèi)的項(xiàng)目,

13、由中央政府進(jìn)行審批（項(xiàng)目建議書,可行性研究報(bào)告報(bào)國(guó)家計(jì)委審批,必要時(shí)由國(guó)家計(jì)委初審后報(bào)國(guó)務(wù)院審批.合同,章程報(bào)外經(jīng)貿(mào)部審批),而且僅限外資.2004年 3月 ,建設(shè)部發(fā)布市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法允許國(guó)內(nèi)投資者參與特許經(jīng)營(yíng) ,但其行業(yè)面過(guò)窄,特許權(quán)品種少,對(duì)擴(kuò)大適用范圍沒(méi)起太大作用.至今 ,BOT/PPP 在許多行業(yè)和領(lǐng)域中仍是"特事特辦 ".第三 ,境外投資和境內(nèi)投資BOT 適用范圍不同.由于BOT/PPP對(duì)投資者的經(jīng)濟(jì)能力,履約能力和信譽(yù)等有較高要求 ,而國(guó)內(nèi)投資者暫不具備這些條件, 所以 BOT/PPP 的早期試點(diǎn)以外商為主.1995年 8 月原國(guó)家計(jì)委,原電力部和

14、交通部聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知明確提出 " 外商投資特許權(quán)項(xiàng)目 "這一概念,而 1997年 4月原國(guó)家計(jì)委,國(guó)家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布的境外進(jìn)行項(xiàng)目融資管理暫行辦法也將BOT/PPP 限于外資 .該階段的BOT/PPP主要是作為引進(jìn)外資的一種方式,相關(guān)的規(guī)章和規(guī)范性文件都強(qiáng)調(diào)外匯管理,項(xiàng)目審批等,對(duì)特許權(quán)內(nèi)容涉及不多.因回報(bào)保證,政府信用等問(wèn)題 ,境外投資BOT 于 1998年后逐漸沉寂，國(guó)內(nèi)投資者成為第二輪BOT/PPP浪潮的主導(dǎo)力量.由于無(wú)法可依 ,境內(nèi)投資BOT 的特許權(quán)范圍,回報(bào)方式,融資結(jié)構(gòu)等由當(dāng)事人隨意設(shè)置,面臨著極大的政策 ,法律

15、風(fēng)險(xiǎn), 這一輪的 BOT 項(xiàng)目大都以失敗告終 .2004年 3 月 ,建設(shè)部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法的發(fā)布結(jié)束了境內(nèi)投資BOT 無(wú)法可依的局面.在市政公用事業(yè)領(lǐng)域得以正式適用 .有這么一個(gè)案例 ,BOT/PPP 的嘗試者以慘痛的投資經(jīng)歷,昭示立法滯后,適用范圍狹窄,境外投資和境內(nèi)投資BOT不同待遇等問(wèn)題和建立特許權(quán)制度的迫切性 .1998年,國(guó)務(wù)院批復(fù)四川省邛崍市升級(jí)為中等城市,按照規(guī)劃,邛崍市擬將城區(qū)面積擴(kuò)建到 21 平方公里.據(jù)測(cè)算,新城的建設(shè)需投資10 億元 ,相關(guān)總投資高達(dá) 100 多億元.邛崍市政府資金不足,遂大膽提出城市建設(shè)的C BOT 模式 , 即City（城市）,Build

16、（- 設(shè)）,Operate（tf運(yùn)）和 Transfer修交）.2002年1月18日，邛 崍市政府同四川瑞云集團(tuán)簽訂了邛崍市新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目協(xié)議書,規(guī)定新城整體以 BOT 形式建設(shè)經(jīng)營(yíng)50年.其間 ,瑞云集團(tuán)享有城市新區(qū)公用事業(yè)的特許專有經(jīng)營(yíng)權(quán),包括公用設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán),廣告經(jīng)營(yíng)權(quán) ,車輛新增部分經(jīng)營(yíng)權(quán)和水上項(xiàng)目以及其他公用設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán).其后 ,企業(yè)將城市無(wú)償還給邛崍市政府.此舉開(kāi)創(chuàng)了民營(yíng)企業(yè)以 BOT 方式建設(shè)經(jīng)營(yíng)一整座城市的先河.邛崍市政府和四川瑞云集團(tuán)參照BOT 的國(guó)際慣例及境外投資BOT 的相關(guān)規(guī)定,并在適用范圍, 回報(bào)方式,融資結(jié)構(gòu)等方面做了創(chuàng)新.在BOT/PPP能否適用于整座城市的問(wèn)題上

17、,得到了四川省政府的支持,但國(guó)務(wù)院相關(guān)部委未直接表態(tài).在回報(bào)方式和融資結(jié)構(gòu)方面,瑞云集團(tuán)在完成基礎(chǔ)建設(shè)后,將其他建設(shè)項(xiàng)目 ,部分特許經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)招商轉(zhuǎn)包出去 ,引入資金進(jìn)行滾動(dòng)投資.政府將根據(jù)項(xiàng)目落實(shí)情況以協(xié)議方式向瑞云集團(tuán)提供土地,瑞云集團(tuán)可享受土地開(kāi)發(fā)后產(chǎn)生的 "級(jí)差地租".然而 ,C BOT 最終遭遇到政策,法律風(fēng)險(xiǎn).2002年 7 月 1 日起施行的招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定規(guī)定:"商業(yè) ,旅游 ,娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地,必須以招標(biāo),拍賣或者掛牌方式出讓."這樣 ,已經(jīng)進(jìn)行了前期基建投資的瑞云集團(tuán)不能根據(jù)協(xié)議取得土地.2004年 3

18、 月建設(shè)部頒布的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法規(guī)定 :"特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn) ,規(guī)模 ,經(jīng)營(yíng)方式等因素確定,最長(zhǎng)不得超過(guò)30 年 .而且,企業(yè)不得轉(zhuǎn)讓,出租自己所獲得的特許經(jīng)營(yíng)權(quán) ."邛崍市政府同瑞云集團(tuán)約定的營(yíng)運(yùn)期限50 年面臨無(wú)效或無(wú)法執(zhí)行,部分特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包也被禁止.另外C BOT 以整座城市為MARKET標(biāo)的的做法也有超出市政公用事業(yè)范圍之嫌 .至此 ,瑞云集團(tuán)在總投資近3 億元后 ,C BOT 結(jié)構(gòu)全線崩潰.集團(tuán)副董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理李永康說(shuō):"邛崍城市模式存在的問(wèn)題,新機(jī)制的形成和政府下的相關(guān)政策嚴(yán)重不匹配國(guó)家的法律法規(guī)和金融政策在對(duì)引進(jìn)民間資本和境外資本上有矛盾之處."五,新一輪公私合營(yíng)2003年 8 月奧運(yùn)主體體育場(chǎng) "鳥(niǎo)巢"以