美國食品安全現(xiàn)代化法案的修改及其對(duì)我國的啟示

1、美國食品安全現(xiàn)代化法案的修改及其對(duì)我國的啟示李騰飛，王志剛2012-09-20 22:10:30 來源：國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)2012年第4期一、引言食品安全問題是一個(gè)世界性的難題，它關(guān)乎人民群眾的切身利益，關(guān)乎社會(huì)的和諧穩(wěn)定，世界各國無不對(duì)其十分重視。如何有效緩解愈演愈烈的食品安全形勢(shì)，提高食品安全監(jiān)管能力和監(jiān)管效率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患，有效保障人民群眾的生命健康安全，就成為擺在我們面前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。近年來國內(nèi)食品安全事件此起彼伏，折射出我國食品安全監(jiān)管體系尚不完善、監(jiān)管理念相對(duì)落后、監(jiān)管制度亟需創(chuàng)新。與此同時(shí)，從國際上來看，隨著我國越來越深的融入到全球化的進(jìn)程當(dāng)中，食品企業(yè)面臨越來越多的貿(mào)易“壁壘”

2、，一些國家頒布的政策或法規(guī)經(jīng)常對(duì)我國的食品出口產(chǎn)業(yè)造成巨大影響，這些影響包括企業(yè)因被拒、扣押或起訴而導(dǎo)致的巨額的損失以及“中國制造”形象的嚴(yán)重受損。加強(qiáng)食品質(zhì)量安全監(jiān)管制度的研究，既要總結(jié)我們食品安全事件爆發(fā)的規(guī)律與典型特征，也要借鑒先進(jìn)國家的食品安全監(jiān)管理念與機(jī)制設(shè)計(jì)。特別是美國于2011年1月4日頒布實(shí)施的食品安全現(xiàn)代化法案（Food safety modernization act），已引起學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的高度重視。首先，該法案所體現(xiàn)的先進(jìn)理念、完善的機(jī)制設(shè)計(jì)和嚴(yán)格的責(zé)任要求等對(duì)我國改善食品安全狀況有著重要的借鑒作用，其次，由于該法案的實(shí)施客觀上對(duì)我國的食品出口將提出更大的挑戰(zhàn)。在當(dāng)前我

3、國面臨治理食品安全巨大壓力的背景下，學(xué)習(xí)借鑒該法案的有益之處，科學(xué)評(píng)估其對(duì)我國食品出口造成的不利影響就顯得格外重要。二、立法概況（一）立法背景美國是世界上對(duì)食品安全控制最為嚴(yán)格的國家之一。但隨著新技術(shù)的應(yīng)用、食品供應(yīng)全球化和流通模式的變化，導(dǎo)致食品供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)增多，增加了食品安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，給美國的食品安全工作帶來許多新的挑戰(zhàn)。這幾年來美國境內(nèi)外食品生產(chǎn)企業(yè)和食品種類的增長速度已超過食品藥品管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）監(jiān)管和檢測資源的承受力，急需改革已有的檢驗(yàn)監(jiān)管體系。與此同時(shí)，美國近年來連續(xù)發(fā)生多起食品安全污染事件，給政府和人民帶來巨大損失的同時(shí)也

4、使美國的食品安全監(jiān)管工作面臨新的壓力。其中，2006年到2010年發(fā)生的五大召回事件引起了政府的高度關(guān)注和民眾的擔(dān)憂，也使美國深刻的認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的重要性和緊迫性。這五起食品安全事件分別為2006年加州發(fā)生的綠葉生菜召回事件，2007年加利福尼亞州召回的有毒菠菜，2008年加州召回的問題牛肉，2009年佐治亞州召回的花生醬產(chǎn)品和2010年愛荷華州召回的有污染的雞蛋。另外，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國政府每年因食品安全問題引發(fā)的多種疾病而支出高達(dá)近1520億美元的費(fèi)用。（二）立法目的面對(duì)日益嚴(yán)峻的國內(nèi)國際食品安全形勢(shì)，無論是民眾還是政府部門都要求強(qiáng)化食品安全的監(jiān)管能力，構(gòu)建一套完善的食品安全體系。

5、美國國會(huì)希望通過新法案來賦予FDA更多的權(quán)力來控制食品安全事件的發(fā)生，為美國的食品安全構(gòu)筑一道堅(jiān)固的防火墻中國質(zhì)量新聞網(wǎng)：淺析美國食品安全現(xiàn)代化法案，2011年7月10日，http:/www cqn com cn/news/zgjyjy/447995 html。已經(jīng)實(shí)施將近70年的聯(lián)邦食品藥品化妝品法，已經(jīng)不能適應(yīng)滿足現(xiàn)實(shí)需要，必須進(jìn)行一次大規(guī)模的修改。通過引入現(xiàn)代食品安全監(jiān)管理念，擴(kuò)大食品監(jiān)管部門的權(quán)利，以立法的形式對(duì)食品安全進(jìn)行全面預(yù)防和控制，構(gòu)建更為有效的和富有戰(zhàn)略性的現(xiàn)代食品監(jiān)管體系，避免美國遭受蓄意污染和無意污染，以保證美國在食品安全供應(yīng)方面更安全、更有效。綜合考察新法，可以發(fā)現(xiàn)該法

6、將FDA推到了預(yù)防食品安全發(fā)生的最前線，使得FDA對(duì)食品安全的管理領(lǐng)域大幅擴(kuò)大。比如，新法授權(quán)FDA就食品供應(yīng)領(lǐng)域制定綜合性的、以科學(xué)為基礎(chǔ)的預(yù)防性控制措施，包括問題食品的強(qiáng)制召回權(quán)。根據(jù)該法，食品企業(yè)必須落實(shí)FDA制定的強(qiáng)制性預(yù)防措施，并且要執(zhí)行強(qiáng)制性的農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)產(chǎn)品安全領(lǐng)域，F(xiàn)DA將起草一套規(guī)則，就水果及蔬菜的安全生產(chǎn)和收獲制定最低標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。三、法案的五大創(chuàng)新食品安全現(xiàn)代化法案旨在對(duì)已實(shí)施70多年的聯(lián)邦食品藥品化妝品法進(jìn)行一次“現(xiàn)代化”大變革修訂。新法案強(qiáng)調(diào)，在食品安全問題上應(yīng)以預(yù)防為主，而不是在事件發(fā)生后補(bǔ)救；政府要對(duì)食品生產(chǎn)設(shè)備加強(qiáng)監(jiān)管；FDA可以要求企業(yè)強(qiáng)制召回問題食

7、品；對(duì)進(jìn)口食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。該法案的核心宗旨是強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主的監(jiān)管理念，并要求食品企業(yè)承擔(dān)更多責(zé)任。修訂之后的法案將圍繞提升三大能力、擴(kuò)大FDA對(duì)國內(nèi)食品和進(jìn)口食品安全監(jiān)督管理的權(quán)限、構(gòu)建更為積極和富有戰(zhàn)略性的現(xiàn)代化食品安全“多維”保護(hù)體系、妥善解決食品安全和食品防護(hù)問題、確保美國在食品供應(yīng)安全方面繼續(xù)走在世界前列等目標(biāo)而進(jìn)行的創(chuàng)新和發(fā)展。具體說來，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，該法在以下五個(gè)主要方面進(jìn)一步加強(qiáng)了監(jiān)管、對(duì)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行了重新整合，并且在一些領(lǐng)域進(jìn)行了制度創(chuàng)新。（一）強(qiáng)調(diào)了預(yù)防為主的食品安全控制理念在美國立法機(jī)關(guān)看來，如果全球食物鏈中的每個(gè)生產(chǎn)者對(duì)存在致病風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)認(rèn)真對(duì)待并承擔(dān)起真

8、正的責(zé)任，食源性疾病在很大程度上是可以預(yù)防和避免的。因此，該法律的修改明確強(qiáng)調(diào)食品安全要以預(yù)防為主。根據(jù)新法，F(xiàn)DA將擁有更多保證食品安全的預(yù)防性舉措以及更加清晰的監(jiān)管架構(gòu)來改善食品安全監(jiān)管的不足。（二）加大了對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的檢查和執(zhí)法力度加強(qiáng)對(duì)食品供應(yīng)鏈的環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度是使食品企業(yè)對(duì)其生產(chǎn)的食品安全承擔(dān)負(fù)責(zé)的重要途徑，因此，該法明確規(guī)定了FDA應(yīng)提高對(duì)所有食品生產(chǎn)企業(yè)設(shè)施進(jìn)行檢查的頻率，包括出口到美國的食品生產(chǎn)、加工企業(yè)。對(duì)國內(nèi)企業(yè)的檢查，法律規(guī)定FDA至少每五年要進(jìn)行一次檢查。此外，新法規(guī)定FDA在對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行檢查、運(yùn)用監(jiān)測資源時(shí)要注意采用以監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)為工作基礎(chǔ)，在進(jìn)行檢查時(shí)盡量采用創(chuàng)新手

9、段。（三）提高了進(jìn)口食品的安全標(biāo)準(zhǔn)目前向美國出口食品的國家多達(dá)150個(gè)，根據(jù)新法，F(xiàn)DA擁有確保進(jìn)口食品達(dá)到美國標(biāo)準(zhǔn)，并確保對(duì)美國消費(fèi)者來說是安全的權(quán)力。這主要表現(xiàn)為四個(gè)方面涂永前：美國食品安全法的制度創(chuàng)新，中國人大網(wǎng)，2011年3月2日，http:/www npc govcn/npc/xinwen/rdlt/wysd/2011-03/02/content_1628849 htm。一是該法首次規(guī)定，食品進(jìn)口商必須確保他們的外國食品供應(yīng)商擁有足夠的預(yù)防性控制措施來保證食品安全；二是FDA將授權(quán)第三方機(jī)構(gòu)來證實(shí)外國食品生產(chǎn)企業(yè)的設(shè)備是否達(dá)到美國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)；三是對(duì)存在高風(fēng)險(xiǎn)的食品，F(xiàn)DA有權(quán)要求

10、相關(guān)進(jìn)口食品在進(jìn)入美國境內(nèi)時(shí)具備可信賴的第三方認(rèn)可證明；四是對(duì)于那些拒絕接受美國檢查的外國食品出口企業(yè)，F(xiàn)DA有權(quán)拒絕其出口到美國境內(nèi)。（四）強(qiáng)化了食品安全的召回權(quán)為了及時(shí)應(yīng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)，該法規(guī)定FDA有權(quán)對(duì)所有問題食品進(jìn)行強(qiáng)制召回。但是，F(xiàn)DA并不會(huì)經(jīng)常使用這個(gè)“殺手锏”，只有其認(rèn)為食品生產(chǎn)企業(yè)沒有按照要求主動(dòng)召回風(fēng)險(xiǎn)食品時(shí)才會(huì)使用這項(xiàng)權(quán)利。（五）加強(qiáng)了國內(nèi)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作新實(shí)施的法案十分重視美國聯(lián)邦、各州、地方、領(lǐng)地、部落地區(qū)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作，對(duì)與外國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間合作的重要性也給予了前所未有的重視。多層次的共同參與是推動(dòng)食品安全監(jiān)管的重要力量，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

11、的國內(nèi)與國際合作主要是為了在應(yīng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)方面，提高信息共享力度，確保公共健康不受威脅。四、新法案對(duì)我國食品出口的影響美國長期作為我國第二大出口貿(mào)易伙伴國，也是我國第二大食品出口國。美國在我國食品出口貿(mào)易中占有重要地位，然而這一良好的食品出口貿(mào)易伙伴關(guān)系可能因美國實(shí)施的食品安全現(xiàn)代化案而受阻，我國的食品出口可能再次面對(duì)嚴(yán)格的“食品安全壁壘”。該法案的頒布實(shí)施，將會(huì)對(duì)涉美出口農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)境、投入品使用、包裝等提出更高的要求，需要加以積極應(yīng)對(duì)。我國相關(guān)的食品出口企業(yè)必須正視此次挑戰(zhàn)，認(rèn)真解讀新法案的相關(guān)規(guī)定，做好充分的準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)措施，把這種損失減少到最小。該法案的實(shí)施對(duì)我國出口的影響主要表現(xiàn)為

12、以下四個(gè)方面。首先，出口企業(yè)面臨更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和程序。依據(jù)該法案規(guī)定，境外向美國出口食品的企業(yè)，必須制定和實(shí)施書面的食品安全計(jì)劃，并經(jīng)美國FDA方面的認(rèn)可，而且FDA也有權(quán)現(xiàn)場檢查和認(rèn)定。FDA采用的是發(fā)達(dá)國家的食品安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，其嚴(yán)格的技術(shù)法規(guī)、苛刻的評(píng)定程序?qū)ξ覈氖称烦隹谄髽I(yè)來說將是巨大的挑戰(zhàn)，由于我國的出口企業(yè)技術(shù)落后、規(guī)模偏小、管理水平和人員素質(zhì)較低，因此將很難完全符合該法案規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。其次，出口企業(yè)面臨更高的成本。食品出口要出口到美國，企業(yè)必須制定和實(shí)施書面的食品防護(hù)計(jì)劃，并需經(jīng)美國方面的檢查和認(rèn)定；為應(yīng)對(duì)這種認(rèn)定，企業(yè)勢(shì)必要增加很多管理成本，這在一定程度上形成了貿(mào)易壁壘，將直接導(dǎo)致

13、出口成本大幅增加。此外，出口食品企業(yè)還須向FDA提交最終產(chǎn)品檢驗(yàn)結(jié)果，這樣企業(yè)不但要花費(fèi)大量的資金購買相關(guān)檢驗(yàn)儀器設(shè)備，而且需支付較高的認(rèn)證申請(qǐng)費(fèi)和其他相關(guān)費(fèi)用，從而使我國的出口食品在激烈的國際競爭中喪失價(jià)格優(yōu)勢(shì)，勢(shì)必威脅食品出口企業(yè)的生存并制約其發(fā)展。再次，出口企業(yè)將面臨更繁瑣的出口流程和更大的責(zé)任。新法案的規(guī)定，食品出口企業(yè)需提供進(jìn)口商或代理人的相關(guān)信息，并創(chuàng)造條件積極參與美國對(duì)進(jìn)口商的審查，成為合格的進(jìn)口商，以使美國方面加快對(duì)所進(jìn)食品的審查和通關(guān)。該法案提出的進(jìn)口商和代理人要求，無形中給出口企業(yè)制造了阻力和提高了門檻。如果沒有出口商和代理人，出口企業(yè)將因無法進(jìn)入美國市場而一籌莫展。最后，

14、權(quán)利救濟(jì)期間短暫。如果出口食品企業(yè)受到美國方面發(fā)布的停止銷售命令，我國企業(yè)應(yīng)在24 小時(shí)之內(nèi)提出上訴，請(qǐng)求舉行非公開聽證和說明是否主動(dòng)召回此類食品并承擔(dān)召回費(fèi)用，美國官方會(huì)在五日之內(nèi)舉行聽證。聽證結(jié)束后，美國有權(quán)決定是否修改之前的命令。新法案留給出口企業(yè)維權(quán)的期限非常短暫，從而使其只具有象征意義，實(shí)際上在24小時(shí)內(nèi)上訴對(duì)中國企業(yè)來說基本上很難辦到。因此，我國食品出口企業(yè)應(yīng)尋求適當(dāng)?shù)男畔贤ㄇ?，及時(shí)獲取美國FDA方面相關(guān)信息，采取適當(dāng)?shù)拇胧┘皶r(shí)應(yīng)對(duì)，切實(shí)維護(hù)自身權(quán)益。五、新法案對(duì)我國的啟示面對(duì)美國食品安全現(xiàn)代化法苛刻的法律規(guī)定，我國食品出口企業(yè)必須做好積極的應(yīng)對(duì)，通過解讀該法案可以得到四點(diǎn)啟示

15、。第一，加大科技投入，增強(qiáng)食品安全保障能力和國際市場競爭力。食品出口企業(yè)要及時(shí)根據(jù)FDA發(fā)布的最新規(guī)定，正確調(diào)整自己的生產(chǎn)，以應(yīng)對(duì)來自于FDA對(duì)企業(yè)的檢查與認(rèn)證。同時(shí)，要完善組織管理體系，提高從業(yè)人員的食品安全意識(shí)和責(zé)任心。加大科技投入和技術(shù)改造措施，強(qiáng)化產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理體系。對(duì)食品原料、生產(chǎn)、流通各環(huán)節(jié)應(yīng)積極采取國際標(biāo)準(zhǔn)與組織方式，大大提高自身在國際市場的競爭力。第二，加快第三方認(rèn)證和第三方檢測體系的建立與完善。目前，我國現(xiàn)有的食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)受限于國家人力、物力、財(cái)力的投資，一些檢測機(jī)構(gòu)設(shè)備落后，人才缺失，難以為食品安全監(jiān)管提供支持。雖然我國正在加快推進(jìn)檢驗(yàn)檢測資源和信息共享，并對(duì)食品安

16、全檢測加大了投入力度，但仍顯不足。因此，為了有效應(yīng)對(duì)美國新法案的實(shí)施對(duì)我國食品出口提出的挑戰(zhàn)，需要積極推進(jìn)第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。我國出口的食品除通過FDA檢測外也可以通過第三方的食品檢驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室來獲取美國FDA的認(rèn)證，該中心經(jīng)中美雙方認(rèn)可后，可以執(zhí)行中國檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)以及FDA規(guī)定的檢疫標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)認(rèn)可后被檢測的產(chǎn)品可直接出口美國。第三，重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用和公益組織的社會(huì)管理職能。食品監(jiān)管是一個(gè)世界性的難題，而企業(yè)的自我管制已經(jīng)成為規(guī)范企業(yè)行為的重要方式，同行業(yè)的競爭對(duì)手就成了彼此最自覺的監(jiān)管者。當(dāng)市場失靈和政府失靈可能并存時(shí)，引入公眾全面參與的監(jiān)管模式將有效制約企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)。未來的食品安全監(jiān)管，需要

17、建立政府、中介組織和消費(fèi)者“三位一體”的監(jiān)管架構(gòu)。除了政府監(jiān)管之外，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管作用，促進(jìn)食品行業(yè)自律，建立消費(fèi)者、尤其是新聞媒體參與食品安全問題管制的協(xié)同機(jī)制，同時(shí)逐步實(shí)現(xiàn)食品安全管制機(jī)構(gòu)的非行政化，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的功能。第四，大力發(fā)展食品安全職業(yè)教育和培訓(xùn)。我國食品安全法雖幾經(jīng)修改，卻只有104條，試想這么單薄的法律如何為13多億人口的食品安全保教護(hù)航，與美國的食品安全現(xiàn)代化法案相比是多么遜色。我國食品安全法在一些機(jī)制設(shè)計(jì)和制度安排方面仍需改進(jìn)和創(chuàng)新，比如我國至今也沒有規(guī)定專門的食品教育職業(yè)與培訓(xùn)，這極不利于企業(yè)的食品安全管理工作和政府監(jiān)管工作的開展，也不利于出口企業(yè)有效應(yīng)對(duì)越來