法律知識語中自由、知情權和公共話

1、省人民政府水行政主管部門建立水土保持監(jiān)測網絡,對全省水土流失動態(tài)進行監(jiān)測、預報,省人民政府定期將監(jiān)測、預報情況予以公告?？h級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機構,應當建立執(zhí)法自由、知情權和公共話語中4 保守信息秘密的誘因我認為以上的這些論述足以構成信息公開的充分理由,但事實上應當為公眾服務的所謂公仆卻更愿意保守信息秘密。保守信息秘密的理由之一,就是政府官員宣稱他們害怕信息公開之后為別有用心的人利用,來煽動不明真相的群眾;或者為特定利益集團實現其自身利益服務。但這正是民主面臨的兩難選擇,信息公開和公眾辯論機制確實也有它的不足,不過我們確實找不到更好的替代進路。15同時我們都認

2、為應該讓選民而不僅僅是決策者做出決策,那么,我們?yōu)槭裁床幌蜻x民公開更多的信息,以便他們更好的對決策質量進行評估呢?政府信息公開有助于公共利益的實現,公共選擇理論的分析表明,保守信息秘密很有可能是為了滿足政府官員以及相關特定利益集團的隱秘目的和訴求。在此我將作進一步的分析。有兩個原因已經受到了廣泛的關注。原因之一,就是保守信息秘密可以使得在某些情況下,政府免于因犯相應的錯誤或過失而被提起訴訟。如果政府某項政策沒有能夠達到預期效果,政府官員往往會說要不是這項政策,情況會變得更糟。我們都知道人性是易于墮落的,政府官員往往宣稱自己一定會盡職盡責,他們給出的理由似乎十分充分,就是公眾能夠對我們的行為做出

3、最好的評判,對我們的過失加以猛烈的抨擊。但是我們不應該忽視這樣一個惡性循環(huán):在信息公開程度很低的情況下,公眾評判政府官員行為好壞優(yōu)劣的主要依據就是相應的行為結果。在此情況下,如果行為結果好,不管官員履行職責與否,公眾都會贊譽官員盡職盡責;而當壞結果出現時,不管結果與政府官員的作為和不作為是否有關聯,官員都會受到公眾的抨擊與責難。公開更多的信息,可以使得公眾對政府行為的價值進行更好的評判。政府官員保守信息秘密的第二個原因,就在于保密給予了特殊利益集團施加更多影響力和控制力的機會。在某些社會里,這表現為赤裸裸的腐敗與賄賂。但即使是在反對腐敗和賄賂的社會里,政治家依然需要競選資金以追求當選和連任。那

4、些提供給政治家資金的利益集團更多時候并不是基于他們宣稱的增進公共利益的目的,更主要的是因為他們認為支持他們的一方當選后,他們有可能多多少少的影響政策的走向,提高自己的收益和利潤率。正如Brandeis法官所說“陽光是最好的消毒劑”,保密永遠都是腐敗的基礎,它削弱了公眾對民主國家的信賴感。以上是對公開化的經典論述,我今天還想論及的是,信息的缺乏,和其他人為制造的稀缺性一樣,都導致了尋租。尋租問題已經得到了人們長時期的關注,這里存在一個不健康的動態(tài)循環(huán)怪圈:政府官員有著制造信息秘密的激勵,因為籍此可以獲取租金。秘密的出現使得新聞輿論對公開的要求呼聲更加強烈,官員有時僅僅向那些和自己相處“關系”好的

5、新聞界人士才公開信息,用這種方式來收獲租金。在此背景下,不僅公眾本應享有的及時獲取相關信息的權利被剝奪,而且政府官員有可能利用他們對信息的控制權,基于自身的利益來扭曲信息;政府官員會這樣做,多少讓我們感到匪夷所思,但這樣的事情其實每天都在發(fā)生。傳媒與政府的關系就這樣被扭曲,如果有新聞記者有勇氣披露這些,破壞兩者之間這默示的契約,那么其所在媒體就很有可能被政府排斥在主流傳媒之列。在這種情況下,即使是再有勇氣有獨立自由思想的新聞業(yè)主,也只能別無選擇的把惹禍的記者解職。我們無法想象,當記者寫作了稍微過頭的批評文章,就會被批評對象限制其信息獲得權時,新聞媒體怎樣來進行有效的輿論批評和監(jiān)督。這種畸形的關

6、系削弱了政府的公信力,也削弱了公眾對媒體的信任程度。為了更好的說明政府官員存在信息保密的激勵。我們可以拿一個公司作比方。公司的管理層總是試圖獲得信息控制權,限制那些小股東獲得信息的能力,從而他們可以更有效的決定公司事務,對小股東發(fā)號施令。管理層通過向外圍小股東制造不對稱的信息壁壘,來增加他們的管理租金,當然這是以那些分散的持股人資金投入為代價的。當管理層制造出更多的信息不對稱,小股東對公司事務就更加缺乏決斷力,更感受到管理層決策的重要性。事實上,信息披露的匱乏增加了交易成本,使得股東改變管理層構成的成本更為高昂。同時由于管理層之外的股東信息上的劣勢,也就意味著他們提出的決策建議更有可能把態(tài)勢變

7、得更糟。信息不對稱使得公司管理層有著比較競爭優(yōu)勢。基于同樣的原理,保守秘密削弱了選民有效參與民主過程的能力。當選民對自己的觀點有信心的時候,他們更愿意獨立的不受黨派團體影響,進行獨立投票。但反過來這需要他們能夠獲知必要的信息,這同樣需要成本。當然絕大多數選民不是完全自私自利的,如果那樣理性化的參與政治過程也就無從談起(畢竟公共物品也是公眾的財富,但是就他們每個人而言,依然存在一個閾值,他們愿意基于公共利益的目的,而為此投入的時間和精力是有限度的。保密增加了信息成本,這使得許多選民在自身沒有什么特殊利益的情況下,不再積極參與民主過程,而將許多相應的領域留給了那些特殊利益集團。不僅利益集團可以在保

8、密外衣的遮蔽下行邪惡之事,保密本身也使得那些本來想通過參與制民主對特殊利益集團進行監(jiān)督制衡的公眾裹足不前。這充分說明了“公共信息制度”在促進公眾福祉領域的重要意義。我們倡導必要的新聞自由,我們需要的不僅僅是那些被“俘獲”的或者哈巴狗般的媒體,更需要那些針砭時弊反映公意的媒體,他們扮演者類似于國會總是唱反調的反對黨的角色;同時我們還需要更多的社會公益組織,吹響為公眾奔走請命的號角,將特殊利益集團的隱秘活動曝光。信息的保密也使得許多本來在政壇可以有一番作為的人心灰意冷,使得他們不僅對投票程序的公正性前景產生了懷疑,他們擔憂自己即使上臺也未必能使局面有起色。由于政府信息的保密,他們害怕自己熱情滿懷的

9、上任之后,面對的是比所公布信息糟的多的財政預算狀況,在這種情況下,他們原先所有的雄心壯志都只能付懂流水,他們能做的,僅僅是煞費苦心的去盡量實現預算的平衡。5 信息保密帶來的消極后果前面我們給出了政府官員在明知公開化是民主過程核心理念之一的情況下,依然對保密滿懷熱情的幾個原因。之所以這樣詳細的闡述這個問題,因為洞悉了政府保密的激勵,有利于我們徹底根除廢止它實現信息公開,也使得我們對信息不公開的危害有更加深刻的感悟。前面提到,信息保密培育了滋養(yǎng)特殊利益集團的肥沃土壤;增加了管理租金,加大了交易成本;使民主過程中的公眾參與大打折扣;使得媒體輿論無法形成對政府濫用職權的監(jiān)督制衡機制。同時信息保密還有更

10、大的危害:為了保密,政府常常把決策人員限制在一個小圈子范圍內,那些本來可以提供深刻洞見的人被排除在討論范圍之外,這樣的決策質量因此也就差強人意;而這就形成了一個惡性循環(huán),隨著政府決策失誤的增多,政府官員怕承擔責任,轉而尋求自我保護,信息就更不敢公開,決策圈子變得更小,決策質量也就每況愈下。信息保密還有一個負面作用,那就是不當的轉移了公眾的視線和精力。由于諸多重要信息為政府所保密,公眾無從知曉更無從發(fā)表意見。而相應的,對墮胎和婚姻問題進行討論發(fā)表見解所需要的信息,要比對復雜經濟態(tài)勢進行評判所需的信息少得多,但是我們并不能說后者就不重要。信息保密不僅使得許多重要的公共政策沒有接受公眾的充分討論和評

11、論,還使得公眾輿論往往把注意力集中在那些更不重要的細枝末節(jié)問題的討論上來。截至目前更多的研究論文集中論述的都是信息保密對政治過程帶來的消極影響,但這里要論述的是信息保密在經濟領域的負面影響。今天我們都知道質量更高更及時的信息可以使我們更好更有效率的配置資源,進而調節(jié)經濟運行。今天信息產業(yè)不斷發(fā)展,有越來越多的員工從事著信息的收集、加工整理和發(fā)布的工作,這也印證了信息在經濟生活中的重要性。但是具有諷刺意味的是,其中員工從事的工作,竟是設法收集發(fā)布那些政府部門本應公開卻秘而不宣的有用信息。企業(yè)也許有理由主張對自己的某些信息予以保密,因為信息公開以后有可能被競爭對手利用;但是政府部門從公眾身上采集的

12、公共經濟和生活信息,有什么理由不向公眾公開呢?政府對信息的壟斷不利于市場資源的配置,也阻滯了市場的活力。信息保密的最為消極的經濟后果,還是因過度保密導致腐敗的滋生,這樣的事例已經屢見不鮮。目前已經成立了一個“透明國際”(Transparency International的跨國非政府反腐敗組織。世界銀行1997年的全球發(fā)展報告中也指出了腐敗對投資和經濟增長的諸多不良影響。應該看到,官員總是有著保密的強烈欲望,我們要想克服信息保密帶來的諸多政治的和經濟的消極影響,那么在公共行政的制度設計中,就必須牢記以下精髓:我們的信息公開范圍決不能被政府官員的主觀意愿所局限,而是要超出這個范圍,將其盡可能的拓

13、寬。6 信息保密的實施我們已經知道政府官員保密能夠給自己帶來那么多好處,所以許多國家的政府保密范圍遠遠超出了國家安全的需要,變得十分寬泛,也就不足為奇。但盡管政府作為整體有著保密的偏好,但對于某一個特定的政府官員而言,卻未必如此。就特定事項的信息保密而言,其實可以視作政府部分官員的合謀行為,而其中的任何一名官員都有可能出于自身利益的考慮,將信息向特定的媒體或利益集團,收獲因信息稀缺性的租金。但在這里信譽機制再次發(fā)揮了重要作用,接受秘密信息的一方必須向該官員保證不向公眾公開此信息,如果它敢公開,那么這個信息源以后就斷了;同時如果信息通過此鏈條變成公共知識,政府其他的官員就很可能聯手“懲罰”這個泄

14、密官員,剝奪該官員的信息獲得權,或者以其他的方式給予他冷遇或排斥。這也說明了傳媒和政府之間有著微妙的共生關系。但是正如在任何信譽模型中,確定性的博弈都依然有著被拆散的可能。從政府官員的視角,他們最擔心的就是新聞記者的信譽,他們不知道記者能否一直做到守口如瓶,因為新上任的官員很多時候會成為傳媒品頭論足的焦點,在許多時候他怕招惹不必要的麻煩,因而還是更愿意保守信息秘密,對媒體秘而不宣。信息保密還有一個社會學上的儀式功能。許多俱樂部(Club都有著保密的儀式,他們共享某些信息秘密,但卻向外界保密。某種意義上秘密成了辨別俱樂部成員與外界成員的一種標志和紐帶。俱樂部通過自身的“懲罰”機制使得每人都要服從

15、信息保密的拘束;同時當俱樂部的大多數人都奉保守秘密為行為準則時,個人也就形成了相應的倫理價值判斷,他們會覺得保密應該是自己的一種責任。俱樂部尚且如此,政府的信息保密也有著類似的社會學上的儀式功能。但近年來，信息保密觀念在不斷弱化，原因之一就在于公務人員越來越認識到信息保密不僅與民主過 程相悖，而且提供了更多腐敗滋生的機會。同時人們逐漸認識到了信息保密博弈的性質，發(fā)現即使公認泄 露了信息，被追究的概率也很小;同時還可以利用公務人員和傳媒的特殊關系，進行抗辨，從而免于追究 與處罰。事實上，越是與傳媒有特殊利益關系的官員，越虛偽的贊成信息保密，因為信息越是保密，他們 越可以通過向特定傳媒發(fā)布信息收獲

16、稀缺性租金。信息公開無疑斷了他們的財路。這樣看來所謂的“完 全”保密均衡是那樣的弱不禁風，在這樣的信息保密和披露博弈中，并非所有的政府官員都處于同一條起 跑線上，而局部的信息保密均衡造成的卻是對民主過程的扭曲和破壞。 7 信息公開的例外 今天，即使是那些要求保密的政府官員，也不會冒天下之大不韙去闡述保密的重要性。他們無法反對 公開化，但是他們會闡述過度公開(excessive openness所帶來的問題。而我要說的是，今天即使西方最 為公開化的開放型政府，信息公開也不是太多，而是還很不夠。但是我依然承認信息公開確實有一定的限 度，在此，我試圖將他們的論點加以歸類整理如下。 7.1 隱私信息的

17、例外 這些和個人或機構有關的隱秘信息，構成了信息公開的最重要的也是最令人信服的例外。政府在履行 其行政職責的時候，收集了大量的個人隱私信息，如收入狀況、健康資料等。但是本文所論述的政府信息 基本上都不再此范圍內。 7.2 機密信息(Confidentiality Exception 與以上隱私信息多少有些類似的是機密信息，這些信息的公開會給后續(xù)的工作帶來不利的影響。比如 有的國家會尋求世界銀行的幫助對該國的銀行體系進行重整。但在這樣的過程中，世界銀行會發(fā)現該國銀 行系統(tǒng)的種種薄弱之處。如果該國知道世行會將這些信息公開出去，那么該國會有強烈的動因拒絕尋求我 們的咨詢和幫助。再比如醫(yī)生應該對病人的健康信息保密，律師應該對當事人的信息保密，但在公共部門 領域，因機密信息而可以享受信息公開例外的情況，被限定在一個相對十分狹窄的范圍內。 7.3 國家安全的例外(The National Security Exception 戰(zhàn)爭時代保守國家安全秘密的意義為人所