特大型城市安全風險的全過程治理.doc

特大型城市安全風險的全過程治理 趙來軍，上海交通大學中美物流研究院教授、博士生導(dǎo)師 隨著世界各國城市化進程的加速發(fā)展，城市規(guī)模急劇增大，人口超過1000萬的特大型城市不斷涌現(xiàn)，如東京、紐約、孟買、上海、北京等。這些特大型城市不但人口規(guī)模巨大，而且人口稠密，每平方公里人口密度動輒上萬人甚至數(shù)萬人，如上海中心八城區(qū)的人口密度達每平方公里2.4萬人，孟買達3萬人。巨大的人口帶來經(jīng)濟繁榮、商業(yè)機會和社會發(fā)展，但同時也帶來了一系列的城市病，其中特大型城市的安全風險問題最為突出，因為其直接影響市民的生命財產(chǎn)安全。拿人群踩踏事件來說，xx年2月5日的北京密云燈展人群踩踏事件導(dǎo)致37死15傷，xx年12月31日上海外灘人群踩踏事件導(dǎo)致36死49傷。加強特大型城市安全風險治理、提高安全風險抵御與應(yīng)急救援能力，成為特大型城市管理中一項突出的緊迫課題。 特大型城市安全風險全過程治理模型 安全風險治理一般包括風險識別、風險評估、風險分類、風險控制策略和風險控制措施五個階段。在一個特大型城市，建立有效的安全風險治理機制也應(yīng)該從安全風險識別開始，再進行安全風險評估和風險分類，進而提出安全風險控制策略和風險控制措施，不斷分析和評估風險，動態(tài)調(diào)整控制策略和措施，城市安全風險全過程治理如圖1所示。 1安全風險識別。安全風險識別是安全風險治理的第一步，也是最為重要的一步，主要包括安全風險因素識別與風險的發(fā)展變化預(yù)測兩個方面。對于特大型城市，其安全風險因素數(shù)不勝數(shù)，既有自然的，也有人為的，更多的是人為和自然耦合的；既有高樓大廈、工廠、景觀等地面上的，也有地鐵、民防設(shè)施、隧道等地面下的，還有冰凍雨雪極端氣候、霧霾污染等天上的。很多風險因素我們熟視無睹，其造成的災(zāi)難事故屢屢發(fā)生；而更多風險我們一無所知，面對災(zāi)難手足無措。城市管理者應(yīng)該對城市有準確的了解，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)時代和數(shù)字化時代，大部分安全風險因素其實是可以而且容易識別的。 筆者提出一種采用空間、時間、人物三要素對主要風險因素進行識別并判別可能發(fā)生的事故類型的方法。如外灘觀景平臺、南京路步行街、地鐵人民廣場站、公交車、老式里弄等不同類型的地點，在不同的時間可能聚集不同類型的人群，進而產(chǎn)生不同類型的公共安全事故。三要素及可能的事故類型如表1所示。 在這三要素中要特別注意人的因素以及三者的稍合作用，如上海外灘觀景平臺，在人群大量聚集的時候，必須考慮參觀者多為年輕人，容易沖動或惡作劇，在人群中放一個鞭炮或者喊一句“砍人了”的惡作劇，都可能造成嚴重踩踏事故。在判別出主要風險因素及可能的主要事故類型之后，要對風險的發(fā)展變化進行科學預(yù)測。在互聯(lián)網(wǎng)時代，要特別重視運用物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)進行風險發(fā)展預(yù)測。任何事故的發(fā)生都有一個緩慢的發(fā)展過程，當預(yù)測到風險可能接近閾值時，就必須進行風險預(yù)警，采取干預(yù)措施，否則事故必然發(fā)生。 2安全風險評估。事故發(fā)生的概率實際是很小的，所以容易被人們忽略，僥幸心理普遍存在，但一旦發(fā)生，往往危害結(jié)果巨大尤其是危及生命，令人追悔莫及。所以，安全風險評估要綜合考慮事故發(fā)生的概率和可能產(chǎn)生的危害結(jié)果，可以應(yīng)用矩陣分析、事故樹、仿真模擬、統(tǒng)計分析等風險管理的理論和方法，對事故的安全風險概率大小及事故隱患危害后果進行定量評價。如化工廠爆炸、泄漏的危害就可以用模擬仿真進行科學計算，安全風險的大小正是上述兩者之積。 3安全風險分類。事故隱患風險無處不在，有些是永遠不可能消除的，有些則是能夠消除但由于成本太高得不償失的，有些是可以容忍的，有些則是絕對不能承受的。因此，風險分類很重要，關(guān)鍵是要確定合適的可接受的社會風險標準，它是風險控制策略的基礎(chǔ)。在估算出安全風險大小之后，要根據(jù)可容許的社會風險標準對其分類，可分為可接受風險、不可接受風險以及過渡區(qū)域風險。在此需要特別指出，所有涉及群死群傷的風險都是必須極力避免的，都是不可接受的風險。如普通的道路交通事故風險是可以承受的，但載有劇毒危險品的車輛在城市鬧市區(qū)發(fā)生爆炸、泄漏事故的風險就是不可接受的。 4安全風險控制策略。從事故發(fā)生概率和事故危害后果兩個方面構(gòu)造風險控制矩陣，我們可以提出風險控制策略風險分散策略、風險預(yù)警策略、風險抑制策略、風險容忍策略，其判別如表2所示。 對事故發(fā)生概率低的、危害小的，可采取風險容忍策略，因為社會中的各種安全風險數(shù)不勝數(shù)，人類沒有能力完全控制；對危害比較小、發(fā)生概率低的風險，控制起來的社會成本太高，也只能采取風險容忍的策略。而對危害很大的風險，必須采取風險預(yù)警策略，阻止其發(fā)生事故，例如核爆炸、劇毒品泄漏、地鐵踩踏等事故。對事故發(fā)生概率高的、危害小的，可采取風險抑制策略，如一般行人的道路交通事故，發(fā)生的概率就很高，但其危害相對較小，那么采取一些防護措施就可以在一定程度上減少這種事故，沒必要也不可能完全杜絕。對于發(fā)生概率高并且危害大的風險，就必須采取風險分散策略，包括轉(zhuǎn)移部分風險、把大的風險分割成多份小的風險等。 5安全風險控制措施。確定了安全風險控制策略，就要根據(jù)風險因素，采取針對性措施降低事故發(fā)生概率和減少事故危害，風險控制時要實時監(jiān)控風險因素的發(fā)展變化來調(diào)整控制措施，使風險始終低于閾值，使安全風險可控。對于風險控制措施一般主要從人防、物防和技防三個方面考慮，在重視物防和技防在風險防范與控制作用的同時，要特別注意三者的協(xié)調(diào)問題，形成“三位一體”綜合防控體系，尤其要注意主要發(fā)揮“人防”中人的主觀能動性。在上海外灘人群踩踏事件演化過程中，上海公安系統(tǒng)可以通過視頻監(jiān)控系統(tǒng)觀察到外灘的人群擁擠情況。比如，當游人從每平方米3個嚴重到每平方米10多個，這時候城市管理者就應(yīng)該根據(jù)風險因素的變化，主動采取管制或增加警力等風險控制措施，而不是被動地坐等事態(tài)發(fā)展。 上海的重特大安全風險 上海是中國最現(xiàn)代化的國際大都市，行政區(qū)域6340平方公里，建成區(qū)面積3070平方公里，xx年常住人口2500萬人，人口密集、建筑集中、活動集中、生產(chǎn)集中、消費集中，經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，但在高度繁榮的同時也給城市安全帶來重大風險隱患。比如，xx年靜安區(qū)膠州路大火和xx年黃埔區(qū)外灘人群踩踏事件，都造成了重大人員傷亡以及惡劣的社會影響。上海這座特大型城市的重特大風險包括自然災(zāi)害風險和人為事故風險兩大類。自然災(zāi)害風險主要有臺風、暴雨、風暴潮、龍卷風、赤潮、濃霧、高溫、雷擊、地質(zhì)、地震十種，人為事故風險主要有火災(zāi)、危險化學品事故、道路交通事故、生命線工程事故四種。其中，火災(zāi)、危險化學品事故、軌道交通安全事故風險尤為突出，要引起高度重視，并采取切實可行的風險控制措施。 1火災(zāi)風險。高層建筑、老式里弄和石油化工行業(yè)是上海消防安全的三個突出薄弱環(huán)節(jié)。目前上海超過30層的高樓有1200多幢，建筑面積超過3563萬平方米。高層建筑由于其結(jié)構(gòu)特點，具有火勢蔓延快，人員疏散困難，撲救難度大等問題。上?，F(xiàn)有老式居民樓32600多幢，總建筑面積796.22萬平方米，主要集中在中心老城區(qū)。這些老式建筑多為二、三層的磚木結(jié)構(gòu)，電器老化，火災(zāi)隱患巨大，并且由于通道狹窄、人口密集、消防設(shè)施缺乏，一旦出現(xiàn)火情，撲救難度大。上海還是中國重要的石油石化產(chǎn)業(yè)基地，xx年石油化工及精細化工制造業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值4148.22億元，僅次于電子信息產(chǎn)品制造業(yè)和汽車制造業(yè)，居第三位。一旦發(fā)生重大化學品事故，后果不堪設(shè)想，也是上海的消防薄弱環(huán)節(jié)。 2危險化學品事故風險。危險化學品是指具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質(zhì)，對人體、設(shè)施、環(huán)境具有危害的劇毒化學品和其他化學品。危險化學品供應(yīng)鏈包括生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸、使用、廢棄處置六大環(huán)節(jié)，如圖2所示，每個環(huán)節(jié)都有發(fā)生安全事故的風險。 危險化學品事故具有發(fā)生突然性、形式多樣性、危害嚴重性和處理處置艱巨性等特點。筆者根據(jù)搜集到的xxxx年10年間全國發(fā)生的3618起和上海發(fā)生的129起危險化學品事故，分析得出：上海市危險化學品事故近年呈逐年減少趨勢，但也發(fā)生過多起重大危險化學品泄漏、爆炸事故。其中，運輸環(huán)節(jié)事故發(fā)生的數(shù)量最多，使用環(huán)節(jié)事故的危害性最大。較大事故主要發(fā)生在運輸、儲存和使用環(huán)節(jié)，每年二三月份與七八月份呈現(xiàn)事故高發(fā)態(tài)勢，而每天上午10點和下午2點左右基本是一天中事故發(fā)生的高峰期。 3軌道交通安全事故風險。上海是中國城市軌道交通發(fā)展最領(lǐng)先的城市之一，截至xx年7月22日，上海軌道交通全網(wǎng)運營線路總長567公里，車站共計332座，工作日日均客流達900萬人次，運營規(guī)模列世界第一。高峰時間地鐵人群嚴重擁擠，“上車時拼命推擠，乘車時摩肩接踵，下車時力撥人群”，就是超載運行的生動寫照，極易產(chǎn)生人群擁擠踩踏事件。除此之外，上海軌道交通安全事故風險還包括火災(zāi)、車輛追尾、脫軌等重大事故隱患。 建立特大型城市安全風險治理長效機制 風險與城市發(fā)展總是如影隨形的，有效預(yù)防和科學治理特大型城市安全風險是一個關(guān)鍵課題，需建立長效機制，而不應(yīng)是“運動式”。 第一，城市管理者應(yīng)樹立“以人為本”的城市安全風險治理理念。經(jīng)濟、社會發(fā)展首先以人的安全為前提，以人為本為第一要務(wù)，不能因為存在安全風險，就壓抑人的出行、娛樂、消費等需求，如取消集會、娛樂等活動，而應(yīng)積極主動地引導(dǎo)人們的需求，提高人們的風險意識，實現(xiàn)安全風險全過程治理，確保公共安全。 第二，城市管理者對城市的安全風險和隱患要有清晰完整的掌握。這樣才能有效進行城市安全風險全過程治理，通過物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)，以及基層管理部門的人工排查，把城市的網(wǎng)格化、立體化、數(shù)字化、智能化管理結(jié)合到城市公共安全管理方面上。例如可以把視頻監(jiān)控、微信圈等社交網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，應(yīng)用到城市安全風險的預(yù)