新時代十年：消除農(nóng)村貧困重大成就和經(jīng)驗的重新審視

新時代十年：消除農(nóng)村貧困重大成就和經(jīng)驗的重新審視黨的十八大以來，我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設取得了歷史性成就，黨和國家事業(yè)發(fā)生了歷史性變革，中國發(fā)展站到新的歷史起點上，中國特色社會主義開啟新時代。為系統(tǒng)回顧十年來我們走過的不平凡之路，本刊從本期起陸續(xù)刊登系列文章，充分展示黨領導全國各族人民決戰(zhàn)脫貧攻堅、全面建成小康社會的成就與經(jīng)驗，以及踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念所取得的重大進展，為開啟全面建設社會現(xiàn)代化國家新征程注入信心和力量。2012年11月底，黨的十八大閉幕后不久，新當選的中共中央總書記習近平就悄悄驅車前往距北京不到300公里的河北省阜平縣訪貧問苦。阜平縣是太行山革命老區(qū)，為中國革命勝利做出了巨大貢獻和犧牲，但是改革開放30多年后依然貧困，是曾經(jīng)的全國832個貧困縣之一。老一輩革命家聶榮臻曾動情地說：“阜平不富，死不瞑目?！绷暯娇倳浀倪@次考察在事后看來頗具深意。這預示著新的中央領導集體已經(jīng)決意要解決貧困問題，而且由此拉開了為期八年的精準扶貧和脫貧攻堅決戰(zhàn)的序幕。現(xiàn)在回頭對黨的十八大以來十年間消除貧困所取得的成就和經(jīng)驗進行重新審視，由于形勢條件的巨大變化，能夠得出一些新發(fā)現(xiàn)和新啟示，總的來說就是脫貧攻堅是一場非常及時、有預見性的偉大國家行動，既提升了底層居民的民生福祉水平，也為推動共同富裕提供了更好的基礎條件和治理經(jīng)驗。|黨的十八大以來消除農(nóng)村絕對貧困“三部曲”

改革開放實現(xiàn)了黨和國家工作中心的戰(zhàn)略轉移，我國進入了社會主義現(xiàn)代化建設新時期。隨后不久，嚴重的農(nóng)村貧困問題就進入了黨和國家的決策視野。從“三西”地區(qū)（甘肅的河西、定西和寧夏的西海固）農(nóng)業(yè)開發(fā)開始，我國逐步建立了農(nóng)村扶貧開發(fā)的體制機制，劃定貧困地區(qū)，制定貧困標準和扶貧目標，相繼實施《國家八七扶貧攻堅計劃》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，不斷推進農(nóng)村扶貧事業(yè)。改革之初，中國的農(nóng)村貧困極為嚴重，用當時的基本溫飽標準看，農(nóng)村貧困人口也高達2.5億；用2011年制定的現(xiàn)行貧困標準看，當時農(nóng)村貧困發(fā)生率高達97.5%。因此，雖然得益于30多年高速經(jīng)濟增長以及持續(xù)的農(nóng)村扶貧開發(fā)和新世紀以來社會政策改革，我國農(nóng)村貧困大幅度緩解，但是到2012年，現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口仍高達9899萬，占農(nóng)村人口的10.2%。黨的十八大確定了全面建成小康社會目標，其中要大幅減少扶貧對象。在這個背景之下，習近平總書記深入思考扶貧問題，逐漸將消除貧困與全面建成小康社會目標以及社會主義本質(zhì)聯(lián)系起來，將農(nóng)村扶貧擺在治國理政更加突出的位置，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機制，實施精準扶貧方略，以超常規(guī)舉措開展脫貧攻堅工程，并在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后采取鞏固拓展脫貧攻堅成果和防止返貧政策，確保消除貧困成果真實、有效、可持續(xù)。從消除農(nóng)村貧困的角度，可以將黨的十八大以來的這十年劃分為三個階段，形成一個更加完整的周期。（一）2012年至2015年，明確消除貧困目標和精準扶貧方略從2012年底考察阜平縣開始，習近平總書記不斷加強了關于全面建成小康社會內(nèi)涵和社會主義本質(zhì)的論述。他強調(diào)，消除貧困是社會主義本質(zhì)要求，“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”，“全面建成小康社會，一個都不能少；共同富裕路上，一個也不能掉隊”。由此，我國逐步明確了到2020年消除貧困目標，即要實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。這不僅是對《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》規(guī)定的2020年總體目標的明確，也完善了十八大報告中關于扶貧目標的論述。與這個目標相對應，中央在2013年底印發(fā)通知，要求創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機制，包括改進貧困縣考核機制，建立精準扶貧工作機制，改革和健全扶貧資金管理、駐村扶貧、金融扶貧、社會扶貧等機制。貧困縣考核機制的改革將地方黨委、政府的主要工作精力引導到扶貧脫貧工作上來。精準扶貧工作機制集中體現(xiàn)為精準扶貧方略的形成和落實。2014年和2015年，我國基本完成了所有貧困縣、貧困村和貧困人口的精準識別和建檔立卡任務，形成了“六個精準、五個一批”精準扶貧、精準脫貧方略，為下一步開展脫貧攻堅打下了良好基礎。（二）2016年至2020年，決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅2015年底，中共中央召開扶貧開發(fā)工作會議，習近平總書記做重要動員講話，會后發(fā)布《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。這次會議和這份歷史性《決定》成為“十三五”脫貧攻堅戰(zhàn)的動員令和行動指南，全黨、全國、全社會各方力量被充分動員起來，以多種機制深度參與到脫貧攻堅工程中去。通過精準識別、建檔立卡，解決了“扶持誰”的問題，有3000多萬戶9000多萬人被納入建檔立卡系統(tǒng)，并且識別出貧困原因。通過加強領導、建強隊伍，解決了“誰來扶”的問題。國家建立中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的脫貧攻堅管理體制，五級書記一起抓扶貧，在貧困村建立由村干部、第一書記、駐村扶貧工作隊、貧困戶幫扶責任人組成的四支扶貧隊伍。針對致貧原因精準施策，開展“五個一批”等精準扶貧工程，解決了“怎么扶”的問題。建立財政專項扶貧資金投入增長機制，創(chuàng)新社會扶貧、金融扶貧資金投入方式，確保脫貧攻堅資金需求。分別針對貧困戶、貧困村、貧困縣制定脫貧標準和脫貧程序，解決了“如何退”的問題。嚴格規(guī)范脫貧工作流程，達到脫貧標準的按程序退出，對脫貧縣和脫貧人口開展第三方評估，讓群眾參與脫貧效果評價。到2020年底，即使經(jīng)受了新冠肺炎疫情的嚴重沖擊，我國還是如期實現(xiàn)了全部脫貧任務，現(xiàn)行標準下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，解決了區(qū)域性整體貧困，消除了農(nóng)村絕對貧困。脫貧地區(qū)落后面貌得到根本改觀，基礎設施和基本公共服務明顯改善；脫貧人口“兩不愁三保障”全面實現(xiàn)，收入水平持續(xù)提升，精神風貌煥然一新。（三）2021年至2022年，鞏固拓展脫貧攻堅成果和防止規(guī)模性返貧考慮到貧困的頑固性，我國在完成脫貧任務后沒有立即收兵，而是采取了一系列鞏固拓展脫貧攻堅成果的措施。2020年底和2021年初，國家針對所有脫貧縣和脫貧人口開展脫貧攻堅普查，全面摸清脫貧狀況。由于一些人脫貧基礎比較薄弱，一些人難免遭受各種內(nèi)生或外生因素的沖擊，發(fā)生零星或規(guī)模性返貧風險是存在的，黨中央、國務院及時制定出臺《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，設立5年過渡期,防止發(fā)生規(guī)模性返貧，創(chuàng)造性解決“如何穩(wěn)”的問題。中央及各部委在2021年制定的綜合性和專題性銜接政策多達33項，省級及以下各級黨委政府也紛紛結合本地實際出臺實施方案，調(diào)整體制、政策和工作重點?？偟膩碚f，過渡期內(nèi)將保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，并進行分類優(yōu)化調(diào)整。尤其是建立健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制，對存在返貧或新致貧風險的農(nóng)戶及時納入監(jiān)測和幫扶范圍，每年開展鞏固脫貧攻堅成果后評估。2021年及2022年上半年，盡管疫情沖擊較為嚴重，在過渡期政策支持下，我國成功守住了不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線，進一步兌現(xiàn)穩(wěn)定消除貧困的莊嚴承諾。|中國消除絕對貧困的成就彌足珍貴2021年2月，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上，將脫貧攻堅重大歷史性成就概括為五個方面，即農(nóng)村貧困人口全部脫貧，為實現(xiàn)全面建成小康社會目標任務作出了關鍵貢獻；脫貧地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展大踏步趕上來，整體面貌發(fā)生歷史性巨變；脫貧群眾精神風貌煥然一新，增添了自立自強的信心勇氣；黨群干群關系明顯改善，黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎更加牢固；創(chuàng)造了減貧治理的中國樣本，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻。一些學術研究也對我國消除農(nóng)村貧困的成就、意義做出了相近的評價。在脫貧攻堅結束近兩年后重新審視中國和世界的減貧形勢，可以發(fā)現(xiàn)中國及時消除農(nóng)村貧困的成就更加珍貴。根據(jù)世界銀行網(wǎng)站資料，受疫情等因素影響，全球貧困人口減少進度比常規(guī)預測要低近1億人，撒哈拉以南非洲的貧困人口規(guī)模甚至進一步增加。巴西這樣的新興國家，其近年來的貧困發(fā)生率也出現(xiàn)了反復，沒有保持住消除貧困的記錄。只有中國在脫貧后繼續(xù)“一枝獨秀”，通過鞏固拓展脫貧攻堅成果的政策，實現(xiàn)了防止規(guī)模性返貧目標。不僅如此，當前世界局勢風云激蕩，新發(fā)展階段的開局起步愈加艱難，消除貧困為國家放開手腳應對風險挑戰(zhàn)提供了底氣。（一）實現(xiàn)一億人擺脫貧困，筑牢居民福祉底線從2012年到2020年，中國總共實現(xiàn)了9899萬農(nóng)村貧困人口擺脫現(xiàn)行標準下的絕對貧困，穩(wěn)定實現(xiàn)了“兩不愁三保障”?，F(xiàn)在看來，中國脫貧攻堅成就遠大于這樣的數(shù)字指標，至少體現(xiàn)在以下三個方面。首先，中國在八年間實現(xiàn)了相當快的減貧速度，平均每年減貧約1300萬人，減貧速度和行動力度都堪稱史無前例。其次，中國在八年間減少乃至消除的是最后一億人的貧困，這一階段通常被稱為“貧困陷阱”或“最后一公里”，致貧原因復雜，減貧難度極大。一些國家在這個階段往往將剩余貧困作為一個“尾巴”保留很長時間，或者用社會保障措施“一兜了之”。但是中國直面困難，堅持精準施策，主要采取發(fā)展的方法消除貧困，保障性扶貧措施對于有勞動能力的家庭只是作為補充手段，即使大大提高了對扶貧資金和工作力度的要求也在所不惜。再次，消除了剩余貧困，意味著中國大地上不再有現(xiàn)行標準下的貧困人口，即使有零星出現(xiàn)的也會被快速發(fā)現(xiàn)和提供幫扶措施。中國的貧困標準比世界銀行國際絕對貧困標準高約30%。但是中國在確認貧困人口脫貧時，一般都要確保其家庭條件明顯超過脫貧標準，即脫貧人口的實際福祉水平遠高于脫貧標準的福祉內(nèi)涵。有估計表明，中國實際脫貧標準在2020年已達到5.2美元，接近世界銀行高限貧困標準。借鑒國際勞工組織的社會保護底線概念，中國消除貧困實際上奠定了居民的福祉底線。未來隨著低保標準、低收入標準的提高，中國居民的底線福祉水平也會隨之不斷提高。（二）提升脫貧人口和脫貧地區(qū)的發(fā)展能力，為推動共同富裕創(chuàng)造條件開發(fā)式扶貧一直是中國農(nóng)村扶貧的基本方針，這是就扶貧手段和路徑而言的，其中也蘊含著培育脫貧能力的必然要求。過去在農(nóng)村扶貧中，中國一直重視加強貧困地區(qū)的基礎設施建設，在貧困地區(qū)發(fā)展義務教育和基本醫(yī)療設施，開展農(nóng)業(yè)科技推廣和農(nóng)科教一體化，都具有培育脫貧能力的作用。自從2013年以來，盡管精準扶貧主要是針對貧困戶而言的，但實際上也在貧困縣、貧困村層面加以應用，尤其是在培育發(fā)展能力方面格外突出。在貧困縣層面，脫貧標準要求加強交通、水利、電力、水土治理、互聯(lián)網(wǎng)、電商平臺等基礎設施建設，要求教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。在貧困村層面，脫貧攻堅政策重視提供通村到組的硬化路、民用電和動力電、標準化衛(wèi)生室、義務教育和學前教育條件、光纖網(wǎng)絡、基本農(nóng)田建設等重要基礎設施。在貧困戶層面，精準扶貧政策致力于提供勞動力培訓、義務教育保障、基本醫(yī)療保障、小額金融等增強發(fā)展能力的支持政策。所有這些措施既是短期脫貧的需要，也是長期發(fā)展的內(nèi)在要求。脫貧后的一系列制度和政策安排都有利于進一步提升脫貧人口和脫貧地區(qū)的發(fā)展能力，例如對脫貧人口“脫貧不脫政策”，對脫貧縣設立5年過渡期，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。所有這些措施都表明，脫貧攻堅措施中已經(jīng)蘊含了為接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興和共同富裕而進行的準備。（三）守住不發(fā)生規(guī)模性貧困底線，為應對風險挑戰(zhàn)積淀底氣直到2019年以前，脫貧攻堅雖然任務艱巨，過程曲折，但是在黨中央堅強領導下，消除貧困的前景是光明的。一場史無前例、至今仍未消散的疫情在很大程度上改變了對中國消除貧困行動和成效的評價角度。2020年初，盡管全國只剩下52個未脫貧縣和551萬未脫貧人口，但由于擔憂疫情沖擊，社會上出現(xiàn)了一種推遲脫貧進度的建議，這本無可厚非。然而黨中央及時召開從中央到縣級的大規(guī)模遠程電視會議，要求統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，加大脫貧攻堅力度，如期嚴格按照標準完成脫貧任務。2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出，2020年我國“以更大的決心、更強的力度，做好‘加試題’、打好收官戰(zhàn)”，這是對這一年脫貧攻堅戰(zhàn)的形象寫照。事實證明，我國在十九大上將決勝脫貧攻堅列為三大攻堅戰(zhàn)之一，2020年要求“堅決打好脫貧攻堅收官戰(zhàn)，信守全面小康路上一個都不能少”的承諾，除了消除貧困自身的意義外，還對進入新階段、開啟新征程具有極大的戰(zhàn)略意義。消除貧困是社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的一部分，是一個奠基性的階段性目標。從常規(guī)角度來看，消除貧困縮小了不同地區(qū)的鄉(xiāng)村差距、農(nóng)村內(nèi)部差距以及東西部地區(qū)縣域發(fā)展差距，為全面推進鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造了比較好的條件。從國家戰(zhàn)略全局和百年未有之大變局來看，消除貧困并持續(xù)保持不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，為我國從容應對疫情、中美貿(mào)易摩擦等風險沖擊，保持鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和底層群眾信心，積淀了底氣，成為農(nóng)村乃至整個社會穩(wěn)定的一塊“壓艙石”，這在事前是很難預料到的。|消除貧困的重要經(jīng)驗及其對百年現(xiàn)代化道路的啟示本文所說的消除貧困特指中國在進入新時代以后，舉全黨全國之力，創(chuàng)新方式方法，自我承諾和加壓到2020年全部消除現(xiàn)行標準下的農(nóng)村絕對貧困。與其他走在中國前面的國家相比，中國在十年間消除貧困具有規(guī)模大、速度快、效果扎實可靠等特點，當然也為此付出了巨大代價。以十年為周期，如果跳出脫貧本身而從社會主義現(xiàn)代化全局視野進行考察，可以總結出中國成功消除貧困的三方面關鍵經(jīng)驗，它們都與國家治理有關，從而對新發(fā)展階段繼續(xù)走好百年現(xiàn)代化道路具有積極的啟示意義。（一）順應歷史方位變化，主動把握和解決階段性主要矛盾中國共產(chǎn)黨長期重視對歷史方位和發(fā)展階段的把握，作為明確階段性中心任務、制定路線方針政策的根本依據(jù)。改革開放后不久，我國就逐漸明確了到新中國成立一百周年時基本實現(xiàn)現(xiàn)代化、達到中等發(fā)達國家水平的目標，大體上將這一百年視為社會主義初級階段，并制定了初級階段的基本路線。在這個大的歷史周期中，為了更好地推進階段性工作，我國又進行了中短期的發(fā)展階段劃分。從1987年開始，我國陸續(xù)制定了多個“三步走”現(xiàn)代化規(guī)劃，瞄準長遠目標，推進當前事業(yè)。其中，與消除貧困有直接聯(lián)系的階段劃分有兩種方式：一是小康社會視角，到2000年總體上建成小康社會，到2020年全面建成小康社會，隨后進入推動共同富裕階段；二是發(fā)展階段轉換視角，以2012年為起點進入新時代，以2020年作為新發(fā)展階段的新起點。2000年，我國的小康社會水平還不高，按照當時的貧困標準，農(nóng)村貧困發(fā)生率為3.4%，但如果按照現(xiàn)行貧困標準，則農(nóng)村貧困發(fā)生率高達50%。所以，2002年黨的十六大決定再用20年時間建設一個惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。到2012年，農(nóng)村貧困發(fā)生率下降到10.2%，這期間的減貧速度是非?？斓?，但是畢竟全國還有近1億貧困人口。從2012年到2020年的這8年是承前啟后且非常關鍵的轉折過渡期。雖然在本質(zhì)上已經(jīng)進入新時代，但是還留有前一個階段的一些任務沒有完成。黨的十九大判斷，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉變，這就對如期消除農(nóng)村貧困提出了更高要求。在此之前，消除貧困是全面建成小康社會的底線要求；在此之后，消除貧困成為歷史方位變化的必要條件。由于黨中央研判了歷史方位的深刻變化，如期消除貧困的任務就變得更加緊迫。換句話說，消除貧困決策在客觀上順應了歷史方位變化，有預見性地、積極主動地把握和解決了階段性主要矛盾，為順利進入新的發(fā)展階段掃清了道路。（二）善用辯證唯物主義認識論，形成科學的反貧困理論并用于指導實踐我國農(nóng)村扶貧是一個不斷推進的過程，每個階段都有相應的重點舉措和創(chuàng)新思路，也陸續(xù)形成了扶貧責任制、扶貧戰(zhàn)略調(diào)整等經(jīng)驗。但是值得注意的是，我國早期的貧困標準非常低，調(diào)整也非常緩慢，1986年制定的第一個農(nóng)村貧困標準一直沿用到2007年。脫貧攻堅期農(nóng)村貧困標準是2011年制定的，相當于第一個標準的2.55倍（以2005年物價水平為基數(shù)得出），因此新識別的貧困人口與原有貧困人口差別巨大。原有的扶貧措施和經(jīng)驗并不一定適用，但是嚴重的農(nóng)村貧困的存在且越往后減貧越困難也是事實，這就迫切需要進行扶貧創(chuàng)新。時代需求呼喚理論創(chuàng)新，習近平總書記站在社會主義本質(zhì)高度，將全面建成小康社會列為“四個全面”戰(zhàn)略布局之首，將消除貧困列為全面建成小康社會的底線任務。他基于自己長期基層工作及扶貧經(jīng)驗和深入的基層調(diào)研，陸續(xù)提出了豐富的反貧困論述和思想，尤其是消除貧困與社會主義本質(zhì)及全面小康社會建設的關系、黨的領導與社會主義制度優(yōu)勢、精準扶貧精準脫貧基本方略、強化社會扶貧合力、精神扶貧和激發(fā)內(nèi)生動力等。習近平總書記的扶貧思想陸續(xù)在后來的脫貧攻堅政策和實踐中得以體現(xiàn)，帶有強烈的中央決策意志和符合實際的科學性，迅速成為強大的指導力量，并且在實踐中進一步深化完善，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的有機組成部分。我們認為，不僅中國特色反貧困實踐中凝結著中國特色反貧困理論，而且習近平總書記反貧困思想中也凝結著獨特的科學的反貧困理論。關鍵在于，該理論將反貧困視為國家使命的一部分，在全面小康社會建設框架之下設定消除農(nóng)村絕對貧困目標和反貧困任務邊界，將一般扶貧理論中的稀