事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)淺析

1、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)淺析事業(yè)單位是我國特有的機(jī)構(gòu)類別，事業(yè)單位涉及了我國 大部分行業(yè)和領(lǐng)域，在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中 發(fā)揮著十分重要的作用。近年來，隨著我國行政體制改革和 經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，改革事業(yè)單位管理體制、運(yùn)行機(jī)制的 呼聲愈來愈高，通過建立和完善事業(yè)單位法人制度，依靠法 治力量和手段推進(jìn)事業(yè)單位改革已成為基本方向和普遍共 識(shí)。一、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的涵義我國民法通則規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利和承擔(dān) 民事義務(wù)的組織”。從一般意義上說，法人應(yīng)當(dāng)具有以下特 征：第一、依法成立。法人設(shè)立目的和宗旨符合法律規(guī)定， 設(shè)立程序符合法律規(guī)定。第二、有必要的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，這是法 人開展物質(zhì)活動(dòng)的

2、基礎(chǔ)，也是承擔(dān)民事責(zé)任的保障。第三、 有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所。第四，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事 責(zé)任。民法通則將法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè) 單位法人和社團(tuán)法人。我國從事業(yè)單位登記管理暫行條例出臺(tái)之后，在全 國全面推行事業(yè)單位法人登記管理制度，逐步推進(jìn)事業(yè)單位 法人制度的建設(shè)。事業(yè)單位不是天生就是法人，事業(yè)單位法 人是在事業(yè)單位基礎(chǔ)上演化而來的。民法通則規(guī)定：具 備法人條件的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，依法不需要辦理法人登 記的，從成立之日起，具有法人資格；依法需要辦理法人登 記的，經(jīng)核準(zhǔn)登記，取得法人資格。民法通則使事業(yè)單 位與法人有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)設(shè)了事業(yè)單位法人這一概念，第一次 明確了事業(yè)單位法人的民

3、事主體地位。所謂事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是指在治理主體多元化前 提下，關(guān)于事業(yè)單位法人決策權(quán)、管理執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)關(guān)系 的制度安排，要求各項(xiàng)權(quán)利之間要有清晰的界限，決策、執(zhí) 行、監(jiān)督相互分離，并且三者之間互相制衡形成有效的決策、 激勵(lì)機(jī)制。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)受政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)和事業(yè)單位 自身特性等多方面因素影響，是法人治理結(jié)構(gòu)一般原理與事 業(yè)單位特殊性的統(tǒng)一，應(yīng)兼顧規(guī)范性與差異性，既要符合關(guān) 于法人治理結(jié)構(gòu)的一般要求，也要符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī) 律的要求。二、我國目前事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)存在的問題由于我國事業(yè)單位法人制度建立起步較晚，關(guān)于事業(yè)單 位法人制度方面的體系不完善，事業(yè)單位法人在治理方面

4、存 在著決策機(jī)能不健全等問題，嚴(yán)重影響和制約了事業(yè)單位的 發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾方面：（一）立法滯后事業(yè)單位法人制度建立時(shí)間較短，關(guān)于事業(yè)單位法人制 度方面的法律法規(guī)不完善。一是體系不完善。二是立法內(nèi)容 簡(jiǎn)略。三是立法層次較低。從事業(yè)單位登記管理暫行條例 確立建立事業(yè)單位法人制度以來，事業(yè)單位法人理論研究還 不深入，人們對(duì)建立事業(yè)單位法人制度的認(rèn)識(shí)還不到位，沒 有形成良好社會(huì)氛圍。（二）事業(yè)單位法人權(quán)力沒有落實(shí)到位盡管全國實(shí)行了統(tǒng)一的事業(yè)單位法人登記制度，但這種 登記是建立在審批制度基礎(chǔ)上的一種補(bǔ)充登記，無法從實(shí)質(zhì) 上對(duì)事業(yè)單位法人主體進(jìn)行審查。事業(yè)單位在人、財(cái)、物等 方面沒有真正的決策權(quán)，沒

5、有建立法人治理結(jié)構(gòu)的條件和積 極性。建立法人治理結(jié)構(gòu)的先決條件是法人，沒有獨(dú)立資格 的法人不是真正意義上的法人，很難建立獨(dú)立的法人治理結(jié) 構(gòu)。反過來，因?yàn)闆]有完善的法人治理結(jié)構(gòu)，缺乏落實(shí)行使 法人權(quán)力能力，不利于各項(xiàng)權(quán)利落實(shí)，二者互相影響，形成 惡性循環(huán)。（三）事業(yè)單位法人規(guī)模偏小，內(nèi)在動(dòng)力不足任何法人都是由人和財(cái)產(chǎn)組成的，這兩個(gè)因素是法人的 必備條件。但從事業(yè)單位法人個(gè)體來看事業(yè)單位數(shù)量過多， 力量分散、形式單一。一是事業(yè)單位從業(yè)人員少，二是事業(yè) 單位資產(chǎn)規(guī)模小。一些事業(yè)單位沒有獨(dú)立帳戶和經(jīng)費(fèi)來源， 與主管部門在同一場(chǎng)所辦公。在規(guī)模偏小的情況下，設(shè)專門 治理機(jī)構(gòu)與人員，與治理結(jié)構(gòu)效益而言單位

6、成本支出過大，維護(hù)費(fèi)用太高，治理結(jié)構(gòu)往往被放棄。（四）事業(yè)單位缺乏有效的績(jī)效考核制度對(duì)于企業(yè)而言，其效益的好壞可以通過利潤來反映，但 事業(yè)單位所從事的社會(huì)服務(wù)是非物質(zhì)和無形的，很難用客觀 標(biāo)準(zhǔn)來衡量績(jī)效。而現(xiàn)行的事業(yè)單位績(jī)效考核制度基本上形 同虛設(shè)，只要單位存在，財(cái)政就撥錢，從不過問績(jī)效如何， 導(dǎo)致許多事業(yè)單位缺乏進(jìn)取心和創(chuàng)新精神，習(xí)慣于按部就班 的守?cái)傋?。?duì)于單位內(nèi)部而言，沿用行政化的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制， 員工責(zé)任心不強(qiáng)，工作積極性不高。三、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)模式和實(shí)現(xiàn)途徑事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)充分體現(xiàn)法人的本質(zhì)要求，并 反映事業(yè)單位法人的特點(diǎn)，中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，在 事業(yè)單位法人治理

7、結(jié)構(gòu)中，要明確體現(xiàn)黨組織的地位和作 用，凡符合條件的事業(yè)單位應(yīng)按規(guī)定設(shè)置黨組織。事業(yè)單位 法人治理結(jié)構(gòu)是內(nèi)部問題，但反映了法人與所處環(huán)境的外部 關(guān)系，建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)脫離不了外部環(huán)境的優(yōu)化， 需要內(nèi)外兼治，多管齊下。針對(duì)事業(yè)單位法人目前現(xiàn)狀，重 點(diǎn)要從以下幾個(gè)方面入手。（1）要推進(jìn)政事分開、管辦分離，不斷增強(qiáng)事業(yè)單位 的自主性和公共性。落實(shí)“政事分開、管辦分離”，將部分事業(yè)單位由半獨(dú) 立的行政實(shí)體改為獨(dú)立的行政實(shí)體，使事業(yè)單位能夠真正對(duì) 自己的行為負(fù)責(zé)，行政首長(zhǎng)能夠擁有應(yīng)該具有的管理權(quán)限。 事業(yè)單位能成為真正獨(dú)立運(yùn)作的法人，擁有在人事、財(cái)務(wù)和 活動(dòng)方面的自主性。（2）改變政府管理方式，建

8、立和完善事業(yè)單位的社會(huì) 監(jiān)督機(jī)制和績(jī)效考核體系。一是建立事業(yè)單位內(nèi)部管理層向行業(yè)主管部門問責(zé)交 代、行業(yè)主管部門向社會(huì)問責(zé)交代的問責(zé)體系。二是建立審 計(jì)制度和績(jī)效考核制度。審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)事業(yè)單位實(shí)施審計(jì) 監(jiān)督（法定代表人任期屆滿或離任審計(jì)）；事業(yè)單位登記管 理機(jī)關(guān)依法分行業(yè)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行績(jī)效考核，考核標(biāo)準(zhǔn)會(huì)同 行業(yè)主管部門制定。三是建立年度報(bào)告制度。事業(yè)單位要對(duì) 年度運(yùn)行情況進(jìn)行全面系統(tǒng)的總結(jié)，編制年度報(bào)告，包括重 要活動(dòng)、計(jì)劃與目標(biāo)完成情況、主要財(cái)務(wù)狀況等，向事業(yè)單 位登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送。四是建立信息公開制度。年度報(bào)告提 交給事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)后，事業(yè)單位應(yīng)在每年相對(duì)固定 的時(shí)段向公眾公開，

9、接受政府機(jī)關(guān)及社會(huì)的評(píng)議。事業(yè)單位 在日常運(yùn)行中，也應(yīng)隨時(shí)通過媒體、網(wǎng)站、宣傳冊(cè)等多種形 式向社會(huì)公開其服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政策依據(jù)、運(yùn)作狀況、 發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)容及變化調(diào)整情況。（3）要加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)管。健全的監(jiān)管體制和強(qiáng)有力的監(jiān)管手段使事業(yè)單位更加 關(guān)注和重視法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，從制度上保障服務(wù)質(zhì)量， 防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于目前事業(yè)單位監(jiān)管職能比較分散，應(yīng)由 各級(jí)事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使普遍意義上的監(jiān)管職 責(zé)；與此同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮各行業(yè)主管部門的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)， 發(fā)揮社會(huì)各界的社會(huì)監(jiān)督功能（信息公開）；鼓勵(lì)建立同業(yè) 協(xié)會(huì)等中介組織，實(shí)現(xiàn)同行互律；倡導(dǎo)事業(yè)單位實(shí)行自律， 形成完整的監(jiān)管體系和網(wǎng)絡(luò)。法人治理結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)世界性的難題，建立事業(yè)單位法人 治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)全新的問題，沒有統(tǒng)一的固定模式。事業(yè)單 位法人治理結(jié)構(gòu)