我國(guó)生活垃圾處理現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議

1、我國(guó)生活垃圾處理現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院  張益一、基本情況（一）產(chǎn)生量據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年城市生活垃圾清運(yùn)量約為1.54億噸，縣城和建制鎮(zhèn)生活垃圾清運(yùn)量約為0.50億噸；另?yè)?jù)調(diào)查估算，村莊生活垃圾清運(yùn)量約為1.16億噸。即全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾清運(yùn)量約為2.04億噸，全國(guó)城鄉(xiāng)生活垃圾清運(yùn)量量約為3.20億噸。對(duì)于生活垃圾產(chǎn)生量，如城鎮(zhèn)人均日產(chǎn)量按1.0kg估計(jì)，村莊人均日產(chǎn)量按0.5kg估計(jì)，則全國(guó)城鄉(xiāng)生活垃圾產(chǎn)生量約為3.65億噸，產(chǎn)生量和清運(yùn)量之間的差值約為14%。（二）處理方式截止2008年底，在設(shè)市城市共有填埋場(chǎng)465座，處理能力約占總量的80.3%；焚燒廠90座，

2、處理能力約占總量的15.5%；堆肥廠20座，處理能力約占總量的3.5%；其它處理設(shè)施4座，處理能力約占總量的 0.7%。截止2008年底，在縣城共有填埋場(chǎng)198座，處理能力約占總量的93.8%；焚燒廠4座，處理能力約占總量的1.9%；堆肥廠6座，處理能力約占總量的2.8%；其它處理設(shè)施3座，處理能力約占總量的1.5%。近10年生活垃圾處理方式總的發(fā)展趨勢(shì)為，填埋處理能力穩(wěn)中有降，焚燒處理能力持續(xù)增長(zhǎng)，堆肥處理能力逐年萎縮。（三）處理能力截止2008年底，城市生活垃圾無(wú)害化處理場(chǎng)約為579座，年處理生活垃圾約為1.03億噸；縣城和建制鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理場(chǎng)約為211座，年處理生活垃圾約為0.08

3、億噸；村莊生活垃圾無(wú)害化處理場(chǎng)幾近空白。全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理場(chǎng)合計(jì)約為790座，年處理生活垃圾約為1.11億噸。（四）無(wú)害化處理率如按清運(yùn)量統(tǒng)計(jì)，2008年底城市生活垃圾的無(wú)害化處理率約為 66%，縣城和建制鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理率約為16%，村莊生活垃圾無(wú)害化處理率接近為零，城鎮(zhèn)生活垃圾的無(wú)害化處理率約為54%，城鄉(xiāng)生活垃圾的無(wú)害化處理率約為34%。如按產(chǎn)生量統(tǒng)計(jì)，各類(lèi)無(wú)害化處理率的數(shù)據(jù)還要降低14%左右；如再考慮統(tǒng)計(jì)口徑和、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定和污染評(píng)判等因素，各類(lèi)無(wú)害化處理率的數(shù)據(jù)可能還要降低10%以上。綜合考慮以上因素，2008年底比較接近實(shí)際情況的參考數(shù)據(jù)為，城市生活垃圾的無(wú)害化處理率約為5

4、0%，城鎮(zhèn)生活垃圾的無(wú)害化處理率約為40%，城鄉(xiāng)生活垃圾的無(wú)害化處理率約為25%。按“十一五”期間，新增生活垃圾無(wú)害化處理能力30萬(wàn)噸/日，平均每年新增生活垃圾無(wú)害化處理能力6萬(wàn)噸/日的規(guī)劃數(shù)據(jù)測(cè)算，2010年底能夠?qū)崿F(xiàn)的預(yù)期目標(biāo)為，城市生活垃圾的無(wú)害化處理率約為60%，城鎮(zhèn)生活垃圾的無(wú)害化處理率約為50%，城鄉(xiāng)生活垃圾的無(wú)害化處理率約為30%。（五）政策法規(guī)截止2009年底，我國(guó)共發(fā)布生活垃圾處理相關(guān)法規(guī)35部。其中法律1部：固體廢物污染環(huán)境防治法；行政法規(guī)1部：城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例；城市生活垃圾管理辦法等部門(mén)規(guī)章9部；城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策等規(guī)范性文件24部。在24部規(guī)范

5、性文件中，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（建設(shè)部）發(fā)布的有：城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策、關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)生活垃圾處理場(chǎng)站建設(shè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的意見(jiàn)、全國(guó)城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生十一五規(guī)劃等17部。由國(guó)家發(fā)改委（國(guó)家計(jì)委）發(fā)布的有：關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知、關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見(jiàn)的通知等5部。由環(huán)境部（國(guó)家環(huán)?？偩郑┌l(fā)布的有：關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知等2部。（六）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范截止2009年底，我國(guó)共發(fā)布生活垃圾國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)5項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn) 63項(xiàng)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)合計(jì)68項(xiàng)。由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的包括城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、生活垃圾填埋技術(shù)規(guī)范

6、、生活垃圾焚燒處理工程技術(shù)規(guī)范、生活垃圾填埋場(chǎng)無(wú)害化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等工程標(biāo)準(zhǔn)21項(xiàng)；生活垃圾采樣和物理分析方法、生活垃圾焚燒爐及余熱鍋爐、生活垃圾填埋場(chǎng)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)要求、垃圾填埋場(chǎng)用高密度聚乙烯土工膜等產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)42項(xiàng)。由發(fā)改委發(fā)布的包括生活垃圾衛(wèi)生填埋處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、生活垃圾焚燒處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)3項(xiàng)。由環(huán)保部發(fā)布的包括生活垃圾填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)、生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)等污染控制標(biāo)準(zhǔn)2項(xiàng)。（七）處理收費(fèi)1、收費(fèi)金額。2007年，除遼寧、黑龍江和海南三省外，全國(guó) 28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市生活垃圾處理費(fèi)征收額約38億元，較2005年增加18億元。其中36個(gè)大中城市垃圾處理費(fèi)征收額約20

7、億元。2、開(kāi)征范圍。截止2007年底，約有380多個(gè)城市開(kāi)征垃圾處理費(fèi)，按全國(guó)655個(gè)城市計(jì)算，全國(guó)垃圾處理費(fèi)開(kāi)征比例約為60%左右，比2005末提高約20個(gè)百分點(diǎn)，縣城開(kāi)征比例約為30%。3、征收對(duì)象和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，36個(gè)大中城市居民垃圾處理費(fèi)平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每戶(hù)每月6元，暫住人口為每人每月2.5元。4、征收方式和收繳率。近年來(lái)，各地依托物業(yè)公司、供水、電、氣等企業(yè)，以物業(yè)管理費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)等為載體，以代收代繳方式實(shí)施收費(fèi)，降低了收費(fèi)成本，提高了收繳率。2007年各地垃圾處理費(fèi)平均收繳率約為50%左右，比2005年末的40%有較大提高。2008年以來(lái)，各地進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)生活垃圾處理收

8、費(fèi)的管理力度，收費(fèi)金額和開(kāi)征范圍等均有了較大幅度的提高，具體數(shù)據(jù)有關(guān)部門(mén)尚在統(tǒng)計(jì)中。二、主要問(wèn)題（一）處理能力不足，無(wú)害化水平低盡管近年來(lái)，各級(jí)政府都加大了生活垃圾處理設(shè)施的投入和建設(shè)力度，一批較高標(biāo)準(zhǔn)的生活垃圾處理設(shè)施陸續(xù)投入使用，但由于基礎(chǔ)差、欠債多、歷史遺留問(wèn)題多等原因，目前在設(shè)市城市中仍有約50%的生活垃圾未實(shí)現(xiàn)無(wú)害化處理，在縣城和建制鎮(zhèn)中仍有近90%的生活垃圾未實(shí)現(xiàn)無(wú)害化處理，而村莊生活垃圾的無(wú)害化處理率更接近為零。另外，全國(guó)城鎮(zhèn)有數(shù)十億噸的存量生活垃圾未得到妥善處理，不少地方是老債未還又欠新債。（二）政府投入不足，項(xiàng)目補(bǔ)貼偏低據(jù)統(tǒng)計(jì)，自上世紀(jì)80年代初以來(lái)，我國(guó)對(duì)城市環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)的

9、投入一直維持在較低水平，平均僅占市政公用行業(yè)的2.5%左右，在市政公用行業(yè)中一直處于末位，也大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家10%左右的平均水平。按我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)生活垃圾處理設(shè)施的合理補(bǔ)貼范圍，焚燒廠宜為100-150元/噸，堆肥廠宜為70-100元/噸，填埋場(chǎng)宜為50-80元/噸，實(shí)際上各地政府補(bǔ)貼價(jià)格平均僅為上述計(jì)算價(jià)格的一半左右。（三）分類(lèi)收集效果差，資源利用水平低自2000年6月開(kāi)始，生活垃圾分類(lèi)收集在8個(gè)城市試點(diǎn)了近 10年，另有數(shù)10個(gè)城市也開(kāi)展了不同形式的生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)工作，雖然各地都取得了一定進(jìn)展，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但由于政策法規(guī)不健全、協(xié)調(diào)機(jī)制不完善、分類(lèi)系統(tǒng)不匹配、資金投入

10、不足、宣傳力度不夠等原因，總體效果并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。如考慮進(jìn)入各地物資回收系統(tǒng)的生活廢棄物數(shù)量，我國(guó)生活垃圾的資源化利用率約為25%；如僅統(tǒng)計(jì)進(jìn)入環(huán)境衛(wèi)生收運(yùn)系統(tǒng)的生活垃圾，其資源化利用率不足5%。（四）設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)偏低，環(huán)境污染嚴(yán)重大多數(shù)生活垃圾處理設(shè)施不能滿(mǎn)足或不能全部滿(mǎn)足現(xiàn)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)生活垃圾處理設(shè)施的總體水平偏低，環(huán)境污染的狀況和隱患令人擔(dān)憂(yōu)，由于臭氣擾民、二惡英恐慌、滲瀝液污染、溫室氣體排放等原因?qū)е绿幚碓O(shè)施周邊居民反對(duì)者居多，造成生活垃圾處理設(shè)施選址難、環(huán)評(píng)難、建設(shè)難、運(yùn)行難的局面，近期在我國(guó)的部分城市更是頻頻發(fā)生由于生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)而引發(fā)的群體性事件。三、目標(biāo)任

11、務(wù)到2015年，建立起比較完善的生活垃圾減量、分類(lèi)、收集、運(yùn)輸、利用和處理體系，減量化、資源化和無(wú)害化水平進(jìn)一步提高，生活垃圾污染得到有效控制。各設(shè)區(qū)城市實(shí)現(xiàn)生活垃圾收集和運(yùn)輸全部密閉化，餐廚垃圾、大件垃圾和其他垃圾實(shí)現(xiàn)分類(lèi)收運(yùn)；城市道路機(jī)械化清掃率達(dá)到50%；縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立收集和運(yùn)輸體系。 “十二五”期間，新增生活垃圾無(wú)害化處理能力40萬(wàn)噸/日。其中新增城市生活垃圾無(wú)害化處理能力25萬(wàn)噸/日；新增縣城和建制鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理能力5萬(wàn)噸/日；新增村莊生活垃圾無(wú)害化處理能力10萬(wàn)噸/日。全國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到85%，其中36個(gè)大城市（省會(huì)城市和計(jì)劃單列市）達(dá)到95%；縣

12、城和建制鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到60%；村莊生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到30%；城鎮(zhèn)生活垃圾的無(wú)害化處理率約為75%；城鄉(xiāng)生活垃圾的無(wú)害化處理率約為60%。四、對(duì)策建議（一）制訂專(zhuān)業(yè)規(guī)劃。組織編制全國(guó)城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生“十二五”規(guī)劃和全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)“十二五”規(guī)劃，提出城鎮(zhèn)生活垃圾處理的基本思路、目標(biāo)、原則、任務(wù)、投資和政策措施等，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌原則，因地制宜確定城鎮(zhèn)生活垃圾處理的技術(shù)路線，引導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾處理設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)。（二）加大資金投入。加大中央預(yù)算內(nèi)投資及新增中央投資對(duì)城鎮(zhèn)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的支持力度，按照有所區(qū)別的原則，對(duì)東中西部地區(qū)給予不同比例的資金補(bǔ)助

13、；加大各級(jí)政府對(duì)新建生活垃圾處理設(shè)施的投入力度，并逐年增加投入比例；提高生活垃圾處理項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；加快對(duì)已有不達(dá)標(biāo)生活垃圾處理設(shè)施的技術(shù)改造。（三）健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。制訂城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)法；修訂固體廢物污染環(huán)境防治法和城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例；制（修）訂生活垃圾處理設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和污染控制標(biāo)準(zhǔn)；積極推進(jìn)生活垃圾處理和資源化利用的地方立法，進(jìn)一步規(guī)范生活垃圾處理行為。（四）選擇合理方式。抓緊制（修）訂、發(fā)布生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策和生活垃圾處理技術(shù)指南等規(guī)范性文件，本著因地制宜、技術(shù)可行、設(shè)備可靠、適度規(guī)模、綜合治理和利用的原則，合理選擇衛(wèi)生填埋、焚燒、堆肥等生活垃圾處理方式。（五）

14、促進(jìn)源頭減量。研究制定包裝物回收管理辦法，防止過(guò)度包裝，減少包裝廢棄物產(chǎn)生；調(diào)整燃料結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展城市煤氣、天然氣、液化氣、太陽(yáng)能等清潔能源；推行“凈菜進(jìn)城”，“凈菜上市”；引導(dǎo)居民采取有效措施減少家庭生活垃圾的水分；在全社會(huì)提倡適度消費(fèi)，節(jié)約食品，反對(duì)浪費(fèi)。（六）健全收運(yùn)體系。按照密閉化要求升級(jí)改造現(xiàn)有生活垃圾收集、中轉(zhuǎn)和運(yùn)輸設(shè)備設(shè)施，逐步淘汰敞開(kāi)式收集、中轉(zhuǎn)和運(yùn)輸方式。以實(shí)現(xiàn)生活垃圾日產(chǎn)日清和避免二次污染為目標(biāo)，提高城鎮(zhèn)生活垃圾收運(yùn)能力和水平。（七）加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部和各地政府要加強(qiáng)對(duì)生活垃圾處理設(shè)施的監(jiān)測(cè)和監(jiān)管，要進(jìn)一步推進(jìn)和完善生活垃圾處理設(shè)施無(wú)害化評(píng)級(jí)工作，要

15、依法完善生活垃圾處理信息報(bào)告和污染環(huán)境防治信息發(fā)布制度，以確保生活垃圾處理設(shè)施按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行管理。（八）推進(jìn)分類(lèi)收集。因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)，在總結(jié)試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)生活垃圾分類(lèi)收集工作；建立和完善廢舊商品、廢舊物資回收、利用和處理體系；健全再生資源回收網(wǎng)絡(luò)，加快回收站點(diǎn)建設(shè)，規(guī)范站點(diǎn)管理。（九）完善經(jīng)濟(jì)政策。各地要建立健全生活垃圾收費(fèi)辦法，按照補(bǔ)償收集、運(yùn)輸和處理成本，合理盈利的原則核定生活垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的健康有序發(fā)展。鼓勵(lì)與水費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)等合并收取生活垃圾處理費(fèi)，以提高收繳率，降低征收成本。（十）支持技術(shù)研究。要支持把生活

16、垃圾處理技術(shù)研發(fā)納入相關(guān)科技計(jì)劃，加大專(zhuān)項(xiàng)支持力度。加強(qiáng)生活垃圾預(yù)處理、生態(tài)填埋、清潔焚燒、厭氧發(fā)酵、二惡英控制、飛灰無(wú)害化處置、滲濾液處理、水泥窯共處置、污染場(chǎng)地評(píng)估和修復(fù)等技術(shù)研發(fā)，并依托重點(diǎn)工程項(xiàng)目組織開(kāi)展試點(diǎn)示范。上海市環(huán)境工程設(shè)計(jì)科學(xué)研究院（上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院）                           

17、