災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃應(yīng)以人為本

1、災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃應(yīng)以人為本    _hasgo122 摘要： 目前，地震災(zāi)區(qū)的重建規(guī)劃正在緊鑼密鼓地進行。這次災(zāi)區(qū)建設(shè)規(guī)劃與以往的建設(shè)存在一些不同，因此，災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃需要新思路。首先，重建規(guī)劃中應(yīng)該避免的就是重蹈以前城鄉(xiāng)規(guī)劃模式的覆轍，但這存在一些問題，比如許多災(zāi)民可能不愿意回去、災(zāi)區(qū)很可能沒有足夠的承載力、災(zāi)民返回可能會成為貧民等；其次，災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃不應(yīng)只是防災(zāi)性規(guī)劃，而應(yīng)是兼具防災(zāi)和建設(shè)功能的規(guī)劃；再次，應(yīng)考慮向異地移民和對災(zāi)民實行異地安置。同時，應(yīng)重視地震預(yù)報與地震災(zāi)害的預(yù)防工作，加強地震防范意識。 關(guān)鍵詞： 災(zāi)區(qū)重建，以人為本，重建規(guī)劃，防災(zāi)性規(guī)劃

2、  目前，地震災(zāi)區(qū)的重建規(guī)劃正在緊鑼密鼓地進行。這次災(zāi)區(qū)建設(shè)規(guī)劃不同于以往的地方在于：以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃是人口規(guī)模經(jīng)濟規(guī)模做大基礎(chǔ)上的再規(guī)劃，而此次規(guī)劃著眼于發(fā)展的重建；以往的規(guī)劃多是在既有規(guī)劃到期或者不能滿足要求后的再規(guī)劃，而此次規(guī)劃是在突發(fā)災(zāi)難后的重新規(guī)劃；以往的規(guī)劃強調(diào)在舊有規(guī)劃的基礎(chǔ)上再延伸、再修編，而此次規(guī)劃可以重起爐灶與重新安排。正因為如此，災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃需要新思路。重建規(guī)劃中最應(yīng)該避免的就是重蹈以前城鄉(xiāng)規(guī)劃模式的覆轍，而以往規(guī)劃最典型的缺陷就是見物不見人，缺乏對人的規(guī)劃。重建規(guī)劃畢竟是為了容納人，缺乏對災(zāi)民因素考慮的規(guī)劃可能缺乏可行性。但不知道目前進行的災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃

3、是否考慮過以下因素：災(zāi)民是否愿意回去？回去以后的城鎮(zhèn)能否有足夠的承載力？在設(shè)施重建的基礎(chǔ)上能否實現(xiàn)經(jīng)濟重建？上述幾個揮之不去的問題，也一定困擾著許多專業(yè)人士。首先遇到的問題是，許多災(zāi)民可能不愿意回去。地質(zhì)學(xué)家提供的知識是，現(xiàn)在的災(zāi)區(qū)就在地震帶上，而目前這一地震帶處于活躍階段。地震活動是由地質(zhì)板塊從地下發(fā)起的，以人們現(xiàn)有的知識還無從預(yù)測和把握，因而也難于防范。事實上，歷史上這一地質(zhì)斷層帶就發(fā)生過多次高能量級的地震災(zāi)害，只因烈度略低、信息傳播不暢和人口稀少而沒有引起重視。不僅如此，災(zāi)區(qū)還存在著滑坡、泥石流、崩塌、堰塞湖等多重災(zāi)害，也都是現(xiàn)實發(fā)展中難以防范的隱患。在群山環(huán)抱的自然環(huán)境約束下，即使發(fā)生

4、其他次生災(zāi)害，人員撤離都還存在一定的困難。除此而外，由于地震帶來的恐懼、憂慮和觸景生情的感傷，也會對災(zāi)民造成一定的心理影響。因而，在災(zāi)區(qū)規(guī)劃中，如果沒有對災(zāi)民返鄉(xiāng)愿望的調(diào)查，做出原地重建的規(guī)劃應(yīng)該是成問題的。接著的問題是，災(zāi)區(qū)很可能沒有足夠的承載力。此次地震災(zāi)害，大量耕地毀于一旦，災(zāi)區(qū)的生活基礎(chǔ)已經(jīng)被毀壞，環(huán)境承載能力大幅度下降。在這樣的區(qū)域重新安置人口，首先面臨的問題是，大量的人口將以什么來維持生計？在災(zāi)害發(fā)生后，原來的耕地、基礎(chǔ)設(shè)施、工礦業(yè)設(shè)施社會網(wǎng)絡(luò)等都受到極大破壞，很難在短時期內(nèi)恢復(fù)，而且恢復(fù)的成本會相當高昂。比如，由于山脈解體，被摧毀的耕地難以在短時期恢復(fù)到震前的狀態(tài)，強行恢復(fù)還會導(dǎo)

5、致次生性地質(zhì)災(zāi)害和水土流失。但是，如果沒有足夠的資源做支撐，重建只是為了讓災(zāi)民在空間上回到起點，那么，災(zāi)民會因為缺乏可持續(xù)性的生活來源而陷入困境。再者，災(zāi)民返回可能會成為貧民。目前的主災(zāi)區(qū)集中在山區(qū)，在地震災(zāi)害前經(jīng)濟發(fā)展水平就比較落后，在地震災(zāi)害后，許多家庭的住房、土地、財產(chǎn)都同時消失。盡管有政府支持，但是災(zāi)民的家庭經(jīng)濟恢復(fù)到震前的水平至少也需要花費數(shù)年，與全國的經(jīng)濟差距只會越來越大。2007年，全國農(nóng)民人均純收入為4140元，四川省農(nóng)民人均純收入只有3547元，低于全國平均水平。而阿壩藏族自治州農(nóng)民人均純收入只有2406元，相當于全國平均水平的58%，相當于四川省平均水平的68%，是四川也是

6、全國的貧困地區(qū)。假如災(zāi)區(qū)重建只是為了恢復(fù)震前的舊貌，將災(zāi)民回遷到原地，將會使災(zāi)民在空間上返鄉(xiāng)的同時，也可能返回到比以前經(jīng)濟狀態(tài)更差的貧困狀態(tài)。    _hasgo122 災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃不應(yīng)只是防災(zāi)性規(guī)劃，而應(yīng)是兼具防災(zāi)和建設(shè)功能的規(guī)劃。規(guī)劃不只是為災(zāi)民提供生活的居所，還應(yīng)該盡可能為災(zāi)民提供更大的發(fā)展空間。因而，災(zāi)區(qū)重建不應(yīng)只簡化為物的恢復(fù)，而應(yīng)以人的發(fā)展為核心，重建規(guī)劃首先應(yīng)該是關(guān)于人的規(guī)劃。從這個角度理解，災(zāi)區(qū)重建一開始就不僅僅是規(guī)劃工作者的任務(wù)，而且應(yīng)該為社會科學(xué)工作者留有相應(yīng)位置。眼下，災(zāi)區(qū)急需解決的困難來自兩方面：一方面，各方正在緊張地進行規(guī)劃，建

7、設(shè)工作將在更遲一段時間展開，災(zāi)區(qū)規(guī)劃與建設(shè)不能馬上解決災(zāi)民居住與工作的現(xiàn)實要求。按照相關(guān)部門提出的方案，災(zāi)區(qū)重建需要三年完成，民主要以回遷的方式安置。另一方面，大量災(zāi)民還集中在大中城市區(qū)域，以簡易住所遮風(fēng)擋雨，并需要社會提供持續(xù)的援助。如果大量災(zāi)民不斷地大規(guī)模集聚在城市周圍，將易于引發(fā)新的社會問題。實際上，從最終安置的角度考慮，也需要首先對災(zāi)民進行調(diào)查，看有多少人、多少家庭愿意被回遷安置。脫離實際需求的規(guī)劃不僅無益反而有害?？梢越梃b的是，在西方許多發(fā)達國家，對于就業(yè)困難、收入較低的區(qū)域，政府通常都以相對優(yōu)惠的支持條件鼓勵民眾遷移。在發(fā)生如此嚴重的地質(zhì)災(zāi)難的地區(qū)，本來的生存環(huán)境就極度惡劣，如果不

8、以生態(tài)移民的辦法解決人的去向問題，而只是對災(zāi)區(qū)進行高防震標準重建和人口的“回填”，最終的效果可能事倍功半：既花費了大量的援投資，人的發(fā)展問題又沒有得到解決。向異地移民和對災(zāi)民實行異地安置應(yīng)被視為重建規(guī)劃的組成部分。除了在平原地區(qū)的災(zāi)民可以以原地重建方式回歸外，山區(qū)重建的相當一部分努力，需要與異地安置聯(lián)系在一起加以考慮。對于不愿回遷到山區(qū)的災(zāi)民，無論從長期還是從短期來看，都需要對其進行異地安置，并在安置過程中實現(xiàn)其經(jīng)濟自給能力的恢復(fù)和提高。另一方面，在山區(qū)生態(tài)空間被地震破壞以后，原地重建肯定不能容納過多的人口，異地安置有充足的理由。異地安置涉及以下幾個方面的問題：災(zāi)民能否有一個安定的居所；能否有

9、一份穩(wěn)定且能夠自給自足的職業(yè)；下一代能否得到更好教育；能否有更好的生存與發(fā)展空間；經(jīng)濟狀況能否得到改善。根據(jù)這一思路，在異地安置的開拓上，有許多方案可以選擇：一是向國外勞務(wù)輸出。在地震災(zāi)害和救災(zāi)發(fā)生后，許多國家對于汶川地震的災(zāi)情與災(zāi)民狀況有較多了解。如果地震受災(zāi)省市能夠通過媒體向世界傳導(dǎo)災(zāi)民向國外勞務(wù)輸出的信息，一定會得到國際社會的積極回應(yīng)。二是向沿海地區(qū)遷移。近日，溫州企業(yè)已經(jīng)提出，可以為災(zāi)區(qū)提供6000個勞動就業(yè)崗位，這是一種非常積極、值得肯定的信號。最近，國家已經(jīng)明確提出一省幫一縣的政策。如果能夠?qū)椭拇胧┚唧w化到接收移民和安置就業(yè)方面，最終效果可能更為理想。三是向耕地撂荒集中的區(qū)域遷

10、移。四是向成渝地區(qū)之間的許多城鎮(zhèn)遷移。發(fā)達區(qū)域的生產(chǎn)與生活條件都遠遠強于災(zāi)區(qū)。如果能夠在其他地區(qū)政府的協(xié)助下，利用一部分援助資金作為購置經(jīng)濟適用房的首付資金，并為災(zāi)民提供就業(yè)機會，國家在政策上采取一定的激勵措施，災(zāi)民便可以長期在新區(qū)域安置下來，并且一勞永逸地解決自我發(fā)展問題。如果能夠?qū)⑷丝谶m度分散，不僅可以解除社會隱憂，災(zāi)區(qū)重建的規(guī)模也可以大大縮小，并且更可能與行政區(qū)劃的調(diào)整結(jié)合起來進行。從國家的角度考慮，山區(qū)對人口的承受能力有限，無論是從可持續(xù)發(fā)展角度還是從安全角度看，都有必要將人口由山區(qū)向平原地區(qū)集中；另一方面，災(zāi)區(qū)地方政府提公共服務(wù)職能的有限性，決定了進行行政區(qū)劃調(diào)整的必要性。災(zāi)區(qū)不僅是

11、貧困地區(qū)，還財政供養(yǎng)負擔沉重的地區(qū)。2007年全州人口只有874萬人，大體約為四川省的1%。2007年，阿壩藏族自治州地區(qū)生產(chǎn)總值只有1051億元，而四川省全省的生產(chǎn)總值達10505億元，阿壩藏族自治州也只占1%。但是，阿壩藏族自治州共有13個縣，四川省有181個縣級行政單位，阿壩藏族自治州占四川省縣級行政單位數(shù)的7%以上。按照總?cè)丝谂c縣級機構(gòu)數(shù)對比，阿壩藏族自治州平均每個縣的人口只有不到7萬人。但是，即便是人口再少的縣，都要維持一定規(guī)模的行管理體系。問題是，這樣的體制下，既存在著貧困程度深、地方財力不足、地方政府提供公共服務(wù)的能力有限的問題，也存在著地方財政供養(yǎng)人口過多、管理成本過高的問題。

12、盡管當?shù)亟?jīng)濟狀況捉襟見肘，但自下而上對應(yīng)設(shè)置的行政機構(gòu)與事業(yè)單位并不因為人口不多而縮減。如果能夠結(jié)合災(zāi)區(qū)的重建，進行行政區(qū)劃的必要調(diào)整，在縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的不同層次上進行必要的合并，便可以減少財政負擔，節(jié)約行政管理成本，在提高重建質(zhì)量的同時為災(zāi)區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件。因而，在重建過程中，應(yīng)根據(jù)災(zāi)區(qū)的自然、經(jīng)濟與社會狀況，劃分出諸如斷層帶等不適合于人類居住的區(qū)域、不適宜于人類生存的區(qū)域、適宜于人類生存但是缺乏發(fā)展空間的區(qū)域，在此基礎(chǔ)上考慮剩余地區(qū)的人口承載量。在原有一部分戶籍人口已經(jīng)轉(zhuǎn)移到大中城市和沿海地區(qū)、一部分受災(zāi)人口遷移和自然減員后，重建的規(guī)模和人口回遷的規(guī)模都可相應(yīng)縮小，進行行政區(qū)劃的必要調(diào)整順理成章?？梢栽诋?shù)胤秶鷥?nèi)，將受災(zāi)的山區(qū)縣與臨近的平原縣進行合并整合，將縣、鎮(zhèn)的設(shè)置重心由山區(qū)向平原地區(qū)移動，便