[公共服務(wù),法治,路徑]農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的法治路徑研究

1、農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的法治路徑研究摘要：論文關(guān)注農(nóng)村基本公共服務(wù)的法律制度建設(shè)，認(rèn)為農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展相對(duì)落 后的原因在于農(nóng)村基本公共服務(wù)法律制度存在一定的缺陷，包括與“三農(nóng)”有關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)法律 不多，效力層級(jí)低下，許多規(guī)定與農(nóng)村的實(shí)際情況不相符合，相關(guān)制度體系混亂，既缺乏頂 層設(shè)計(jì)又缺乏配套制度。因此有必要打破城鄉(xiāng)隔閡，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)頂層設(shè)計(jì)，明確 農(nóng)村基本公共服務(wù)內(nèi)容，規(guī)范農(nóng)村基本公共服務(wù)程序。關(guān)鍵詞：農(nóng)村基本公共服務(wù)法治路徑“制度供給即是指制度的生產(chǎn)，是基于對(duì)制度需求的回應(yīng)，為主體的行為提供某些準(zhǔn)則 或規(guī)則。當(dāng)這種回應(yīng)不能滿足主體發(fā)展對(duì)制度的需求時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致制度的供給不足，由此會(huì) 導(dǎo)

2、致制度出現(xiàn)真空或者低效運(yùn)行J就我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀而言，基本公共服務(wù)法 律制度的缺乏是農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展落后的重要因素，因此，有必要對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù) 法律制度進(jìn)行研究與完善。一、農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展相對(duì)落后改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展屢創(chuàng)新高，農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步迅速，農(nóng)民生活水平有了質(zhì)的飛 躍。然而與城市相比，農(nóng)村發(fā)展仍處于相對(duì)落后的狀態(tài)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展極不平衡。（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后城市擁有完善的水、電、能源供應(yīng)系統(tǒng)，和完善的道路交通系統(tǒng)。城市居民生產(chǎn)生活已 經(jīng)達(dá)到一個(gè)較高水平，基本實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)生活現(xiàn)代化。農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施與城南相比相差 甚遠(yuǎn)。截止2011年，農(nóng)村發(fā)電量?jī)H為

3、1756. 7億千瓦/小時(shí),不到全國(guó)發(fā)電量的4%,人工煤 氣、天然氣等生活必須能源使用率極低，村際公交系統(tǒng)幾乎沒(méi)有，大多數(shù)農(nóng)民出行都是自備 交通工具。（二）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展相對(duì)落后近十年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)有了較大發(fā)展，但與城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)相比，無(wú)論是 在投入還是醫(yī)療機(jī)構(gòu)、設(shè)備，人員構(gòu)成又或者是醫(yī)療保障上都存在著一定的差距。（三）農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展相對(duì)落后經(jīng)費(fèi)不足造成農(nóng)村中小學(xué)教師待遇偏低，全國(guó)農(nóng)村小學(xué)、初中教職工人均年工資收入分 別僅相當(dāng)于城市教職工的68.戰(zhàn)和69. 2%o竹干教師、青年教師人才流失嚴(yán)重。在師資結(jié)構(gòu) 上，農(nóng)村中小學(xué)中高級(jí)職務(wù)的教師較少。在部分省份，農(nóng)村中高級(jí)職務(wù)教師比

4、例甚至不到30%. 在專(zhuān)業(yè)科目上，農(nóng)村中小學(xué)普遍存在外語(yǔ)、音樂(lè)、計(jì)算機(jī)老師不足的情況，教師中堅(jiān)力量嚴(yán) 重不足。（四）農(nóng)村社會(huì)保障相對(duì)落后我國(guó)的社會(huì)保障制度包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度，以及失業(yè)、 工傷、生育保險(xiǎn)制度。農(nóng)村社會(huì)保障主要是在養(yǎng)老與醫(yī)療保障制度上落后于城市社會(huì)保障。農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)也存在同樣的問(wèn)題。盡管農(nóng)村新型合作醫(yī)療衛(wèi)生保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范闈 的覆蓋，但與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)相比，仍舊存在著很大的差距，2011年，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療5. 3億人， 總籌資5543. 6億元，是當(dāng)年新農(nóng)合總籌資的3. 4倍，人均籌資1045. 9元，是當(dāng)年新農(nóng)合人 均籌資的4倍%二、農(nóng)村基本公共服務(wù)

5、相對(duì)落后的法律制度因素多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村基本公共服務(wù)相對(duì)落后的重要因素在于農(nóng)村基本公共服務(wù)法律制度 存在缺陷。而在二元體制下，城市和農(nóng)村實(shí)際上分別依據(jù)不同的基本公共服務(wù)法律制度。與 城市相比，農(nóng)村基本公共服務(wù)法律制度供給嚴(yán)重不足。（二）法律以城市為參照，許多規(guī)定與農(nóng)村的實(shí)際情況不相符合從法理上說(shuō)，法律必須要能容納當(dāng)下社會(huì)的先進(jìn)生產(chǎn)力，否則就會(huì)阻礙社會(huì)的進(jìn)步與發(fā) 展。美國(guó)大法它.霍姆斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)?！币虼?，法律的內(nèi)容就是人們的生 活，就是代表著先進(jìn)生產(chǎn)力的人們的生活。在我國(guó)，城市生產(chǎn)生活亳無(wú)疑問(wèn)是.當(dāng)代中國(guó)社會(huì) 生活的主流。我國(guó)法律就是城市人的生活，與農(nóng)村生活存在一定距離。因此

6、，法律對(duì)于農(nóng)村 的規(guī)制是有缺陷的，存在著許多空白。例如，集體生活、集體所有制是農(nóng)村生活中最重要的 一個(gè)環(huán)節(jié)，集體物品與設(shè)施既是農(nóng)村的財(cái)富，也是農(nóng)村公共服務(wù)的依托。物權(quán)法第58-63 條規(guī)定了農(nóng)村集體所有制的基本運(yùn)作模式，然而這5條很難涵蓋農(nóng)村集體所有制的全部?jī)?nèi)容。（三）頂層設(shè)計(jì)缺乏，法律內(nèi)容落后于農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)藩籬在逐漸打破，城市和農(nóng)村的交流增多，農(nóng)村人口大量涌入城市， 農(nóng)村出現(xiàn)空心化現(xiàn)象。我國(guó)現(xiàn)行立法體系仍舊以城鄉(xiāng)二元分治為指導(dǎo)，對(duì)于農(nóng)村流動(dòng)人口尤 其是農(nóng)民工及其子女的社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)與就業(yè)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等尚未建立起統(tǒng)一規(guī)范 制度，因而無(wú)法滿足農(nóng)村公共服務(wù)需求。從國(guó)家層面

7、來(lái)看，由于制度落后于農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐， 農(nóng)村公共服務(wù)出現(xiàn)無(wú)序發(fā)展的狀態(tài)，跨地區(qū)公共服務(wù)難以銜接。（四）農(nóng)村基本公共服務(wù)供給制度缺乏配套制度我國(guó)法律對(duì)于農(nóng)民權(quán)利的保障是相當(dāng)粗放的，一般僅僅規(guī)定公民（農(nóng)民）具有享有（各項(xiàng)） 公共服務(wù)的權(quán)利，但權(quán)利如何從紙而規(guī)定轉(zhuǎn)化為實(shí)際享有權(quán)利，政府應(yīng)當(dāng)如何促進(jìn)公共服務(wù) 權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，則少有規(guī)定，或者多用一些靈活度較高的決定、意見(jiàn)等加以規(guī)范。在實(shí) 踐層而上，造成諸如農(nóng)民工子女的受教育權(quán)等諸多權(quán)利在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中倍加艱難。（五）農(nóng)村基本公共服務(wù)法律體系混亂均衡的法律體系應(yīng)當(dāng)在結(jié)構(gòu)和功能上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)、融洽?！胺膳c法律之間、調(diào)整同類(lèi)性質(zhì) 的社會(huì)關(guān)系的規(guī)范應(yīng)當(dāng)一致；同一個(gè)法律的前后

8、規(guī)定也不能互相矛盾;法規(guī)、規(guī)章中的規(guī)范要 同法律一致;行政法規(guī)之間也不得互相矛盾;地方性法規(guī)、規(guī)章之間不互相矛盾。”但在現(xiàn)有 條件下，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)法律體系是相當(dāng)混亂的，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的公共服務(wù)法，農(nóng)民的各種 權(quán)利散見(jiàn)于不同層級(jí)（通常是層級(jí)較低）的法律文件中，且立法技術(shù)上較為粗陋，一條多義的 現(xiàn)象很多，法條中的漏洞較多，上下級(jí)法律文件、部門(mén)法律文件的規(guī)定時(shí)有沖突，農(nóng)民的權(quán) 利實(shí)際上難以保障。三、農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的法治對(duì)策發(fā)展農(nóng)村基本公共服務(wù)必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的法治化，具體而言就是要打破 城鄉(xiāng)隔閡，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)制度框架，明確農(nóng)村基本公共服務(wù)內(nèi)容，規(guī)范農(nóng)村基本公 共服務(wù)程序。（一

9、）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)法律制度建立城鄉(xiāng)均衡的公共服務(wù)供給機(jī)制的核心在于權(quán)利必須明晰，為城鄉(xiāng)居民享受均衡的基 本公共服務(wù)提供制度依據(jù)和法律保障，也是消弭城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給失衡的關(guān)鍵。我國(guó)基 本公共服務(wù)法律體系實(shí)際仍舊是以1958年中華人民共和國(guó)戶口登記條例為基礎(chǔ)建立的城 鄉(xiāng)二元式的法律體系。以1958戶口登記條例為核心的戶籍管理制度存在著兩大弊端，一是城 鄉(xiāng)戶口的二元化管理，二是遷徙不自由，這從根本上遏制了城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)，加之我國(guó) 基本公共服務(wù)待遇往往與戶口掛鉤，形成了基本公共服務(wù)二元供給體系。因此，我國(guó)應(yīng)該制 定戶籍法消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，打破城鄉(xiāng)壁障，從源頭上消滅基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)二元

10、體系。（二）完善農(nóng)村基本公共服務(wù)法律制度的框架我國(guó)基本公共服務(wù)的概念在2005年以后才逐步成形，2012國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十 二五"規(guī)劃才可以說(shuō)是明確了基本公共服務(wù)在國(guó)家社會(huì)發(fā)展中的核心地位。因此，我國(guó)農(nóng) 村基本公共服務(wù)法律框架還不明確，農(nóng)村基本公共服務(wù)法律制度框架還需完善。更為重要的 是，我國(guó)亟需制定基本公共服務(wù)法，用基本公共服務(wù)法來(lái)明確“公民權(quán)利-政府權(quán)力” 的關(guān)系?；竟卜?wù)法不應(yīng)當(dāng)是一部囊括全部基本公共服務(wù)內(nèi)容的法律，這樣的立法內(nèi) 容太過(guò)龐雜，不利于法律體系的梳理和整合，是不切實(shí)際的。因此，需要厘清基本公共服 務(wù)法的內(nèi)容，針對(duì)中央與地方基本公共服務(wù)職責(zé)不清，分工不明的情

11、況，以法律的形式規(guī) 范政府的工作重心、權(quán)限職能以及發(fā)展方向，明確政府在提供基本公共服務(wù)時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的 基本準(zhǔn)則。這也就意味著基本公共服務(wù)法應(yīng)當(dāng)是政府的責(zé)任框架，而非人民權(quán)利的說(shuō)明 書(shū)。首先，必須明確政府在基本公共服務(wù)供給上的責(zé)任，這不僅是對(duì)于社會(huì)主義政府合法性 的回答，也是對(duì)于我國(guó)政府未來(lái)發(fā)展方向的回答，具體而言就是要構(gòu)建服務(wù)型政府。政府必 須從管制思維的框架中脫離出來(lái)，以公共事務(wù)為主，以基本公共服務(wù)為主，使用公共權(quán)力實(shí) 現(xiàn)公共利益。這意味著我們必須將“服務(wù)型政府”作為一個(gè)明確的法律概念引入憲法和基本 法律之中，明確政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)上的供給義務(wù)。其次，需要明確界定農(nóng)村基本公共服務(wù)的內(nèi)容。

12、國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃 中已經(jīng)指出，“基本公共服務(wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī) 療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境 緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)這是我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)， 這就意味著，我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)法律制度必須涵蓋教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、 計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等幾個(gè)方面，構(gòu)成規(guī)定農(nóng)民權(quán)利的社會(huì)法體系。最后，應(yīng)當(dāng)從法律層面上確定基本公共服務(wù)全國(guó)范圍內(nèi)的最低供給標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的基本公共服務(wù)并非沒(méi)

13、 有最低標(biāo)準(zhǔn)，但一是不全，許多重要基本公共服務(wù)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，二是層級(jí)不高，最低標(biāo) 準(zhǔn)的存在形式往往是國(guó)務(wù)院的補(bǔ)充性決定，在法律體系中處于低階層。如養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基 數(shù)和繳費(fèi)比例在社會(huì)保險(xiǎn)法中就沒(méi)有體現(xiàn)，而是由國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老 保險(xiǎn)制度的決定第6條加以規(guī)范。因此，有必要在相關(guān)基本法律之中明確提出全國(guó)統(tǒng)一的 最低供給標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異。(三)完善農(nóng)村基本公共服務(wù)程序法律制度基本公共服務(wù)程序就是政府提供基本公共服務(wù)的過(guò)程。在我國(guó)，基本公共服務(wù)的程序就 是行政程序。構(gòu)建行政程序法，完善監(jiān)察制度和救濟(jì)制度是我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)的重要 保障。行政程序法必須要貫徹服務(wù)型政府理念

14、，不能將其立法目的僅僅局限在如何限制政 府權(quán)利上。這是因?yàn)槌绦虻淖饔貌粌H在于限制權(quán)力，程序本身就代表著人們合作行為的信息 溝通和基于程序的行為預(yù)測(cè)，更重要的是，程序應(yīng)當(dāng)是科學(xué)施政方法的總結(jié)，應(yīng)當(dāng)能提升政 府提供基本公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。從這個(gè)角度出發(fā)，行政程序法應(yīng)當(dāng)貫徹程序法制、程 序公平、程序民主與程序效率四大原則。行政程序法還應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政行為種類(lèi)的不同作出 不同的規(guī)范。對(duì)那些嚴(yán)重影響公民基本權(quán)利的行政成為應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的運(yùn)行程序。而對(duì)那些 沒(méi)有直接影響公民權(quán)利的基本公共服務(wù)行為，如資訊類(lèi)、談話類(lèi)行為，則應(yīng)當(dāng)賦予行政部門(mén) 足夠的自由裁量權(quán)。行政監(jiān)察制度必不可少。監(jiān)督農(nóng)村基本公共服務(wù)的運(yùn)行，提高

15、違規(guī)者的違規(guī)成本，是保 證農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效方法。要建立效能監(jiān)督為核心的行政監(jiān)察制度，以監(jiān)督促進(jìn) 行政機(jī)關(guān)履行農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給職責(zé)。有必要制定以基本公共服務(wù)效能監(jiān)督為核心內(nèi) 容的行政監(jiān)察法，明確行政監(jiān)察職責(zé)、范圍、內(nèi)容、程序以及方式等，建立全國(guó)統(tǒng)一的行政 效能監(jiān)察法律制度；需要明確效能評(píng)估的內(nèi)容，立法實(shí)行最低任務(wù)要求和彈性工作目標(biāo)相結(jié) 合的效能監(jiān)察制度；建立起科學(xué)的效能監(jiān)察程序，更新監(jiān)察方法構(gòu)建以目標(biāo)考核和日常監(jiān)督 為核心的行政監(jiān)察機(jī)制;強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制度，在明確各部門(mén)事權(quán)的基礎(chǔ)上，建立與事權(quán)相匹配的責(zé) 任承擔(dān)機(jī)制，完善問(wèn)責(zé)程序，擴(kuò)張問(wèn)責(zé)范圍，特別是強(qiáng)化決策失誤和監(jiān)督失誤的問(wèn)責(zé)。完善基本公共服務(wù)救濟(jì)制度。一是擴(kuò)大救濟(jì)的范闈，將抽象行政行為和任意性強(qiáng)的具體 行政行為納入到救濟(jì)的范疇;二是擴(kuò)大救濟(jì)的途徑，推行正式救濟(jì)與非正式救濟(jì)相結(jié)合的制 度。在原有行政復(fù)議、行政訴訟與國(guó)家賠償?shù)日骄葷?jì)制度的基礎(chǔ)上，發(fā)展協(xié)商、調(diào)解等非 正式救濟(jì)制度，將原有公民與政府的對(duì)抗轉(zhuǎn)變?yōu)楣衽c政府合作解決問(wèn)題的關(guān)系；三是擴(kuò)展 基本公共服務(wù)救濟(jì)的方式，開(kāi)啟公益訴訟的大門(mén)，授予公民以公益訴訟的原告資格，制定公 益訴