供排水領(lǐng)域PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理存在的問題與對策

1、    供排水領(lǐng)域ppp項(xiàng)目運(yùn)營管理存在的問題與對策    摘 要：供排水領(lǐng)域具有民生性、公益性，其投資比較大、建設(shè)周期長、投資效益較低，一般都是由政府公共財(cái)政進(jìn)行投資建設(shè)。但是，在目前各級政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，財(cái)政支出壓力較大的情況下，通過運(yùn)用 ppp 模式不但能夠減少政府財(cái)政壓力和投資風(fēng)險(xiǎn)，還能保證工程建設(shè)的質(zhì)量，使其更好的為公眾服務(wù)。因此，ppp項(xiàng)目在供排水領(lǐng)域的廣泛合作受到各級政府的青睞。本文通過對供排水領(lǐng)域ppp項(xiàng)目運(yùn)營管理中存在的問題進(jìn)行分析，并提出針對性對策建議，以期幫助給排水領(lǐng)域ppp項(xiàng)目健康發(fā)展。關(guān)鍵詞：ppp模式；管理；問題；對策一、pp

2、p項(xiàng)目概述ppp模式是政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。以達(dá)到各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念。二、供排水領(lǐng)域采用ppp項(xiàng)目的重要意義采用 ppp 模式引進(jìn)企業(yè)加快區(qū)域供排水領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于當(dāng)?shù)卣玫亟y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別，便于統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)化布局、整體推進(jìn)，提高城鄉(xiāng)供排水的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、共享性與經(jīng)濟(jì)性，以安全、高效、經(jīng)濟(jì)、合理的城鄉(xiāng)一體供排水體系支持與保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。（1）有利于平滑政府財(cái)政支出壓力公

3、共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期資本性投入大，而通過 ppp 模式引入社會資本，可將建設(shè)支出轉(zhuǎn)化為較長期限內(nèi)的分期支付，有利于平滑財(cái)政支付資金壓力、加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)能力。（2）有利于優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配ppp模式通過風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配的激勵約束機(jī)制，引入的專業(yè)化社會資本，負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案、建設(shè)質(zhì)量和后續(xù)運(yùn)營維護(hù)成本，在保障服務(wù)質(zhì)量的前提下切實(shí)降低項(xiàng)目全生命周期的成本，提高自身收益水平。（3）有利于轉(zhuǎn)變政府職能ppp 模式要求政府在與社會資本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市場原則和簽訂合同，切實(shí)履行義務(wù)、承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面在加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃、篩選和評估的

4、同時(shí)，通過建立和落實(shí)績效考核機(jī)制，加強(qiáng)對社會資本的監(jiān)管，切實(shí)保障民生工程的質(zhì)量和工期。（4）有利于發(fā)揮人才技術(shù)優(yōu)勢ppp 模式提倡“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，ppp 項(xiàng)目通過合同體系對社會資源進(jìn)行優(yōu)化整合和合理授權(quán)，既發(fā)揮社會資本在投融資、設(shè)計(jì)建造、施工技術(shù)、運(yùn)營管理上的高效率，又充分運(yùn)用政策與法律依據(jù)進(jìn)行全程監(jiān)管，充分發(fā)揮政府和社會資本的管理效能。三、供排水ppp項(xiàng)目運(yùn)營管理的現(xiàn)狀和存在的問題近幾年以來，在國家政策引導(dǎo)下，各級政府對區(qū)域內(nèi)的資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行項(xiàng)目包裝，廣泛采用 ppp 模式進(jìn)行融資招商，引進(jìn)企業(yè)和民營資金參與建設(shè)，行業(yè)包括交通運(yùn)輸、供排水領(lǐng)域、市政工程、醫(yī)療衛(wèi)生教育事業(yè)等

5、20余個(gè)行業(yè)。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國各地有7000余個(gè) ppp 模式的工程項(xiàng)目在合作運(yùn)行。其中市政工程的項(xiàng)目最多，交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)等項(xiàng)目其次，從數(shù)據(jù)中可以得知，ppp 項(xiàng)目的行業(yè)集中度很高，也能發(fā)現(xiàn) ppp 模式在供排水領(lǐng)域建設(shè)中的項(xiàng)目相對較少。根據(jù)國家項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)顯示，在我國西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)的供排水建設(shè)中用到 ppp 模式的項(xiàng)目比較多。由于供排水領(lǐng)域的ppp項(xiàng)目都是民生項(xiàng)目，涉及千家萬戶，政策要求高，運(yùn)營周期長，其建成后的運(yùn)營和管理是關(guān)鍵。同時(shí)亦存在諸多問題。（1）政策因素的影響近年來由于政府在大力推廣 ppp項(xiàng)目，國家發(fā)改委和財(cái)政部都在積極的下發(fā)文件進(jìn)行規(guī)范。但是由于兩部門的職責(zé)分工原因

6、，在下發(fā)的文件中，出現(xiàn)了意見不一致甚至是沖突的地方，對諸如 ppp 的概念、操作流程、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等都有著各自的解釋，很難使具體的執(zhí)行部門開展工作，增加了開展工作的難度。比如：財(cái)政部將 ppp 界定為一種在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期的合作關(guān)系。國家發(fā)改委將 ppp 界定為政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提供高效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)及長期的合作關(guān)系。所以地方政府在執(zhí)行的時(shí)候就會出現(xiàn)很大的偏差。（2）供排水領(lǐng)域 ppp項(xiàng)目操作不規(guī)范在一些地區(qū)，相關(guān)部門在進(jìn)行ppp 的實(shí)踐中出現(xiàn)了不規(guī)范、不合規(guī)的行為，從而影響了 ppp 的推廣，也增

7、加了政府的投資風(fēng)險(xiǎn)。例如向社會資本承諾低于市場價(jià)格的水價(jià)、電價(jià)，使政府資金受到影響。當(dāng)前，我國的水價(jià)是由市場決定的，而相關(guān)水力部門的行為不僅影響了市場的作用，還給政府帶來了一些風(fēng)險(xiǎn)。此外，在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中，經(jīng)常出現(xiàn)“重融資、輕運(yùn)營”等現(xiàn)象，使設(shè)施在建成之后難以發(fā)揮出最大的作用，造成資源的浪費(fèi)和資金的損失。供排水領(lǐng)域建設(shè)一般都是大型工程，如果也出現(xiàn)了類似的問題，不僅是財(cái)產(chǎn)的損失，還有可能威脅到人們?nèi)罕姷呢?cái)產(chǎn)安全。（3）地方政府失信導(dǎo)致ppp項(xiàng)目運(yùn)行難度增大供排水領(lǐng)域的ppp項(xiàng)目，絕大多數(shù)都是采用的bot模式（建設(shè)-運(yùn)營移交）、tot模式（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）或者兩者相結(jié)合的方式。項(xiàng)目建設(shè)完

8、成后，在運(yùn)營管理過程中，投資方的投資收益，主要通過政府給的回報(bào)收回成本。但由于部分地方政府財(cái)政收入少，政府負(fù)債過大，財(cái)政支出困難，不能按時(shí)支付由政府應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用，使企業(yè)的應(yīng)收賬款增大，導(dǎo)致社會資本方在項(xiàng)目運(yùn)營管理中出現(xiàn)資金流轉(zhuǎn)困難、管理松懈、投資不到位，從而出現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營管理的風(fēng)險(xiǎn)。（4）供排水領(lǐng)域ppp項(xiàng)目運(yùn)營管理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不明確供排水領(lǐng)域的ppp項(xiàng)目，絕大多數(shù)都是涉及社會民生事業(yè)，在運(yùn)營管理中由于使用者付費(fèi)的問題，加之項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間較長，項(xiàng)目中的設(shè)施設(shè)備涉及的維修更換等諸多問題在合同中規(guī)定不明確，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中合作雙方推諉扯皮，影響了項(xiàng)目的運(yùn)營管理效果。四、完善供排水ppp項(xiàng)目運(yùn)營管理的對策

9、建議（1）慎選ppp項(xiàng)目由于我國地大人多，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投入欠債，導(dǎo)致很多地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施尤其是供排水領(lǐng)域的設(shè)施簡陋，處理設(shè)備落后，處理工藝和技術(shù)不先進(jìn)，所以在確定ppp項(xiàng)目時(shí)，要考慮其可行性、統(tǒng)籌性，同時(shí)也要考慮地方政府財(cái)政承受能力，進(jìn)行合理的規(guī)劃打包選擇ppp項(xiàng)目，才能取得理想的社會效益。（2）規(guī)范項(xiàng)目合同規(guī)避企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)ppp項(xiàng)目合同 ，是政府方和社會資本方進(jìn)行合作的根本依據(jù)，是ppp項(xiàng)目實(shí)施過程中最重要的法律文件之一，也是ppp合同體系的核心及基礎(chǔ)。一份好的ppp項(xiàng)目合同，能夠促使項(xiàng)目順利推進(jìn)，并有助于實(shí)現(xiàn)雙方目標(biāo)。項(xiàng)目交易是否清晰、回報(bào)機(jī)制是否合理等因素影響項(xiàng)目后續(xù)的運(yùn)行效果，雙方

10、應(yīng)積極溝通上述內(nèi)容，并合理設(shè)置合同條款，從而有效防范ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。（3）充分運(yùn)用ppp規(guī)則合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)ppp 項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)種類較多并貫穿于項(xiàng)目整個(gè)壽命周期中的各階段：如項(xiàng)目融資、工程建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營以及項(xiàng)目移交等。為了在政府方和社會資本之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)，明確合同當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確保ppp 項(xiàng)目順利實(shí)施、實(shí)現(xiàn)雙方共贏，在項(xiàng)目實(shí)施前應(yīng)該充分運(yùn)用情景分析法、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)法進(jìn)行分析，將項(xiàng)目中政府方風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行合理規(guī)避。（4）合理制定回報(bào)機(jī)制分散投資風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要指社會資本取得投資回報(bào)的資金來源及其相應(yīng)的支付方式。ppp模式可以在一定程度上保證企業(yè)資本“有利可圖”。合理的投資回報(bào)率和

11、回報(bào)方式，政府要根據(jù)財(cái)政的承受能力來決定，企業(yè)的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到企業(yè)資本投入的。而采取ppp模式，政府可以給予企業(yè)投資者相應(yīng)的政策作為補(bǔ)償，從而很好的解決了這個(gè)問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保等，從而降低企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)提高企業(yè)資本參與ppp項(xiàng)目的積極性。五、結(jié)束語2014年是中國新ppp開元之年，2015年是中國新ppp突破之年，2016年是中國新ppp爭鳴之年，2017年是中國新ppp規(guī)范之年，2018年是中國新ppp精益之年，2019年是中國新ppp穩(wěn)定發(fā)展之年。從當(dāng)前國際國內(nèi)形勢來看，在中美貿(mào)易摩擦呈現(xiàn)膠著狀態(tài)的背景下，中國更要主動走出去，廣交朋友，“一帶一路”更彰顯其重要性。ppp模式是“一帶一路”溝通、交流的重要工具，也是項(xiàng)目實(shí)施的重要載體。2019年是第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇舉辦之年，2019年境內(nèi)外ppp將進(jìn)一步融會貫通，境外ppp項(xiàng)目會有實(shí)質(zhì)性突破。參考文獻(xiàn)1嚴(yán)華東，蔣松凱，張迪，等.ppp 模式應(yīng)用于水利工程的動機(jī)和政策建