在農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)兩項制度有效銜接工作

1、一、什么是兩項制度有效銜接農(nóng)村最低生活保障和開發(fā)式扶貧是目前我國扶貧事業(yè)的兩項重要制度。實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接，是確保實現(xiàn)黨的十七大提出的到2020年“絕對貧困現(xiàn)象基本消除”的奮斗目標的重大舉措，同時也是做好新時期扶貧工作的必然要求。農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接的主要含義，就是把對農(nóng)村低收入人口實施的最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接起來，實現(xiàn)“應保盡保、應扶盡扶”。具體包括三個層次的內(nèi)容。一是工作程序的銜接。就是統(tǒng)一組織，使農(nóng)村低保和扶貧對象識別工作在時間和程序上同步進行。嚴格按照自愿申請，民主評議，收入核查，審核審批等程序和民主公示的要求，認定農(nóng)村

2、低保和扶貧對象。二是扶持政策的銜接。低保對象識別出來后，低保金要保證發(fā)放到位。扶貧對象識別出來后，相應的扶持政策要到位，幫助低收入人口提高自我發(fā)展能力，有效增加收入，實現(xiàn)脫貧致富。三是動態(tài)管理的銜接。就是要建立統(tǒng)一的農(nóng)村低收入農(nóng)戶檔案，對扶貧對象的信息進行及時更新，對進出的情況及時記錄，對于收入達到或超過農(nóng)村低保標準的，要按照規(guī)定辦理退保手續(xù); 對于收入超過扶貧標準，實現(xiàn)脫貧致富的，經(jīng)民主評議和公示后，要停止扶持；對于收入下降到農(nóng)村低保標準以下的，要適時地將其納入低保范圍；對于返貧的低收入農(nóng)戶，要將其認定為扶貧對象。二、為什么要開展兩項制度有效銜接實現(xiàn)農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)兩項制度有效銜接，說到底

3、目的只有一個，這就是，通過兩項制度有效銜接，使農(nóng)村低收入貧困人口享受到國家“應保盡保，應扶盡扶”政策，讓農(nóng)村低收入貧困人口共享改革發(fā)展成果，進而實現(xiàn)全面建設小康社會目標。（一）實現(xiàn)兩項制度有效銜接，是黨中央、國務院完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系的重大戰(zhàn)略部署。2007年，國務院以國發(fā)200719號文件下發(fā)了關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知，從此，我國農(nóng)村扶貧工作進入了農(nóng)村最低生活保障和開發(fā)式扶貧“兩輪驅(qū)動”的新階段。黨的十七屆三中全會決定強調(diào)：“完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，堅持開發(fā)式扶貧方針，實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接。實行新的扶貧標準，對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策

4、?！?008年11月25日，回良玉副總理在國務院扶貧開發(fā)領導小組全體會議上強調(diào)：“要推進農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接。低保制度是社會救助，扶貧開發(fā)是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開發(fā)是促進發(fā)展，二者相輔相成，相互促進，不能相互替代。”國務院扶貧辦主任范小建同志多次強調(diào)，實現(xiàn)兩項制度有效銜接，是完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系的重大實踐，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、提高行政效能和扶貧效果的必然要求，是關系今后十年乃至更長時間扶貧工作的基礎性制度建設，是建立扶貧瞄準機制的需要，是建立多部門通用工作平臺的需要，是改進貧困識別方法的需要，是扶貧工作實現(xiàn)科學管理、分類扶持的需要。要求各試點單

5、位一定要認真扎實做好試點工作。（二）實現(xiàn)兩項制度有效銜接，是落實好中央關于對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策的客觀要求。對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策，是十七屆三中全會決定對扶貧開發(fā)提出的新要求，是今后一個時期扶貧開發(fā)工作的指導方針。我理解，與以往的扶貧開發(fā)相比，這里面包含著“一個擴大”、“一個調(diào)整”。 “一個擴大”是指我們的扶貧對象范圍由過去的貧困村擴大到所有有低收入扶貧對象的農(nóng)村，“一個調(diào)整”是指扶貧政策由過去進村后面向所有村民調(diào)整到扶持真正的貧困戶。要實現(xiàn)上述目標，首先要摸清底數(shù)，找準貧困人口。其次要制定扶持規(guī)劃，明確幫扶責任。其三要落實幫扶政策，確保貧困戶受益。其四要建立信息平臺，對貧

6、困戶需求、扶持、受益和脫貧致富情況適時監(jiān)測，實行動態(tài)管理。這些工作也就是兩項制度有效銜接的具體內(nèi)容。（三）實現(xiàn)兩項制度有效銜接，是貫徹落實科學發(fā)展觀、提升扶貧開發(fā)水平的客觀要求。黨的十七大指出：到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，基本消除絕對貧困現(xiàn)象，讓貧困人口共享改革發(fā)展成果。加大扶貧投入，提高扶貧標準，提高扶貧開發(fā)水平。一個“加大”、兩個“提高”是科學發(fā)展觀關于扶貧工作的具體要求。農(nóng)村最低生活保障和開發(fā)式扶貧是目前我國農(nóng)村扶貧事業(yè)的“兩個輪子”，如果這兩個輪子不同步、不協(xié)調(diào)，必然會影響黨在農(nóng)村扶貧政策的整體效率和效果。因此，必須從戰(zhàn)略的高度、全局的高度和扶貧事業(yè)發(fā)展的高度，深刻理解

7、和認識搞好兩項制度有效銜接工作的重大意義。三、怎樣開展兩項制度有效銜接（一）轉(zhuǎn)變思想觀念、創(chuàng)新工作機制。十七屆三中全會決定對扶貧開發(fā)提出了更高的要求，就是要對低收入人口全面實施扶貧政策，這句話內(nèi)涵極為豐富，做到這一點必須真正樹立起科學發(fā)展觀，堅持和落實好省委提出的“重在持續(xù)，重在提升，重在統(tǒng)籌，重在為民”的要求?；仡櫸铱h扶貧開發(fā)工作取得的成就，基本經(jīng)驗很重要的一條就是不斷解放思想，更新觀念，開拓創(chuàng)新。實現(xiàn)兩項制度銜接和未實施農(nóng)村最低生活保障制度之前的扶貧開發(fā)有很大的區(qū)別：一是過去對貧困人口分為絕對貧困人口和相對貧困人口，現(xiàn)在不再劃分兩類人口，而統(tǒng)一為低收入人口；二是過去扶貧開發(fā)主要對絕對貧困人

8、口，兼顧鞏固低收入人口脫貧成果，現(xiàn)在農(nóng)村低收入人口中對因病殘、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年生活困難的農(nóng)民，確定為低保對象，實施低保政策；對有勞動能力但因自然條件等多方面因素造成貧困的低收入人口實施扶貧開發(fā)，著力提高其自我發(fā)展能力，逐步實現(xiàn)脫貧致富；三是過去對扶貧對象的識別，主要是扶貧部門通過建檔立卡來完成，現(xiàn)在是扶貧、救災、財政、統(tǒng)計、殘聯(lián)等多部門共同開展；四是過去的扶貧主要是專業(yè)扶貧，隨著支農(nóng)惠農(nóng)政策力度不斷加大，農(nóng)村低保制度建立，低保、扶貧開發(fā)、行業(yè)扶貧、社會扶貧等大扶貧格局正在形成。過去扶貧開發(fā)在總體改善貧困地區(qū)、貧困人口生產(chǎn)生活條件方面投入多，而直接到戶的扶持措施力度相對

9、較弱，未能達到對低收入人口全面實施扶貧政策的要求。實施兩項制度有效銜接，從一開始就強調(diào)要按照應保盡保，應扶盡扶的目標來落實政策，凡是識別出來的低收入貧困人口，就要盡快落實扶持政策。五是在低收入貧困人口識別上，沒有實施農(nóng)村低保制度之前，建檔立卡識別的對象就是貧困人口。實現(xiàn)兩項制度有效銜接識別出來的低收入人口分兩個對象，即低保對象和扶貧對象。低保制度已經(jīng)將低保對象維持生存這項“兜底”性的任務擔當起來了，扶貧開發(fā)要將有勞動能力的低收入人口納入扶貧對象予以扶持，著力提高貧困群眾自我發(fā)展能力，實現(xiàn)脫貧致富。這就是實現(xiàn)兩項制度有效銜接的關鍵所在，即低保維持生存、扶貧促進發(fā)展。因此，大家必須認真學習，深刻領

10、會中央、省委一系列方針政策，適應新形勢、新任務、新要求，解放思想，更新觀念，開拓創(chuàng)新，創(chuàng)造性地開展好“兩項制度”有效銜接試點工作。（二）注意把握試點工作的核心和關鍵環(huán)節(jié)。兩項制度銜接的目的是為了準確識別出低收入人口，使其享受到國家的扶持政策，落實好十七屆三中全會決定提出的“實行新的扶貧標準，對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策”，因此，實現(xiàn)有效銜接工作的核心是建立和完善貧困人口識別機制，關鍵環(huán)節(jié)是明確低保救助和扶貧開發(fā)的扶持對象，認真落實對低收入人口全面實施扶貧政策。首先是建立和完善貧困人口識別機制。隨著支農(nóng)惠農(nóng)政策力度不斷加大，扶貧資金必須瞄準貧困人口，扶貧的著力點必須轉(zhuǎn)向提高貧困人口的自我發(fā)展

11、能力上。這就要求準確識別扶貧對象。識別貧困戶的最有效的辦法是民主推薦，當然農(nóng)戶也得自愿、申請。只有兩項制度在貧困人口識別機制上協(xié)調(diào)起來，才能健全和完善農(nóng)村貧困農(nóng)戶檔案，實施分類扶持，做到應保盡保，應扶盡扶，真正實現(xiàn)有效銜接，才能更好地將今年中央農(nóng)村工作會議提出的“探索基本生活靠最低保障、脫貧致富靠扶貧開發(fā)的新機制”落實好。其次是把握好兩項制度銜接工作的關鍵環(huán)節(jié)。這方面要注意把握以下幾點：（1）明確低保救助對象和扶貧開發(fā)扶持對象。農(nóng)村最低生活保障和扶貧的對象都是農(nóng)村低收入人口，但在具體政策上有區(qū)別。農(nóng)村最低生活保障的對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱

12、、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。農(nóng)村扶貧對象是家庭年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標準、有勞動能力的農(nóng)村人口。對一部分因病、因災等原因造成貧困的農(nóng)村低保對象，只要家庭有勞動力，通過扶貧可以促進其增加自我發(fā)展能力，逐步擺脫貧困的農(nóng)戶，同時也可以列入扶貧對象。（2）科學設置兩類對象的識別指標。低保對象的識別指標現(xiàn)行政策已有明確規(guī)定，全省綜合平均暫定為1560元，農(nóng)村扶貧對象的識別指標，也就是我省扶貧標準，即農(nóng)村居民家庭年人均純收入不高于2300元。（3）規(guī)范對象識別程序。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府要統(tǒng)一組織，使農(nóng)村最低生活保障和扶貧對象識別工作在時間和程序上同步進行。在具體操作上，對于

13、兩項制度對象的申請，村民委員會要按照各自的識別指標分別進行調(diào)查核實，集中進行民主評議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，屬于扶貧申請對象的，報縣級人民政府扶貧部門審批?？h扶貧和救災部門要嚴格按照申請、收入核查、民主評議、審核審批程序和民主公示要求，認定扶貧和農(nóng)村最低生活保障對象。確定農(nóng)村最低生活保障對象，按照國務院和省政府有關建立農(nóng)村最低生活保障制度的規(guī)定執(zhí)行。確定農(nóng)村扶貧對象，要依據(jù)農(nóng)村扶貧標準，結(jié)合當?shù)氐呢毨Оl(fā)生率，合理確定農(nóng)村低收入人口規(guī)模，在此基礎上準確識別出農(nóng)村扶貧對象。要由戶主本人向村民委員會提出申請，村民委員會對申請人開展家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查和勞動能力認定、組織村民會議或村民代表會議民主評議

14、后提出初步意見，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報縣級人民政府扶貧部門審批。村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以及縣級人民政府扶貧部門要及時向社會公布民主評議意見、審核意見和審批結(jié)果。（四）認真落實救助和扶持政策，實行動態(tài)管理。低保和扶貧對象識別出來后，最關鍵的是要落實扶持政策，使低收入人口享受到扶持政策，這是能否實現(xiàn)兩項制度有效銜接問題，確保試點成功非常重要的一環(huán)?？h扶貧、救災部門，以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要分別建立農(nóng)村最低生活保障和扶貧對象檔案，扶貧部門要加強與救災、統(tǒng)計、殘疾人聯(lián)合會等部門的協(xié)調(diào)配合。農(nóng)村最低生活保障和扶貧對象要實行動態(tài)管理。對農(nóng)村最低生活保障對象，要按照政策規(guī)定發(fā)放最低生活保障金；對農(nóng)

15、村扶貧對象，要加大扶貧力度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)不同情況，對扶貧對象實施到戶扶貧小額貼息貸款、產(chǎn)業(yè)扶貧項目、科技扶貧項目、搬遷扶貧項目、貧困農(nóng)村互助資金扶貧項目、勞動力轉(zhuǎn)移培訓、村企共建扶貧工程、對口幫扶、社會扶貧等方面的扶持政策。對于收入達到或超過農(nóng)村最低生活保障標準的對象，要按照規(guī)定辦理退保手續(xù)；對于實現(xiàn)脫貧致富的對象，經(jīng)過民主評議和公示無意見后，停止相關到戶扶貧開發(fā)政策；對于收入下降到農(nóng)村最低生活保障標準以下的農(nóng)村人口，要適時地將其納入低保范圍；對于返貧人口，要適時地將其納入農(nóng)村扶貧對象進行扶持。（五）注重做好宣傳發(fā)動和干部培訓工作。實現(xiàn)兩項制度有效銜接，必須做好宣傳發(fā)動工作。宣傳發(fā)動要在兩個層面開展：一是縣鄉(xiāng)工作人員，要講清楚重要性、必要性和工作要求，使從上到下形成力量較強的工作隊伍。二是對廣大村民，要做好宣傳解釋工作。扶貧和救災部門聯(lián)合認定工作對象，可能使部分農(nóng)民產(chǎn)生誤解，認為認定后會享受同樣的政策。因此，試點動員隊伍的宣傳工作至關重要