企業(yè)研究論文-制度是如何封閉的？——以國(guó)有企業(yè)下崗職工社會(huì)保障制度的實(shí)際運(yùn)行為例（上）.doc

企業(yè)研究論文-制度是如何封閉的？以國(guó)有企業(yè)下崗職工社會(huì)保障制度的實(shí)際運(yùn)行為例（上）內(nèi)容提要：本文的研究，一方面是為了給國(guó)有企業(yè)下崗職工社會(huì)保障制度在實(shí)際運(yùn)行中與制度文本發(fā)生偏離這一社會(huì)事實(shí)本身提供一種可能的解釋，但更重要的，乃是以此為個(gè)案，在更為普遍的意義上揭示出造成這種偏差的結(jié)構(gòu)性原因之一：制度的封閉?！爸贫鹊姆忾]”指的是，由于針對(duì)特定群體的特定制度的設(shè)計(jì)者與目標(biāo)群體之間的空間里產(chǎn)生出種種阻礙因素，從而使得制度的目標(biāo)群體無法實(shí)現(xiàn)有效的制度參與并最終被拋出這個(gè)制度的運(yùn)作過程之外；這其中的原因部分在于“制度的執(zhí)行路徑”上的各個(gè)代理人對(duì)制度的細(xì)化、重新闡釋和變通，部分在于代理人的缺席和溝通的封鎖，但更重要的，卻是因?yàn)橹贫鹊姆忾]本身乃是更為宏大意義上的“封閉的社會(huì)”在機(jī)制上的具體體現(xiàn)和邏輯上的必然衍生。無論是制度執(zhí)行的代理人還是制度的目標(biāo)群體，只有共同致力于建設(shè)一種“開放的社會(huì)”，才能夠開通出一條人人受益的權(quán)利之路。關(guān)鍵詞：制度封閉社會(huì)保障制度實(shí)踐運(yùn)行問題的產(chǎn)生與分析的進(jìn)路到下崗職工家庭去調(diào)查他們所享受的社會(huì)保障狀況，常常會(huì)為我們自己所見所聞而感到震撼和驚訝：盡管已有很多的下崗職工享受到了各種社會(huì)保障政策，他們的生活質(zhì)量也在不斷上升，但仍然有很多家庭享受不到任何社會(huì)保障或福利，他們中的絕大部分對(duì)此感到茫然無助。更為嚴(yán)重的是，對(duì)社會(huì)保障政策感到茫然無助的并不僅僅發(fā)生在那些生活在低矮的平房中、沒有固定生活來源的“城市貧民”的身上，在那些享受了一部分社會(huì)保障政策的群體那里(很少有人能享受到所有的社會(huì)保障政策)，被動(dòng)、無助、茫然、憤恨同樣普遍地存在。（注1）下崗職工中的絕大部分，作為本該享受社會(huì)保障的最主要的群體，卻并沒有充分享受到制度所規(guī)定的他們應(yīng)得的全部社會(huì)保障待遇，而且在談?wù)撋鐣?huì)保障制度時(shí)也顯得茫然無措或知之甚少。顯然，“制度的文本規(guī)定”與“制度的實(shí)踐運(yùn)行”之間出現(xiàn)了偏離，從而使得制度并沒有取得制度設(shè)計(jì)者原初所設(shè)計(jì)的績(jī)效。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象呢?得益于諸多學(xué)者的努力，我們今天已經(jīng)可以正視“制度的文本規(guī)定”與“制度的實(shí)踐運(yùn)行”之間的偏離，并把它當(dāng)作一種制度的“常態(tài)”加以分析：經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)這一問題的探索成果已有目共睹；在法學(xué)上，我們有“書本上的法”與“行動(dòng)中的法”、“死法”與“活法”之分；在政治學(xué)中，我們有“國(guó)家意識(shí)的表達(dá)”與“國(guó)家意識(shí)的執(zhí)行”、“政治”與“行政”之分對(duì)“應(yīng)然”與“實(shí)然”之間差異的重視儼然已成為絕大部分社會(huì)科學(xué)的一個(gè)基本共識(shí)，而社會(huì)學(xué)的任務(wù)則是需要進(jìn)一步從經(jīng)驗(yàn)和理論兩個(gè)層面揭示這種差別存在的具體形態(tài)及其形成的過程、邏輯、技術(shù)和機(jī)制。所以，本文的研究，部分地是為了給國(guó)有企業(yè)下崗職工社會(huì)保障制度在實(shí)際運(yùn)行中與制度文本發(fā)生偏差這一社會(huì)事實(shí)本身提供一種可能的解釋，但更重要的，乃是以此為個(gè)案，在更為普遍的意義上揭示出造成這種偏差的結(jié)構(gòu)性原因之一：制度的封閉。之所以是“原因之一”，乃是因?yàn)楣P者認(rèn)為，雖然“偏離”本身乃是一種常態(tài)，但“偏離”的具體形態(tài)及背后的邏輯和機(jī)制卻是多源的，描述和解釋這些具體形態(tài)的概念和理論也是多樣的?！爸贫鹊姆忾]”建立在這樣一個(gè)基本假定的基礎(chǔ)之上：一項(xiàng)制度要想從峰層盡可能地按照文本本身規(guī)定的那樣有效地貫徹到基層，一是要有作為“代理人”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)及依附于它的“制度的執(zhí)行路徑”，二是要使制度的目標(biāo)群體具有制度參與（注2）的機(jī)會(huì)和能力。而制度的封閉，恰恰是在“制度的執(zhí)行路徑”上產(chǎn)生了封閉，使得制度的目標(biāo)群體無法實(shí)現(xiàn)有效的制度參與，并最終被拋出這個(gè)制度運(yùn)作本身之外。我們?cè)诒疚闹兴枋龅膰?guó)有企業(yè)下崗職工社會(huì)保障制度在實(shí)際運(yùn)行中的這種狀況，就是一種“制度的封閉”，它和有的學(xué)者已經(jīng)分析過的“制度變通”之間的相似我們將在后文述及，現(xiàn)在要指出的，是它們之間存在的細(xì)微但重要的差別：這首先在于，雖然變通在形式上也是“制度的文本設(shè)計(jì)”與“制度的實(shí)踐運(yùn)行狀態(tài)”之間發(fā)生了偏差，但這種偏差的結(jié)果是使原先的制度變得對(duì)制度的目標(biāo)群體更加有利、更加靈活，甚至最終改變?cè)鹊闹贫仍O(shè)計(jì)（注3），而“制度的封閉”的后果則是制度的目標(biāo)群體享受不到或不能充分享受制度所規(guī)定的權(quán)利和利益，且因?yàn)榉N種原因而失去制度參與的機(jī)會(huì)和能力；二是變通的實(shí)現(xiàn)必然會(huì)有具體的行動(dòng)者從中扮演著博弈和利益最大化的角色，但封閉則是制度的設(shè)計(jì)者與其目標(biāo)群體之間產(chǎn)生了“空間”，沒有一個(gè)有效的渠道將兩者銜接起來也就是說，如果把從“制度的文本規(guī)定”到“制度的實(shí)踐運(yùn)行”的過程比喻成傳輸電流的話，變通只不過是在傳輸過程中改變了電壓和電阻(甚至最終電流為零)，但傳輸者始終是存在著的，封閉則往往在傳輸者上發(fā)生了缺席。需要說明的是，本文所稱的“制度”，主要指由國(guó)家立法機(jī)構(gòu)頒布的法律、法規(guī)和行政機(jī)關(guān)頒布的法規(guī)、政策，也就是所謂的“正式制度”。這樣，“制度的封閉”指的就是針對(duì)國(guó)家的正式制度在實(shí)踐過程中的情況而言了。（注4）然而，我們上述的基本假設(shè)可能會(huì)遭到一些很有意義的質(zhì)疑。比如社會(huì)保障制度之所以出現(xiàn)不太令人滿意的績(jī)效，究竟是制度設(shè)計(jì)的問題還是實(shí)際的操作?究竟是總體上的設(shè)計(jì)出了問題還是具體的細(xì)節(jié)上出了偏差?有的研究者已經(jīng)論證，社會(huì)保障主要的問題不是實(shí)際操作而是制度設(shè)計(jì)，不是具體細(xì)節(jié)而是總體設(shè)計(jì)（注5）。從表面上看，這一論斷與本文的觀點(diǎn)是截然不同的。但實(shí)際上，兩者并無沖突：我們?cè)谶@里考察制度是如何封閉的，并不意味著我們假設(shè)制度的設(shè)計(jì)是完美無缺的，更不能把我們的命題庸俗地理解為“制度是好的，可是一落實(shí)就走樣了”，因?yàn)槲覀円舱J(rèn)為，一個(gè)在實(shí)踐運(yùn)作過程中出現(xiàn)封閉的制度必然在其原初設(shè)計(jì)時(shí)就存在著缺陷，只不過我們的“興奮點(diǎn)”不在于這些缺陷是什么，而在于這些缺陷是如何在制度被執(zhí)行的過程中“發(fā)作”、在哪發(fā)作，從而造成制度封閉的。實(shí)際上，在后面我們給出的針對(duì)制度封閉的“對(duì)策”上，有許多亦是從制度設(shè)計(jì)的層面上提出的，因?yàn)樽鳛椤皣?guó)家意志表達(dá)”的制度設(shè)計(jì)(政治)與作為“國(guó)家意志執(zhí)行”的實(shí)踐運(yùn)作(行政)從來就是密切相關(guān)的。那么，國(guó)家當(dāng)初在設(shè)計(jì)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度時(shí)要表達(dá)的意志是什么呢?這背后又究竟是怎樣的一個(gè)邏輯呢?考察這一點(diǎn)非常重要：只有首先弄清制度的原初設(shè)計(jì)者(國(guó)家)之所以如此這般地制定各項(xiàng)制度的邏輯以及它所預(yù)設(shè)的“制度的執(zhí)行路徑”，才能夠“順藤摸瓜”地診斷出制度到底在哪些環(huán)節(jié)出現(xiàn)了封閉、如何封閉的，以及隱藏在背后的過程、邏輯、技術(shù)和機(jī)制。并就制度的封閉給出我們的一些對(duì)策，嘗試著跳出社會(huì)保障制度的圈子，在理論層面上給予進(jìn)一步地提煉和發(fā)揮。國(guó)家制度的邏輯及路徑出于技術(shù)上的考慮，本文將討論對(duì)象限定在社會(huì)保障制度中針對(duì)國(guó)有企業(yè)下崗職工，它的原初設(shè)計(jì)及其邏輯也就只能從國(guó)有企業(yè)下崗職工社會(huì)保障制度最終定型的時(shí)間及當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景中去尋覓（注6）。我們把目光聚焦到1998年。正是在這一年，國(guó)家提出了“國(guó)企改革三年脫困”的目標(biāo)和“鼓勵(lì)兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效、實(shí)施再就業(yè)工程”的思路，其中“下崗分流”作為“國(guó)企改革措施的關(guān)鍵”被強(qiáng)力推行，在此政策背景下，1998年之后形成了國(guó)企職工下崗的第二個(gè)高峰(第一個(gè)高峰是國(guó)企改革進(jìn)程開始加快的1993年)；也正是在這一年，中共中央、國(guó)務(wù)院召開“國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活和再就業(yè)工作會(huì)議”，在此會(huì)議上頒發(fā)的關(guān)于切實(shí)做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知成為對(duì)下崗職工提供相應(yīng)保障的最主要的依據(jù)，而勞動(dòng)與社會(huì)保障部作為執(zhí)行這一政策的政府機(jī)構(gòu)也于當(dāng)年成立并推出了一系列具體制度。總之，經(jīng)過較長(zhǎng)一段時(shí)間的“摸著石頭過河”，到1998年，針對(duì)國(guó)有企業(yè)下崗職工的社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)已基本“定型”，并隨著國(guó)企改革進(jìn)入“攻堅(jiān)階段”而在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛推行我們調(diào)查中所接觸的下崗職工大都應(yīng)該按照這一制度所規(guī)定的路徑和內(nèi)容享受自己的社會(huì)保障權(quán)利，我們衡量其是否享受到了他所應(yīng)