蒙大公共經(jīng)濟(jì)學(xué)講義05公共支出理論

第五章公共支出理論

重點與難點：

1、公共支出的含義、原則與形式

2、公共支出的分類

3、公共支出的規(guī)模增長理論

4、公共支出的控制與預(yù)算

5、公共支出的效率管理

5.1公共支出概述

一公共支出的內(nèi)涵與意義

公共支出是以國家為主體，以財政的事權(quán)為依據(jù)進(jìn)行的一種財政資金分配活動，集中反

映了國家的職能活動范圍及其所造成的耗費。從其本質(zhì)上來講，公共支出就是滿足社會公共

需要的社會負(fù)源配置活動，是國家通過財政收入將集中起來的財政貢金進(jìn)行有計戈U的分配，

以滿足社會公共需要和社會再生產(chǎn)的資金需要，從而為實現(xiàn)國家的各種職能服務(wù)。公共支出

可以反映政府的政策選擇。

（一）公共支出是實現(xiàn)政府財政職能的主要手段。

在現(xiàn)代財政活動的收入、支出和資產(chǎn)管理三個環(huán)節(jié)中，公共支出是目的。這是因為它

與政府各項職能的實現(xiàn)具有密切關(guān)系。只有運用一定的資金，并按照等價、有償?shù)脑瓌t來購

買商品與勞務(wù)，將之轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品，供給社會，政府才能實現(xiàn)其在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社

會等方面的職能。所以，支出是實現(xiàn)政府職能的必要條件。財政支出規(guī)模在很大程度上決定

著一國政府職能的范I制大小和功能強(qiáng)弱。沒有財政的支出，任何政權(quán)都不可能得以維持。

（二）公共支出是實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資金來源和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整手段。

在市場經(jīng)濟(jì)下，資源配置的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)是市場，企業(yè)自身的積累和投資是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資

金的主要來源。但是資源的浪費、盲目無序的狀態(tài)，極易由于投資是在分散決策的基礎(chǔ)上進(jìn)

行的而行成。同時在涉及關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上面，企業(yè)往往缺乏積極性。公共支

出的財政性資金是一種數(shù)額大、期限長的集中性投資，它不僅代表了國家的宏觀政策，而且

投資項目具有基礎(chǔ)性、長遠(yuǎn)性和集中性的特點，會對市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要的影響，能夠彌補(bǔ)市

場的不足，矯正市場的失靈，對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化起到重要作用。

（三）公共支出是實現(xiàn)社會公平的重要途徑。

社會矛盾激化、社會危機(jī)加重的一個重要原因是因為，單純的市場調(diào)節(jié)分配，容易造成

社會財富的集中，形成兩極分化的分配格局。而社會公平至少包括兩個層面：一是地區(qū)之間

的財政支出水平，二是個人收入公平。

二公共支出的原則

1、經(jīng)濟(jì)效益原則。經(jīng)濟(jì)效益原則是指通過公共支出使資源得到最優(yōu)化的配置，使社會得到

最大的“效益”.這一原則可以從以下兩方面的含義來理解。一是社會資源在公共部門和

私人部門之間的最優(yōu)配置，在資源配置上，公共支出與私人支出是處于同樣的地位。同樣的

錢花在公共部門的機(jī)會成本等于花在私人部門的損失.國家財政支出給社會帶來的收益應(yīng)大

于因為政府課稅，或用于其他方式取得收入使社會付出的代價。在完全競爭市場，當(dāng)投資的

政府邊際成本等于私人邊際收益時，此時整個經(jīng)濟(jì)的配置狀態(tài)達(dá)到最優(yōu)。二是在使用由政府

財政配置的資源時也應(yīng)以獲得最大社會效益為原則?？梢圆扇〕杀疽灰皇找娣治龅姆椒▉泶_

定某項支出是否獲得最大社會收益，判定是否總收益大于總成本。關(guān)于成本與收益的分析,

要考慮全面，才能正確評估。

2、公平原則。公平原則是指通過公共支出提供勞務(wù)和補(bǔ)助所產(chǎn)生的利益在各個階層的居民

中的分配應(yīng)達(dá)到公平狀態(tài)，能恰當(dāng)?shù)胤细鱾€階層居民的需要。公平中的橫向公平要求同等

對待同一層次的居民；縱向公平要求差別對待不同層次的居民，這兩個層次要要顧及到。公

平原則的具體體現(xiàn)是受益能力原則。居民的情況是否相同，是指他們對公共支出利益的需求

程度是否相同，也就是居民的受益能力是否相同。公民H勺受益能力是同其收入水平相關(guān)的，

收入水平越低，則補(bǔ)助對他產(chǎn)生的作用越大，就是受益能力越大，從仝社會角度衡量效用就

越大。因此，公共支出應(yīng)對收入不超過規(guī)定水平的社會成員給予補(bǔ)助，收入越少，給予的補(bǔ)

助就應(yīng)越多。

3、統(tǒng)籌兼顧原則。統(tǒng)籌兼顧原則是指政府公共支出的結(jié)構(gòu)安排，必須從全局出發(fā)，通盤

規(guī)劃，區(qū)分輕重緩急與主次先后，適當(dāng)照顧各個方面的需要，妥善的分配財力，以保證政府

各項職能的實現(xiàn)以及國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

事實上，分析經(jīng)濟(jì)運行可以看出，以上目標(biāo)在實踐當(dāng)中往往很難同時達(dá)到，決策者經(jīng)

常處于兩難境地，有時某些政策措施為促進(jìn)就業(yè)，就不得不犧牲穩(wěn)定價格水平的目標(biāo)，或者

會出現(xiàn)國際收支失衡。除次之外，要想收到滿意的效果，財政政策與貨幣政策也需要密切配

合。

三.公共支出的形式

（-）現(xiàn)代政府公共支出壓力的增大

除考慮國家本身的特征外，在選擇采用何種形式的公共支出時，還需要考慮社會發(fā)展對

公共支出的需求。如果僅靠無償性支出不足以保證國家在一定時期內(nèi)的必要支出，那就必然

會選擇通過政府的融資活動和有償性支出形式來彌補(bǔ)。因此，公共支出形式必然會因為現(xiàn)代

政府公共支出的壓力增大而變化,并且這是影響其變化的最主要原因。最初的國家公共支出，

無償支付形式是主要、甚至是唯?的形式。在進(jìn)入現(xiàn)代社會之后，隨著政府職能的日益擴(kuò)大，

社會政治經(jīng)濟(jì)活動也口趨復(fù)雜。因而，各國經(jīng)常產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)問題就更需要政府的干預(yù),

在這種情況下，僅僅依靠傳統(tǒng)的無償性公共支出己不能滿足需要，從而促使各國政府日益依

靠信用形式以有償方式籌措資金。而為了減輕政府的償債負(fù)擔(dān)，政府也開始以信用形式支出

資金，并為有償性公共支出的推行提供制度上的保證。這樣便出現(xiàn)了不同于傳統(tǒng)無償性支出

形式的有償性支出形式。

(-)提高公共支出效益的要求

在公共支出有限的情況下，過度地使用或使用不當(dāng)都可能降低其使用效益，政府的預(yù)定

目標(biāo)也會因此而無法送到。所以分配在公共支出時，考慮何種形式的支出更有利于財政支出

效益的提高是很有必要的，從我國財政分配的實際情況來看，由于長期存在財政支出的無償

使用，使得到支出的部門無須承擔(dān)任何風(fēng)險和責(zé)任,從而形成了用款單位在計劃上寬打窄用、

爭投資、爭撥款的不良傾向，這不僅給我國財政支出帶來了巨大的壓力，而且造成了國有資

產(chǎn)的嚴(yán)重浪費和效率低下，

(三)所有制的影響

在目前世界各國，有償性支出形式的比重越來越大，無償性支出形式早已不是公共支出

的主要內(nèi)容。具體而言，無償性支出主要體現(xiàn)在以下方面：

(1)各種類型的公共支出，主要是對國防、國家政權(quán)機(jī)關(guān)和政府各職能部門，科

學(xué)、文化、教育、衛(wèi)生、社會福利救濟(jì)部門，氣象、地震、環(huán)境保護(hù)等部門的支出。

(2)特殊的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，主要指用于對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要的基礎(chǔ)保隙作用

的產(chǎn)業(yè)部門。如對國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)設(shè)施部門、重點建設(shè)項H或一些對國家有重要戰(zhàn)略意義

的產(chǎn)業(yè)部門所給予的必要的無償性支出。

(3)扶持落后地區(qū)和農(nóng)業(yè)的支出，主要指國家在一定階段上對落后地區(qū)發(fā)展所給

予的無償支持，以及為保證農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性作用。在必要時也安排一定數(shù)鼠的無償支持。

(4)社會保障支出和財政補(bǔ)貼以及必要的捐贈支出等。

有償性財政支出形式主要指政府貸款和有償性投資,包括對有重要的社會效益或?qū)?/p>

有重要戰(zhàn)略意義的國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目給予的扶持。如公用基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)、一吟高新技

術(shù)產(chǎn)業(yè)部門的建設(shè)以及對具備良好開發(fā)條件的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的綜合開發(fā)。政府可以選擇

一些重要的產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行直接的有償性投資，以控制這些部門，使之符合國家利益。但是政

府不應(yīng)參與具有市場競爭性的行業(yè)投資，否則難以保證市場的公平與活力。

5.2公共支出的結(jié)構(gòu)

公共支出的結(jié)構(gòu)主要指公共支出的各個組成部分在公共支出總額中所占的比重。如果缺

乏科學(xué)的分類，則難以進(jìn)行專門的管理與研究，要科學(xué)地確定各種公共支出之間的比例關(guān)系

也缺乏依據(jù)。公共支出的分類體系因各國的政治體制，以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異而不盡

相同，迄今為止沒有一個令各國都能認(rèn)同的統(tǒng)一分類標(biāo)注，因此，結(jié)合我國實際并參考國際

標(biāo)準(zhǔn)，我們對公共支出進(jìn)行如下的分類：

一、按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類

1.購買性支出。公共購買性支出又叫公共消耗性支出，直接表現(xiàn)為政府購買商品和勞

務(wù)，如國防支出，教育支出，政府各部門和機(jī)構(gòu)的事業(yè)費，政府的投資等，這些項H的支出

盡管用途不同，但都具有共同的特點，那就是政府在付出資金的同時，相應(yīng)地購買到了商品

和勞務(wù)，以便履行政府的芬種職能。公共部門購買消費品和勞務(wù)的支出又分兩種。一種是公

共部門為提供公共商品或勞務(wù)所需的日常消耗，例如支付公共部門工作人員的工薪而得到其

勞動，購買必要的辦公用品等滿足公共部門活動的需求等。另一種是公共部門購買資本品支

出，即購買公共部門在“生產(chǎn)”中必要的設(shè)備或設(shè)施。這種投資支出類似于市場機(jī)制領(lǐng)域的

固定資本。

2.財政轉(zhuǎn)移支出。轉(zhuǎn)移性公共支出是指對于養(yǎng)老金、補(bǔ)貼、公債利息、失業(yè)救濟(jì)金等

的政府轉(zhuǎn)移支付。像財政補(bǔ)貼支出、社會保障支出、債務(wù)還本付息支出等就屬于財政轉(zhuǎn)移支

出。在這種再分配過程中，這些公共支出不表明公共部門耗用的經(jīng)濟(jì)資源，并不反映公共部

門占用社會經(jīng)濟(jì)資源的要求，而是把這部分經(jīng)濟(jì)資源在社會成員中進(jìn)行再分配的“中間人”，

只表明公共部門其實僅發(fā)揮了一個中介人的作用，,轉(zhuǎn)移只是在社會不同個人之間進(jìn)行資源

再分配。這是從財政支出的結(jié)果上來考察的，從各級政府之間的關(guān)系來看，轉(zhuǎn)移支出則是政

府間的補(bǔ)助關(guān)系。財政職能是通過各級政府的活動得以實現(xiàn)的。各級政府都承擔(dān)著相應(yīng)的職

責(zé)，同時承擔(dān)著作為各級政府職責(zé)延伸的事業(yè)單位資金供應(yīng)者的職責(zé)。這樣財政收支就在各

級政府之間劃分，然后各級政府對其相應(yīng)的公共部門分配資金。

公共部門分屬于各級政府，上下級政府之間不僅存在行政上的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而且

存在資金上的下?lián)芎蜕辖怅P(guān)系，上下級政府之間的資金下拔和上解關(guān)系是形成各級公共部門

支出的中間形式。某級政府隸屬下的公共部門的支出總和就是這級政府的財政總支出。因此，

在匯總各級政府財政總支出時要避免中間形式的重復(fù)計算。

我們依據(jù)各國國情來具體確定各國購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出的比例。一般來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)

達(dá)國家，由于其經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)達(dá)到合理且有效的水平，基礎(chǔ)產(chǎn)

業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，市場運作比較規(guī)范，政府有條件比較少地直接參與投資與生產(chǎn)活動,

同時還能獲取充裕的財政收入。處于這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境的政府，其轉(zhuǎn)移性支出往往與購買性支出

平分秋色，占總支出的比重較大。發(fā)展中國家則因其政府直接參與或指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動，購買性

支出所占的比重較大。

公共支出的最終用途可以通過按價值構(gòu)成的分類體現(xiàn)出來,它的理論依據(jù)是馬克思關(guān)于

社會產(chǎn)品價值構(gòu)成理論。社會總產(chǎn)品在價值構(gòu)成上分為。、V、M三個部分。在簡單再生產(chǎn)的

情況下，社會總產(chǎn)品的最終使用可以分為補(bǔ)償性支出和消費性支出兩個部分，與補(bǔ)償性支出

相對應(yīng)的社會總產(chǎn)品價值為C,與消費性支出相對應(yīng)的社會總產(chǎn)品價值則為（V+M）。力于

簡單再生產(chǎn)只是?個理論抽象，現(xiàn)實運行著的經(jīng)濟(jì)社會總是不斷地擴(kuò)大再生產(chǎn)。所謂擴(kuò)大再

生產(chǎn)，就是將社會總產(chǎn)品價值中M的一部分不用于消費，而是通過一個投資的過程形成積累。

顯然，從上期生產(chǎn)的結(jié)果來看的社會總產(chǎn)品的價值構(gòu)成，同最終使用亦即從下期生產(chǎn)的起點

來看的社會總產(chǎn)品的價值構(gòu)成是不相對應(yīng)的。具體地說，C的價值從最終使用來看，并非

全部用于補(bǔ)償消耗掉的生產(chǎn)資料。在固定資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下，從全社會來看的固定

資產(chǎn)折舊價值，有一部分可以用于積累性的投資。作為勞動者個人收入的V中也有一部分會

以儲蓄的形式沉淀下來,再通過各種渠道轉(zhuǎn)化為投資，M的價值在扣除社會消費基金以后也

形成積累。因此，從社會總產(chǎn)品的價值構(gòu)成來看，在擴(kuò)大再生產(chǎn)的條件下，財政支出最終形

成補(bǔ)償性支出、積累性支出與消費性支出。

補(bǔ)償性支出其一般意義是指為保證簡單再牛產(chǎn)過程的講行，對己損耗的勞動手段和勞動

對象的補(bǔ)償，是用于補(bǔ)償生產(chǎn)過程中消耗掉的生產(chǎn)資料方面的支出，在實際中通常是指對國

家資產(chǎn)折舊的補(bǔ)償。在整個公共支出中，補(bǔ)償性支出所占比重很低。在經(jīng)濟(jì)體制改革前，該

項支出曾是我國財政支出的重要內(nèi)容；在經(jīng)濟(jì)體制改革后，簡單再生產(chǎn)范圍內(nèi)的支出項目已

基本交由經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，財政用于補(bǔ)償性支出的項目已大大減少。目前，屬于補(bǔ)償性支出的

項目，只剩下企業(yè)挖潛改造支出一項。但實際上政府的補(bǔ)償性支出在不少國家都不同程度的

存在著°最常見的是政府為加快本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，采用政府收購未到期的設(shè)備以促使企業(yè)更

新，這是政府著眼于國家的長期發(fā)展戰(zhàn)略所采用的補(bǔ)償性公共支出。因此，公共支出雖然來

自國民收入并一般用于積累和消費兩個方面，但政府也應(yīng)在必要時安排一定數(shù)量的補(bǔ)償性財

政支出。

積累性支出是直接用于社會擴(kuò)大再生產(chǎn)的投資，是財玫直接增加社會物質(zhì)財富及國家物

資儲備的支出，對擴(kuò)大生產(chǎn)流通規(guī)模和增加社會財富有重大意義。積累性支出主要有基本建

設(shè)支出、流動資金支出、科技三項費用支出、國家物資儲備支出、支援農(nóng)業(yè)支出、地質(zhì)勘探

費支出和各項經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)、城市維護(hù)和建設(shè)中增加固定資產(chǎn)部分的支出。在我國，財政多

年來對這些項目的支出一直是占公共支出的50%以上，是財政支出的主要部分。在發(fā)展中國家,

特別是實行計劃經(jīng)濟(jì)的國家，政府的積累性支出通常都占有較大的比例，這使公共支出對國

家經(jīng)濟(jì)影響有很大影響，也比較容易產(chǎn)生較高的積累率，產(chǎn)生積累與消費比例失調(diào)的現(xiàn)象。

而發(fā)達(dá)國家政府由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展已有較高水平，并普遍實行市場經(jīng)濟(jì)制度，投資也主要由市場

主體完成，因而積累性公共支出，特別是生產(chǎn)性的積累支HI在政府公共支出中所占比重較大，

政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接參與程度也很低。我國隨著市場化程度的提高，市場主體會承擔(dān)一部

分原屬政府支出的職能，積累性支出的比重將會有所降低。

消費性支出主要是指財政為保證社會共同消費的實現(xiàn)所安排的支出項目。具體包括國防、

行政、科教文衛(wèi)、社會保障和社會福利等支出項目。還包括非生產(chǎn)部門的個人消費支出。消

費性支出在公共支出中占有重要的地位，是實現(xiàn)政府各項職能的主要支出形式。在現(xiàn)代實行

市場經(jīng)濟(jì)的國家里，公共支出中的消費性支出比重較高，政府作為公共部門的特征更為顯著。

政府主要發(fā)揮保證國家安全、建立必要的社會秩序、發(fā)展社會事業(yè)、提高大眾福利的職能。

而在許多發(fā)展中國家，由于積累性支出的比重較高，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下，社會共

同消費水平的提高將會因此受到一定的影響。

將公共支出劃分為補(bǔ)償性支出、積累性支出和消陰性支出三個部分，可以反映公共支出中

的積累與消費的比例關(guān)系，并可據(jù)此研究公共支出對?整個社會中積累與消費比例的影響，有

利于通過公共支出的調(diào)整，促進(jìn)合理的消費與積累比例的形成，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展實現(xiàn)良性循環(huán)創(chuàng)

造條件。補(bǔ)償性支出不構(gòu)成公共支出的主要方面，但卻是玫府實現(xiàn)一定時期內(nèi)的某些目標(biāo)的

輔助性支出，其數(shù)量和比重的變化反映政府在一定時期內(nèi)的重大政策取向。積累性支出占全

部公共支出的比例和構(gòu)成因不同社會經(jīng)濟(jì)制度、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段而有較大的區(qū)別。國家經(jīng)

濟(jì)制度和社會的文明程度可以通過消費性支出占公共支出均比重高低反映出來.在發(fā)達(dá)的市

場經(jīng)濟(jì)制度下，公共財政支出中消費性支出的比重較高，這可以從一個側(cè)面反映出政府在完

善社會管理和調(diào)節(jié)國民福利方面有較強(qiáng)的能力。因此通過這種分類，可以為政府根據(jù)國家經(jīng)

濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，制訂本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和階段性經(jīng)濟(jì)政策提供?定的依據(jù)。

5.3公共支出的規(guī)模與增長

一、公共支出規(guī)模的概念

公共支出規(guī)模是指一定財政年度內(nèi)通過預(yù)算安排的公共支出總額。公共支出規(guī)模是衡量

一定時期內(nèi)政府支配社會資源的多少、提供公共產(chǎn)品的數(shù)量、滿足社會公共需要的能力的高

低的重要指標(biāo)。由于公共支出有廣義和狹義之分，公共支出規(guī)模也可以從廣義和狹義兩層意

義上來理解。狹義上的公共支出規(guī)模是指政府預(yù)算中公共支出的規(guī)模，反映著某一年度內(nèi)政

府通過預(yù)算形成的公共支出規(guī)模。廣義的公共支出規(guī)模是指某一財政年度內(nèi)通過政府安排的

用于社會公共需要方面的所有支出，即除了狹義上的公共支出外，還包括預(yù)算外支出等。目

前，在進(jìn)行公共支出規(guī)模的國際比較時，我國多數(shù)學(xué)者是以我國預(yù)算內(nèi)公共支出，亦即狹義

的公共支出進(jìn)行比較的。

二、公共支出規(guī)模增長理論

（一）瓦格納法則

這一理論的基本內(nèi)容可以概括為：（1）公共支出的增長幅度大于經(jīng)濟(jì)增長幅度，是一

種必然趨勢；（2）政府消費性支出占國民所得的比例是不斷增加的；（3）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人

均所得上升，公共部門的活動將越來越重要，公共支出也就逐漸增加。

瓦格納認(rèn)為，政府職能的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求保證行使這些職能的公共支出不斷

增加。政府職能的擴(kuò)大有兩方面的原因：一是政治因素。二是經(jīng)濟(jì)因素。很明顯，瓦格納是

止確預(yù)測了公共支出不斷增加的歷史性趨勢，這己被國家發(fā)展的實踐所證實。由「他是最早

系統(tǒng)地闡述了公共支出的長期趨勢，更為壟斷資本主義國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供了一定的理論基礎(chǔ);

并且在崇尚“廉價政府”的情況下，明確地提出了公共支出增長將作為一條規(guī)律而存在，因

此對當(dāng)時財政思想的變革產(chǎn)生了重大的影響，對以后的財政理論和財政政策研究也同樣做出

了一定的貢獻(xiàn)。

（-）皮考克和魏斯曼的“梯度漸進(jìn)增長理論”

對這一理論的分析，是建立在這樣的假設(shè)基礎(chǔ)之上的：政府希望花更多的錢，但公民卻

不愿意交納更多的賦稅。政府必須考慮公民的意愿，注意公民能容忍的稅收水平，這是政府

公共支出的約束條件。

在這樣假設(shè)的基礎(chǔ)上，皮考克和魏斯曼認(rèn)為，公共支出增長的原因有兩種：在正常時期

的內(nèi)在原因和非正常時期的外在原因。內(nèi)在原因是指由于國民生產(chǎn)總值(GNP)增長帶來的

收入增長，導(dǎo)致稅收的上升和公共支出的增長，這時的公共支出和GNP的增長具有相關(guān)性。

在社會發(fā)展的正常時期，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和收入I:升，導(dǎo)致在稅率不變的情況下稅收收入相

應(yīng)增長，因而公共支出有可能同步增長，這就是政府支出增長與GNP增長的線性相關(guān)關(guān)系。

外在原因則是公共支出增長超過GNP增長速度的主要因素。任何一個政府都愿意提供更多的

公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，即希望有更多的支出。然而公眾雖然愿意享受更多的公共產(chǎn)品和公共

服務(wù)，卻不愿意為其繳納更多的稅收。

皮考克和魏斯曼的“梯度漸進(jìn)增長理論”，認(rèn)為財政支出的增長并不是均衡、同一速度向

前發(fā)展的，而是在不斷穩(wěn)定增長的過程中不時出現(xiàn)一種跳躍式的發(fā)展過程。這種非均衡性增

長是在一個較長時期內(nèi)進(jìn)行的。在這一時期內(nèi)，穩(wěn)定增長和突發(fā)性增長是交替進(jìn)行的。因而

這一理論主要是通過考察財政支出增長趨勢中具有特定竟義的時間形態(tài)，從這些特定的時間

形態(tài)中來尋找政府支出增長的根本原因。這一研究方法是繼瓦格納考察公共支出長期趨勢后

的乂一進(jìn)步，就其理論闡述的內(nèi)容來看，它通過對國家與公眾關(guān)系及心理的分析，已經(jīng)初步

融入了公共選擇學(xué)派的思想。在他們看來，財政支出增長要受到納稅人稅收容忍水平的制約，

因為在西方式的民主政體中，納稅人的選票可以影響政治制度的投票結(jié)果。從某種意義上講,

他們所認(rèn)定的財政支出水平也是由政治制度中的多數(shù)投票原則所決定的水平一一這一點與

公共選擇學(xué)派的觀點類似，從而在一定程度上把財政支出與政治過程結(jié)合起來了，這是皮考

克和魏斯曼的“梯度漸進(jìn)增長理論”的創(chuàng)新之處。

(三)公共支出增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論模型

這一理論模型主要是由R?A?馬斯格雷夫和W?W?羅斯托提出的。兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)

發(fā)展階段的不同需要，用經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段論來解釋公共支出增長的原因。

美國著名的財政學(xué)家馬斯格雷夫他認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階

段，由丁交通、水利、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施落后，直接影響私人部門生產(chǎn)性投資的效益，從而間

接影響整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而對這類經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資往往數(shù)量大、周期長、收益小，私人

部門不愿意投資或沒有能力投資；但對這些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資又是具有較大的外部經(jīng)濟(jì)效

益的。因此，需要政府提供，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的投資外境.此外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早

期階段，由于私人資本積累是有限的，這就使得某些資本品必須公共生產(chǎn)。即使這些資本品

的利益是內(nèi)在的，不具有外部經(jīng)濟(jì)性，也要求通過政府預(yù)算提供，所以這一階段公共資本的

作用很大。一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展的中期，即起飛階段，私人產(chǎn)、也部門業(yè)已興旺，資本存量不斷

擴(kuò)增，私人企業(yè)和農(nóng)業(yè)的資本份額增大，那些由政府提供的具有較大外部經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)

施已基本建成，對它們投資的增加也逐漸變緩了。此時私人資本積累開始上升，公共積累支

出的增長率就會下降，從而公共積累支出在整個社會總積累支出中所占的比重就會下降。當(dāng)

經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“成熟”期.公共凈投資的份額又會上升。這是因為隨著人均收入進(jìn)一步增長，人

們對生活的質(zhì)量提出了更高的要求，私人消費形式將發(fā)生變化，從而預(yù)算支出也要發(fā)生變化。

如汽車的廣泛擁有，需要存在更為發(fā)達(dá)的交通設(shè)施。此外，對生活質(zhì)量要求的提高，也迫使

政府進(jìn)行更大規(guī)模的人力投資。因此，這一階段對私人消費品的補(bǔ)償性公共投資處在顯著地

位，從而使公共積累支出又出現(xiàn)較高的增長率?？傊?，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，對公共資本

比例要求較高；而在“起飛”實現(xiàn)之后會暫時有所下降；當(dāng)經(jīng)濟(jì)步入“成熟”階段時又會上

升。至于公共用費支出的增長變化，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，主要是滿足人們的基本需要，

如衣、食等消費，因而對公共消費支出要求不高；隨著人均收人的增加，基本需要滿足之后，

私人對某本需要的支出比例將減少，對提高?；顚哟蔚南С鰧⒃黾?，資源出多地被用于

滿足發(fā)展需要，如教育、衛(wèi)生、安全等的需要。由于這些消費項目都需要較大的公共消費支

出作補(bǔ)充，因此，公共消費支出占社會總消費支出的比重也就相應(yīng)地提高，此外，伴隨著經(jīng)

濟(jì)的增長，將會出現(xiàn)日益復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)組織，要求政府提供各種管理服務(wù)來協(xié)調(diào)和處理增

長所引起的各種矛盾和問題。如交通、警力、控制污染、反托拉斯等等需求的增加，這將引

起政府各種管理費支出的增加，從而導(dǎo)致整個社會公共消費支出的迅速增長。馬斯格雷夫關(guān)

于經(jīng)濟(jì)發(fā)展各階段財政支出及共結(jié)構(gòu)變化的獨到見解，對考察一國財政支出增長狀況，尤其

是發(fā)展中國家的財

(四)公共選擇學(xué)派的支出增長理論

公共選擇理論認(rèn)為導(dǎo)致政府支出不斷增長的原因主要表現(xiàn)在以下方面：

(1)利益集團(tuán)的影響。利益集團(tuán)是指由那些具有共同目標(biāo)并試圖對公共政策施加影響的實

體個人所形成的組織。在實行多數(shù)投票原則的情況下，公共選擇理論認(rèn)為，利益集團(tuán)的

大量存在，直接促使了政府預(yù)算規(guī)模的擴(kuò)張。在沒有討價還價的情況下，政府的公共支出有

可能大，也可能會小，這完全取決于那些喜歡“大”或“小”的人的相勸集中程度。但若考

慮到利益集團(tuán)的存在，尤其是當(dāng)由利益集團(tuán)、官僚和被選出的代表(議員)所組成的“鐵三角

形”關(guān)系存在時，政府的預(yù)算規(guī)模就必然龐大。

(2)官僚的作用。官僚又稱公務(wù)員，在西方國家，其意思并非貶義。官僚的作用被視為以

一種理性的方式引導(dǎo)有組織的行為，以及按照嚴(yán)格的等級制度從事指定事務(wù)。在西方政體中,

政府支出項目由立法機(jī)構(gòu)決定，但具體的支出事務(wù)是由官僚們經(jīng)辦的，因此支出的合法性由

官僚決定。他們?yōu)橹С鲰桭l的設(shè)計和執(zhí)行提供有價值的技術(shù)方面的專家，并且官僚往往比被

選出的官員在政府機(jī)構(gòu)中服務(wù)期限長，這就保持了政府的連續(xù)性。如果沒有這些官僚的存在，

現(xiàn)代西方政府是很難運轉(zhuǎn)的。

財政支出是政府的行為，制度及政治決策過程必然對財政支出產(chǎn)生影響，在分析財政支

出增長時，當(dāng)然不應(yīng)忽視這一重要因素。尤其在西方社會，隨著現(xiàn)代資本主義的發(fā)展，滋生

了大量的利益集團(tuán)，在西方式的所謂民主政體下，往往對政府財政支出決策施加各種影響，

導(dǎo)致財政支出不斷增長。該理論還認(rèn)為官僚也是人，他們也同樣關(guān)心個人利益最大化，正是

這一因素，導(dǎo)致他們不斷追求預(yù)算的最大化。這一理論對我國財政支出的分析具有一定的借

鑒意義。

一、響公共支出增長的因素

公共支出水平不斷增長趨勢的決定因素，主要是一國的經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展

水平、城市化程度、工、也化水平等。政府支出的規(guī)模，直接反映了政府職能的變化和公眾需

要。歸結(jié)前人的分析并結(jié)合當(dāng)今世界各國財政支出變化的現(xiàn)實情況，我們不難總結(jié)出影響財

政支出規(guī)模的若干因素：

1、經(jīng)濟(jì)性因素。它主要指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)體制的選擇和政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策等。

3、政治性因素。政治性因素對財政支出規(guī)模的影響主要體現(xiàn)在三個方面：一是政局是否穩(wěn)

定，二是政體結(jié)構(gòu)的行政效率，三是政治制度。

3、社會性因素.例如人II狀況、文化背景等因素，也在一定程度上影響著財政支出規(guī)模。

4、技術(shù)因素。新興工業(yè)的發(fā)展極大地提高社會生產(chǎn)力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。高經(jīng)濟(jì)

增長和收入增長速度，為公共支出的不斷增長提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和不斷的需求。

四、共支出規(guī)模的衡量指標(biāo)

公共支出規(guī)模通常被理解為是公共支出總量的貨幣表現(xiàn)，是衡量一個國家或地區(qū)政府

財政活動的一個主要指標(biāo)，衡量政府公共支出的方法主要有兩種：一種是從絕對量考察，一

種是從相對量上來考察。

絕對量的指標(biāo)，也可以稱為公共支出的絕時規(guī)模，主要有按當(dāng)期價格計算的公共支出

和按不變價格計算的公共支出。它是一種直接用貨幣最表示財政規(guī)模衡最指標(biāo)，可以比較直

觀地、具體地反映一定時期內(nèi)政府財政活動規(guī)模，反映政府所提供的社會公共事務(wù)的規(guī)模。

因而各個國家和地區(qū)通常采用這類指標(biāo)編制政府財政預(yù)算，并向立法機(jī)關(guān)提供有關(guān)預(yù)算報告。

但在需要對政府公共支出規(guī)模進(jìn)行動態(tài)分析和橫向或縱向比較時，運用絕對量指標(biāo)往往有很

大局限性。

相對量指標(biāo)通常用公共支出占GNP或GDP的比重來表示，是國際上對公共支出規(guī)模進(jìn)

行比較時常用的指標(biāo)類型，它反映了一定時期內(nèi)在全社會創(chuàng)造的財富中由政府直接支配和使

用的數(shù)額，可以全面衡量政府經(jīng)濟(jì)活動在整個國民經(jīng)濟(jì)活動中的重要性。相對量指標(biāo)便于進(jìn)

行國際比較，而且由于這種方法是通過計算公共支出占GDP的比重來衡量公共支出規(guī)模的,

因而剔除了通貨膨脹的影響，反映了公共支出的規(guī)模，從而與以前年度的公共支出也具有可

比性。公共支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的百分比指標(biāo)通常用于說明在一年或一個財政年度的國民生

產(chǎn)總值中有政府集中和分配的份額，因而也可以用該指標(biāo)全面衡量政府經(jīng)濟(jì)在整個國民經(jīng)濟(jì)

中的相對重要性。

無論采用哪種衡量公共支出規(guī)模的方式，其出發(fā)點和忖的都是為r有效地控制公共支

出的規(guī)模。公共支出的增工、規(guī)模的不斷擴(kuò)大雖然是一個歷史的發(fā)展趨勢，但是這種主增長

并不是無限制的，不能放仁其過快增長。如果公共支出增長過快，持續(xù)超過收入的增長速度，

就會出現(xiàn)“貂分配”，造成巨額赤字，形成沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān).，使國家財政運行陷入困境，講

而影響整個國民經(jīng)濟(jì)的正常運行。因此，我們應(yīng)該根據(jù)公共支出的不同性質(zhì)及其對經(jīng)濟(jì)的不

同影響，對公共支出的增長進(jìn)行必要的控制。

5.4公共支出中的控制與預(yù)算

一、公共支出的控制

(一)、支出控制的形式

(1)直接控制“直接控制實際上指有這樣一個負(fù)責(zé)國家經(jīng)濟(jì)管理的強(qiáng)大的中央機(jī)構(gòu)，它

們?yōu)闊o數(shù)各行其職的決策中心指出方向。這種控制也含有相當(dāng)大的集中化，并且被認(rèn)為可以

通過這樣的中央指導(dǎo)來達(dá)到政府政策觀點與決策和執(zhí)行的協(xié)調(diào)一致，直接控制的協(xié)調(diào)功能需

要一群有能力的人為政府的各個領(lǐng)域指出方向。從預(yù)算政策的觀點出發(fā)，必須擁有有關(guān)投入

產(chǎn)出關(guān)系的和成本的資料，才能為機(jī)構(gòu)指出準(zhǔn)確的方向。然而在實際上，中央指導(dǎo)被證明是

困難的。因此，分權(quán)化逐漸被采用。集權(quán)化延緩了組織機(jī)構(gòu)的界限，并使控制的功能逐漸喪

失。更重要的是，這種控制經(jīng)常由丁信息來源的不準(zhǔn)確和主觀愿望與實際行動的差別而變得

不切實際，如果預(yù)算體系沒能占據(jù)充分的投入產(chǎn)出關(guān)系和成本的資料，中央預(yù)算機(jī)構(gòu)就只能

滿足于對用款單位可接受的行為的分類。

(2)刺激性控制。由于認(rèn)識到直接控制的缺點，政府開始轉(zhuǎn)向刺激性控制。應(yīng)該指出的是,

這只是一種理論概括，因而不十分精確。有人認(rèn)為，多數(shù)公共支出計劃的成敗取決于政府中

各決策者的反應(yīng)，以及這項計劃的效益在多大程度上被理所當(dāng)然的受益者所獲得。因此，計

劃的設(shè)計和預(yù)算制定本身都需要畬刺激措施。例如，政府所要推行的農(nóng)出灌溉計劃就需要適

當(dāng)?shù)亩愂蘸徒蛸N措施，以使農(nóng)場主獲得一定的利益。同樣，可以規(guī)定某些勞務(wù)的平均成本.對

能把成本維持在這個既定的平均成本之內(nèi)的單位可以給予獎勵。當(dāng)然，不應(yīng)千篇一律地對待

所有的政府計劃，應(yīng)有選擇地使用刺激來控制支出的方法，以補(bǔ)充傳統(tǒng)方法的不足。

(3)協(xié)調(diào)控制。和上述的各種支控制?樣，協(xié)調(diào)控制也僅僅在?些有限情況下適用。

從基本內(nèi)容來說，協(xié)調(diào)控制認(rèn)識到了中央控制有嚴(yán)重的內(nèi)在缺陷，而一個分權(quán)化的制度又無

法完全與中央的財政和計劃機(jī)構(gòu)的職責(zé)相和諧。協(xié)調(diào)控制把財政機(jī)構(gòu)和用款單位之間的關(guān)系

看成是在一個共有的企業(yè)中或者是相互協(xié)調(diào)的體系中共同努力的關(guān)系。協(xié)調(diào)控制強(qiáng)調(diào)應(yīng)把財

政部門和其他機(jī)構(gòu)之間的相互協(xié)商作為政策制定和控制職能的基礎(chǔ)，這樣才能使中央政策更

加現(xiàn)實并在其他機(jī)構(gòu)中產(chǎn)生更大的效果。然而，這種辦法在財政危機(jī)的時期中所表現(xiàn)出來的

實踐經(jīng)驗都是有限的，而在正常時期的應(yīng)用還有待實行。

(4)政策控制。在支出控制的實行過程當(dāng)中，政策方法和配制技能之間的平衡是很重要

的。人?多數(shù)公共計劃中，控制技能的作用是外圍的，并丁要取決于政策這一前提。

(二)、控制支出的方法

I.指明基金用途

指明基金用途這一形式的優(yōu)點在于它不僅控制了支出的范圍和數(shù)量界限，而且直接將

稅收的成本和效益聯(lián)系起來了，有利于取得更大的效益。另外，指明基金用途減少了年度預(yù)

算配置中的不確定性，使有關(guān)單位有可能預(yù)先計劃和執(zhí)行預(yù)算。

這一形式的缺點是影響資金的靈活調(diào)動.由于各種基金收入情況的變化，可能會出現(xiàn)

某種用途的基金過多，另外一種用途的基金來源不足，而二者之間又無法調(diào)配使用的情況。

此外，這種形式的不靈活性還可能影響財政政策的執(zhí)行，比如在推行緊縮的財政政策時.就

很難削減指定用途的基金支出。最后，指明用途的基金過多，會導(dǎo)致中央預(yù)算控制松弛，基

金資助的機(jī)構(gòu)有可能成為一種自行其是的機(jī)構(gòu)。我國在預(yù)算中也運用了指定用途基金的形式,

但不完全是出于控制支出的目的。

2,控制人員預(yù)算支出

(1)在增加政府部門就業(yè)職位時，必須要有客觀標(biāo)準(zhǔn)和考慮資源限度，即必須制定反映人

員需要程度的定員標(biāo)準(zhǔn)，必須根據(jù)年度預(yù)算的可能，對用款單位規(guī)定出適當(dāng)?shù)摹⒖稍试S的人

員增長率。(2)減少政府就業(yè)職位.逐步淘汰和消除政府就業(yè)中的多余部分。(3)合理修訂

政府的工資結(jié)構(gòu)。

3.控制公共工程的預(yù)算支出

控制公共，程的預(yù)算支出應(yīng)注意以下幾點:

(1)對公共工程和項目要進(jìn)行全面的可行性研究。通過可行性研究分析，選擇正確的公

共工程項目、適當(dāng)?shù)墓に嚰夹g(shù)，并做出正確的成本估算。否則工程立項失誤、工程開始后設(shè)

計不斷變化、初期成本估算過低，都會使工程的預(yù)算支出失去控制。(2)保證工程所需的資

金來源與供給時間，使工程能夠順利施工并按期完工，否則工程的延期持會增加預(yù)算支出。

(3)選擇合理經(jīng)濟(jì)的建設(shè)方式。例如是政府直接承辦，直接雇用工人進(jìn)行建設(shè)，還是通過招

標(biāo)投標(biāo)，把工程承包給私人部門；是租用基礎(chǔ)配備設(shè)施，還是新建基礎(chǔ)配備設(shè)施等。

二、公共支出預(yù)算

(-)公共支出預(yù)算的概念和功能

公共支出預(yù)算是指在玫府在一個財政年度內(nèi)為滿足社會公共需要，提供給社會成員大體

均等的公共產(chǎn)品與服務(wù)所需開支的分配計劃。公共支出預(yù)算是政府財政活動及公共財政預(yù)算

的一個重要組成部分，是玫府的基本支出計劃，它反映了政府活動的范圍、方向和政策。

公共支出預(yù)算作為政府的公共收入分配計劃，它的功能有以下幾方面：

1、反映政府的活動范圍和政策取向

形式上看，公共支出預(yù)算是按一定的標(biāo)準(zhǔn)將政府的支出分門別類列入特定的表格。但

實際上，在這套表格里面，既反映了公共支出的規(guī)模，也反映了公共支出的結(jié)構(gòu)；既反映了

是哪些政府部門及其所屬機(jī)構(gòu)占用了政府資金，也反映了這些部門和機(jī)構(gòu)是如何使用經(jīng)費的

情況。財政通過公共支出預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算，來保證政府制定的各項活動得到實現(xiàn)。

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)界所界定的政府三大職能，即資源配置，所得分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)均在預(yù)算里得到體

現(xiàn)。預(yù)算是多層次的，有一級政府，就有一級預(yù)算，分別體現(xiàn)了中央和各級地方政府對上述

三個職能的行使。國家預(yù)算既是中央和各級地方政府所有政務(wù)活動的歸宿。它猶如一面鏡子

全面反映了政府的自身行為和介入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模、范圍和深度。預(yù)算的編制、執(zhí)行和

決算是國家施政的經(jīng)濟(jì)保障。

2、體現(xiàn)對政府規(guī)模的控制

公共支出可以被看作是政府?的行為成本，政府作為公共機(jī)構(gòu)，都有追求公共服務(wù)最大

化的愿望。但是，公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的形成都要相應(yīng)的支出配套，因此政府提供公共產(chǎn)品

或公共服務(wù)最大化的目標(biāo)就要受到政府可能安排支出的數(shù)額的限制，而不能無限擴(kuò)大公共產(chǎn)

品與服務(wù)的范圍、水平等.因為支出必須以要有相應(yīng)的收入作保障，而收入的多少并不取決

于政府的主觀愿望。如果不考慮收入水平的制約而盲目追求公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的最大化,

一種可能就是發(fā)行公債。發(fā)行公債容易加大納稅人及后代的納稅負(fù)擔(dān)，會不利于社會經(jīng)濟(jì)的

棺定，所以必須量力而行,

（二）公共支出預(yù)算的程序

1、預(yù)算編制

預(yù)算編制是預(yù)算程序中首要和重要的一環(huán)，通常由政府的財政部門來進(jìn)行。預(yù)算編制

是一個優(yōu)化的過程，由政府主管機(jī)構(gòu)運用預(yù)算制定技術(shù)，根據(jù)已確定的目標(biāo)，制定下一個年

度的政府收支計劃。預(yù)算編制要以較為準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)和財政預(yù)測為基礎(chǔ)，設(shè)計出計劃年度內(nèi)政

府預(yù)算的收支草案，提交立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

預(yù)算編制在支出和收入雙方分別包括不同的任務(wù)。在支出方面，在編制預(yù)算時應(yīng)考慮

確定預(yù)算的總規(guī)模、不同職能上的支出規(guī)模，以及體現(xiàn)部分職能的各類方案的支出規(guī)模。在

收入方面，則須明確總收入的規(guī)模、各類收入的來源。同時需要決定赤字的規(guī)模、彌補(bǔ)赤字

的資金構(gòu)成，以及公債的可能持有者。

2、公共支出預(yù)算的審核與批準(zhǔn)

在完成編制預(yù)算草案后，公共支出預(yù)算的制定講入了一個確定合法性的程序，即提交相

應(yīng)的立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批。預(yù)算草案經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)的審議，得到批準(zhǔn)，就被賦予了法律效力。

整個審批要分成幾步來完成。首先，立法機(jī)構(gòu)要審批預(yù)算的總體分配，考察政府的宏觀經(jīng)濟(jì)

政策以及公共支出與公共收入預(yù)測的依據(jù)與合理性。其次，對于每項預(yù)算進(jìn)行細(xì)致分析，這

一般由專門的委員會或小組來完成。最后再提交立法機(jī)構(gòu)的全體會議討論，通過后就成為法

定的公共預(yù)算案。在預(yù)算的審批階段，政府的財政部門對預(yù)算草案不再具有影響力，而是由

議會進(jìn)行仝面的討論和最后的批準(zhǔn)。有些國家允許議會對預(yù)算草案進(jìn)行修改，有些國家則只

允許提出修改意見或否決，

3、公共預(yù)算的執(zhí)行

預(yù)算的執(zhí)行階段是實現(xiàn)收支的過程，通常由政府的職能部門如財政部負(fù)責(zé)組織實施。從

分工來看，財政部門主要負(fù)責(zé)預(yù)算資金的分配和撥付，各支出部門和具體預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算

支出的具體使用。通常部門和機(jī)構(gòu)在支出預(yù)算執(zhí)行中，如遇特殊情況需要增加預(yù)算支出的，

可以向財政部門提出追加支出的中請。但是這個過程的審批程序與預(yù)算審程序樣，要用相

當(dāng)長的時間。如果支出部門或預(yù)算機(jī)構(gòu)要避免調(diào)整預(yù)算的情況發(fā)生，也可以在編制卜年預(yù)算

時再提出，將開支延遲下一預(yù)算年度。財政部門也要盡可能避免調(diào)整預(yù)算的情況發(fā)生。如果

發(fā)生必須追加的支出項目，一般也不能通過增加支出總規(guī)模來解決，只能通過削減其他部門

或機(jī)構(gòu)的支出項目來解決。在發(fā)生預(yù)算失衡的情況下，財政部門往往采取凍結(jié)資金、減少開

支等措施來修復(fù)。公共預(yù)算的調(diào)整，要經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。

4、公共預(yù)算的決算

公共預(yù)算的決算是經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)的年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會計報告，既是預(yù)算執(zhí)行

情況的總結(jié)，又是政府職能履行狀況的反映。一般決算都包括報表和文字說明兩部分。通過

編制決算，可以全面、系統(tǒng)地對預(yù)算分配活動進(jìn)行檢查、對比，總結(jié)預(yù)算編制和執(zhí)行的經(jīng)驗，

反映預(yù)算資金的使用情況和效果。還可以通過對決算數(shù)字和有關(guān)資料的統(tǒng)計和分析，把握預(yù)

算支出與各項因素的內(nèi)在我系，提高支出預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。

5。5公共支出的效率管理

一、成本一一效益分析法

（-）公共部門成本一一收益分析的特點

1.成本一一收益分析的定義和步驟。成本一一收益分析，是一種經(jīng)濟(jì)決策方法，它是

通過比較各種備選項目的全部預(yù)期收益和全部預(yù)期成本的現(xiàn)值來評價這些項n.以作為決策

參考或依據(jù)的一種方法。對于政府部門和私人經(jīng)濟(jì)部門來說，進(jìn)行成本一一收益分析的程序

一般都要包括以下四個步驟：（1）確定一系列可供詵擇的方案：（2）確定每種方案的最終結(jié)

果，也就是每種方案所需要的投入量和將會實現(xiàn)的產(chǎn)出量：（3）對每一種投入和產(chǎn)出進(jìn)行估

價：（4）加總每個項目的所有成本和收益.以估計項目總的獲利能力。

2.公共部門成本一收益分析的特點。公共部門的成本一一收益分析又與私人經(jīng)濟(jì)部門

有著顯著的不同，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第、公共部門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策要以社會福利極大化為目標(biāo)，而不能像私人經(jīng)濟(jì)部門■樣

僅以利潤為目標(biāo).

第一，許多政府項目的投入產(chǎn)出不能直接用市場價格來估計，這主要是由兩個因素

決定的：一是與許多政府項目分析相聯(lián)系的市場價格根本不存在，因為大部

分公共產(chǎn)品不是在市場上進(jìn)行交易的，比如市場上不存在清新空氣的價格、

生命的價格、時間的價格、自然資源得以保護(hù)和生態(tài)平衡的價格等；二是考

慮到市場失靈現(xiàn)象的存在，在許多場合市場價格不能反映相關(guān)產(chǎn)品的真實社

會邊際成本或社會邊際收益。

（二）成本和收益的類型

1.真實的與貨幣的。這是公共部門成本一一收益分析要考慮的最重要的區(qū)別。真

實收益是指公共項目的最終消費者獲得的收益。真實收益反映著社會福利的增加。真實成本

則是公共項目所利用資源的實際成本。貨幣收益與成本則是受到市場上相對價格的變化影響

的收益或成本。價格的變化可能使一部分人的收益或損失增加，又為其他人的損失或收益所

抵消。所以，從整體上看，它無法反映社會的凈收藍(lán)或冷損失。真實的收益和成本還可作如

下區(qū)分。

2.直接的與間接的。直接的成本和收益是與項H主要目標(biāo)密切相關(guān)的成本和收益。而

間接的成本和效益則是屬于項目的副產(chǎn)品，與項目的非主要H標(biāo)有關(guān)。例如，由于某地區(qū)的

風(fēng)景區(qū)的開發(fā)，旅游業(yè)的發(fā)展為當(dāng)?shù)氐闹苯永?，而由于游客增多而引起該地區(qū)的開放和經(jīng)

濟(jì)的發(fā)展，則為其間接的收益。

3.有形的相無形的。有形的成本和收益是能夠以市場貨幣價值計量的成本和收益。無