第四章-國(guó)際環(huán)境法的內(nèi)國(guó)法化

第四章國(guó)際環(huán)境法的內(nèi)國(guó)法化一、前言環(huán)境保護(hù)規(guī)范之對(duì)象不限于人民，只要有可能造成環(huán)境污染之行為者，無(wú)論公權(quán)力機(jī)關(guān)還是私人機(jī)構(gòu)，皆得為規(guī)制之對(duì)象。因此，環(huán)境保護(hù)不限于對(duì)私人行為的直接控制或間接誘導(dǎo)措施，進(jìn)一步而言，國(guó)家必須透過(guò)對(duì)環(huán)境政策之落實(shí)來(lái)實(shí)踐環(huán)境保護(hù)之作為，這些政策包括中央政府層級(jí)及地方政府層面。然而，在臺(tái)灣憲法體制中上不存在一個(gè)廣泛而完整之環(huán)境憲法的概念。因此，在論及環(huán)境基本權(quán)之概念時(shí)，一方面涉及環(huán)境污染者基本權(quán)利保障的問(wèn)題，另一方面也涉及因環(huán)境污染而受侵害者的基本權(quán)利保障。行政院永續(xù)會(huì)所一定通過(guò)之行動(dòng)計(jì)書中要求“配合國(guó)際環(huán)保公約，推動(dòng)配套法令制度”也就是國(guó)際環(huán)境法內(nèi)國(guó)法化的要求。臺(tái)灣在外交局限的狀況下，無(wú)法直接參與國(guó)際環(huán)境相關(guān)公約、協(xié)定、條約、議定書等的制定，亦無(wú)法直接簽字、批準(zhǔn)、加入這些國(guó)際文件，所以在法制層面上唯有借國(guó)際環(huán)境法內(nèi)國(guó)法化的作為，引進(jìn)國(guó)際社會(huì)中主流環(huán)境規(guī)范。臺(tái)灣既為一法制地區(qū)，且有性質(zhì)屬大陸法系的法律體制（包含行政法的層面），故在進(jìn)行國(guó)際環(huán)境法內(nèi)國(guó)法化之過(guò)程中，亦必須照顧到本身的法律體制。本研究系站在國(guó)家作為環(huán)境保護(hù)主體之地位，來(lái)觀察研析國(guó)際環(huán)境法內(nèi)國(guó)法化的課題。本章將探討國(guó)內(nèi)環(huán)境法律體系內(nèi)涵的基本要素、國(guó)家在法律上之作為、與國(guó)家基于給付行政之作用所為的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，并由法制明年與環(huán)境政策面提出落實(shí)環(huán)境保護(hù)之法制作為建議。二、國(guó)內(nèi)環(huán)境法律體系內(nèi)涵的基本要素國(guó)際環(huán)境法內(nèi)國(guó)法化之目的其實(shí)包含兩個(gè)層面，一為引進(jìn)國(guó)際社會(huì)環(huán)境法制之主流思維，以強(qiáng)化國(guó)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)。二為減少國(guó)家作為一個(gè)環(huán)境主體所造成對(duì)國(guó)際環(huán)境的侵害，而使國(guó)家不會(huì)成為國(guó)際社會(huì)中的“過(guò)街老鼠”。換言之，作為國(guó)際社會(huì)的一員，國(guó)家其實(shí)有責(zé)任與義務(wù)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)環(huán)境的保護(hù)與控制，并減少跨越國(guó)家管線范圍界限的環(huán)境破壞，譬如對(duì)跨境之空氣污染、水或海洋環(huán)境污染及越境有毒、物質(zhì)之傳輸?shù)臏p少與控制。再者，國(guó)內(nèi)環(huán)境法律體所規(guī)范之對(duì)象不僅是一般自然人或私人企、法人體的環(huán)境行為，亦三、國(guó)際環(huán)境文件內(nèi)國(guó)法化的途徑臺(tái)灣由于國(guó)際情勢(shì)之現(xiàn)實(shí)，無(wú)法參與大多數(shù)國(guó)際環(huán)境組織或會(huì)議，相對(duì)地，也就減低了臺(tái)灣參與制定、簽署、批準(zhǔn)或加入國(guó)際環(huán)境文件（internationalinstrumentsonenvironment）的機(jī)會(huì)。因此，在國(guó)際與國(guó)內(nèi)環(huán)境規(guī)范的互相關(guān)系上，便很少有機(jī)會(huì)透過(guò)諸如國(guó)會(huì)決議的內(nèi)國(guó)法化程序加以探討和研析，并凸顯國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法間的相互關(guān)系。國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法體系間的關(guān)系有一元論與二元論之分。一元論者對(duì)“法律”采單一之認(rèn)知，并認(rèn)為國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法形成同一法律秩序的兩個(gè)部分；而二元論這則認(rèn)為，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法是兩個(gè)不同且相互獨(dú)立的法律系統(tǒng)或法律秩序。此外，國(guó)際法之一般規(guī)則是“一個(gè)國(guó)家不能以其國(guó)內(nèi)法之規(guī)則或不足對(duì)以國(guó)家法為基礎(chǔ)的主張加以抗辯”，反映在1969年5月23日制定的“維也納條約法公約”第27條則為“一當(dāng)事國(guó)不得援引其國(guó)內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約”。換言之，國(guó)際法是認(rèn)為，國(guó)家不能訴諸于其國(guó)內(nèi)法或程序來(lái)作為不遵守國(guó)際義務(wù)之理由。國(guó)家被要求誠(chéng)信的履行其國(guó)際義務(wù)，但他們同時(shí)可以自由的決定在其國(guó)內(nèi)法律體系下此種義務(wù)的行使方式。同理，作為國(guó)家的一般責(zé)任（ageneralduty）,國(guó)家應(yīng)使其國(guó)內(nèi)法與其再國(guó)際法之下的義務(wù)相一致。但是，國(guó)家法將達(dá)成這一結(jié)果的方法留給國(guó)家的國(guó)內(nèi)管轄權(quán)，這些方法即一般用以描述國(guó)際法內(nèi)國(guó)法化的各種用語(yǔ)，譬如，納入（incorporation）、采認(rèn)(adopotion）轉(zhuǎn)化（transfermation）或吸納（reception）。國(guó)家有自由決定如何最佳的將其國(guó)際義務(wù)轉(zhuǎn)化（translateinto）至其國(guó)內(nèi)法，以及決定這些國(guó)際義務(wù)在國(guó)內(nèi)的法律位階（譬如憲法、法律、法規(guī)、命令等），唯各個(gè)不同的國(guó)家法律體系中欠缺實(shí)踐上的一致性。在學(xué)理上，國(guó)際法在國(guó)內(nèi)法中如何產(chǎn)生效力，有些是實(shí)證派學(xué)者主張轉(zhuǎn)換論（transfermationtheory或質(zhì)變論），他們認(rèn)為國(guó)際法的發(fā)源在于條約與慣例，而國(guó)內(nèi)法的淵源則在于國(guó)內(nèi)立法和判例，所以國(guó)際法規(guī)則不能直接或依其本身的效力，被國(guó)內(nèi)法院適用，除非經(jīng)由國(guó)內(nèi)法將其采納，或者說(shuō)具有國(guó)家“同意性質(zhì)”的國(guó)際法規(guī)則的本質(zhì)轉(zhuǎn)變成為具有“命令性質(zhì)”的國(guó)內(nèi)立法機(jī)關(guān)所通過(guò)的法律。此種轉(zhuǎn)變不僅是形式上的要件，也是實(shí)質(zhì)的要件。相對(duì)于轉(zhuǎn)換論，授權(quán)論（delegationtheory）者則認(rèn)為，國(guó)際法授權(quán)各國(guó)憲法自行規(guī)定國(guó)際文件之效力在何條件下及于國(guó)內(nèi)，國(guó)家為此目的所采納的程序或方法僅是締約程序的延續(xù)，其中并無(wú)轉(zhuǎn)換可言，也不是產(chǎn)生新的國(guó)內(nèi)法規(guī)則，僅僅是一個(gè)造法行為的延續(xù)。目前，臺(tái)灣所面臨的局面是幾乎根本沒(méi)有事前參與國(guó)際環(huán)境法規(guī)的制定，或事后加以批準(zhǔn)、加入的機(jī)會(huì)，更別說(shuō)國(guó)際環(huán)境保護(hù)法規(guī)是否可在政府表示同意之下對(duì)于國(guó)內(nèi)適用的問(wèn)題。因此，作為一個(gè)不被世界多數(shù)國(guó)家承認(rèn)為“國(guó)家”的國(guó)際社會(huì)成員，又該如何將符合臺(tái)灣利益之國(guó)際環(huán)境法規(guī)納入國(guó)內(nèi)法規(guī)范，方是本文所關(guān)切問(wèn)題。至于國(guó)際法在國(guó)內(nèi)法的效力方面，無(wú)論是轉(zhuǎn)換論還是授權(quán)論均認(rèn)為國(guó)際法在經(jīng)過(guò)一定的國(guó)內(nèi)程序可適用于國(guó)內(nèi)。國(guó)內(nèi)法可大分為憲法與法律兩個(gè)層次，而法律中又分為具有上位指導(dǎo)與法源地位的基本法與一般功能性法律兩個(gè)層面。所以，在探討國(guó)際法內(nèi)國(guó)法化的作為中，可以考慮到區(qū)分為憲法、基本法與功能性立法三個(gè)層面。（一）憲法層面：國(guó)際文件欲對(duì)國(guó)家內(nèi)部發(fā)生實(shí)際效力，必須內(nèi)化進(jìn)入一國(guó)既有的法律規(guī)范體系，以取得滲入公共事務(wù)領(lǐng)域之地位。在探討法規(guī)范體系時(shí)，最根本的切入點(diǎn)應(yīng)為憲法。憲法費(fèi)國(guó)際法之內(nèi)國(guó)法化，無(wú)論在程序還是實(shí)質(zhì)上均沒(méi)有太明確之規(guī)范，唯一涉及條約者，亦只有憲法第十三章“基本國(guó)策”第二節(jié)【外交】第141條中涉及“外交，應(yīng)……尊重條約及聯(lián)合國(guó)憲章”；以及憲法第五章【行政】第58條行政院會(huì)議應(yīng)議決條約與法律案如認(rèn)為有確難行時(shí)，得經(jīng)總統(tǒng)制核可，提議立法院復(fù)議，第六章【立法】第63條立法院有議決法律案與條約案之權(quán)，使得臺(tái)灣行政部門對(duì)外所簽訂條約得經(jīng)由一般立法程序，由行政院會(huì)議決提請(qǐng)立法院審議并決議之。換言之，臺(tái)灣行政部門對(duì)外簽署之條約可經(jīng)由類似國(guó)內(nèi)立法之程序而經(jīng)“國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)”之同意而完成“批準(zhǔn)”之手續(xù)，并對(duì)外正式承諾而受該條約之約束。國(guó)腳既然受國(guó)家所正式承諾制國(guó)際條約的約束，邏輯上，該國(guó)際條約即應(yīng)取得國(guó)內(nèi)法之效力，而對(duì)人民法院適用。但是經(jīng)國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)所批準(zhǔn)之條約是否當(dāng)然取得國(guó)內(nèi)法之地位，而產(chǎn)生對(duì)人民法院之約束，尚有其他問(wèn)題存在，諸如，條約是否具有自我履行之功能，或條約是否優(yōu)先于國(guó)內(nèi)立法等。然，如前所述，臺(tái)灣目前最大的困難即在于無(wú)法對(duì)外締結(jié)或加入具全球格局之國(guó)際環(huán)境公約等國(guó)際條約。所以，籍憲法所規(guī)定之條約批準(zhǔn)程序而使得國(guó)際環(huán)境條約適用于國(guó)內(nèi)，仍有困難。除國(guó)際條約內(nèi)國(guó)法化的議題外，憲法對(duì)環(huán)境議題的規(guī)定基本上有兩種情形，一為，基本權(quán)利；二為，政策宣示。臺(tái)灣憲法關(guān)于環(huán)境之規(guī)范見(jiàn)于憲法增修條文第十條第2項(xiàng)：經(jīng)濟(jì)及科學(xué)技術(shù)發(fā)展，應(yīng)與環(huán)境及生態(tài)保護(hù)兼容并需。就內(nèi)容觀之，本項(xiàng)文字書政策宣示，應(yīng)無(wú)疑議。若就環(huán)境行政實(shí)務(wù)面而論，此一宣示性之憲法規(guī)定，很難對(duì)立法者、行政部門或法院產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的最高法律約束力，而僅具國(guó)家政策宣示及憲法教育之“軟性”功能。再者，臺(tái)灣憲法基于權(quán)利分立之基本精神，將國(guó)家機(jī)關(guān)水平的分為行政、立法、司法、考試及監(jiān)察等五個(gè)機(jī)關(guān)，又基于均權(quán)制度之基本精神，垂直地將中央與地方給予分權(quán)之設(shè)計(jì)。論及環(huán)境保護(hù)之國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)限劃分，首應(yīng)由中央與地方分權(quán)體系著手。但縱觀憲法第十章中央與地方之權(quán)限所有規(guī)定，我們無(wú)法從憲法文本中找到直接而明確的證據(jù)可證明憲法已對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)權(quán)限劃分有所規(guī)范，僅能由憲法第107條第13款、第108條第3、10、18、20款及第110條第11款等條款中，尋求規(guī)范環(huán)境保護(hù)權(quán)限劃分的間接而薄弱不明的證據(jù)。因此，當(dāng)中央與地方因環(huán)境保護(hù)相關(guān)事宜發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)由立法院解決之。故而，臺(tái)灣環(huán)境立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)之分配取決于立法院之立法行為，易形