公共政策方案的制定分析

第四章

公共政策方案的制定分析

案例：醫(yī)改方案的制定過(guò)程2006年9月，國(guó)務(wù)院成立了由國(guó)家發(fā)改委和衛(wèi)生部任雙組長(zhǎng)單位、11個(gè)部委(現(xiàn)已增至16個(gè)部委)參加組成的醫(yī)改協(xié)調(diào)小組，著手設(shè)計(jì)新的醫(yī)改方案。2006年10月中旬，國(guó)家發(fā)改委在其官方網(wǎng)站上開辟了“我為醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革建言獻(xiàn)策〞專欄，面向全社會(huì)征求對(duì)醫(yī)改的意見和建議。2006年10月召開的黨的十六屆六中全會(huì)明確了醫(yī)改的方向：“建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的根本衛(wèi)生保健制度，健全醫(yī)療保障制度，建立國(guó)家根本藥物制度和標(biāo)準(zhǔn)公立醫(yī)院管理。〞案例：醫(yī)改方案的制定過(guò)程據(jù)了解，新醫(yī)改方案的制訂過(guò)程中顯示了空前的公共性和廣泛性。醫(yī)改協(xié)調(diào)小組通過(guò)各種途徑，廣納民間以及各方面學(xué)者的意見，聽取不同聲音。除國(guó)家發(fā)改委開通官方網(wǎng)站聽取民意，醫(yī)改協(xié)調(diào)小組還委托北大、北師大、復(fù)旦大學(xué)、國(guó)研中心、世衛(wèi)組織、世界銀行、國(guó)際咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫等6家機(jī)構(gòu)提出備選方案，后來(lái)北京師范大學(xué)、人民大學(xué)、清華大學(xué)中國(guó)社科院也提出了方案，也就是說(shuō)，有10套備選方案。

案例：醫(yī)改方案的制定過(guò)程由國(guó)家發(fā)改委以及南方16省區(qū)市主管副省(市)長(zhǎng)等參加的醫(yī)改座談會(huì)上，提供給與會(huì)者討論的醫(yī)改方案文本主要融合了九份專家意見稿的內(nèi)容，包括一個(gè)總體目標(biāo)、四個(gè)主要原那么和八大改革方向?？傮w目標(biāo)即到2021年建立一個(gè)覆蓋中國(guó)城鄉(xiāng)全體居民的根本醫(yī)療衛(wèi)生效勞制度。四大原那么即公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、醫(yī)院管理、根本醫(yī)療效勞等。八大改革方向包括醫(yī)療管理、運(yùn)營(yíng)、投資、監(jiān)管體系、科技人才、信息等方面。案例：醫(yī)改方案的制定過(guò)程針對(duì)“醫(yī)改多套備選方案〞之說(shuō)，衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺在國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，“最后提出來(lái)的，只能是一個(gè)方案〞。國(guó)務(wù)院醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組在整合十家機(jī)構(gòu)醫(yī)改方案建議的根底上，于2021年10月14日，向全社會(huì)公布了?深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革指導(dǎo)意見?征求意見稿，向全民征求意見。政策方案規(guī)劃的根本程序制定政策目標(biāo)設(shè)計(jì)政策方案論證評(píng)估方案抉擇政策方案一、政策目標(biāo)確實(shí)定政策目標(biāo)的作用是政策方案設(shè)計(jì)和優(yōu)選的根底依據(jù)是政策方案執(zhí)行的指導(dǎo)方針是政策績(jī)效評(píng)估的參照標(biāo)準(zhǔn)案例：房?jī)r(jià)調(diào)控目標(biāo)引爭(zhēng)議在?國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問(wèn)題的通知?中規(guī)定，各城市人民政府要合理確定本地區(qū)年度新建住房?jī)r(jià)格控制目標(biāo)，并于2021年一季度向社會(huì)公布。繼3月28日上海公布房?jī)r(jià)調(diào)控目標(biāo)為漲幅低于8%后，29日廣州市公布房?jī)r(jià)漲幅要低于全市年度生產(chǎn)總值增幅和城市居民人均可支配收入增幅；深圳市公布全市新建住房?jī)r(jià)格指數(shù)的漲幅低于全市本年度GDP和常住人口人均可支配收入的增長(zhǎng)速度；北京市的房?jī)r(jià)調(diào)控目標(biāo)將參照人均可支配收入增長(zhǎng)情況。案例：房?jī)r(jià)調(diào)控目標(biāo)引爭(zhēng)議各地的房?jī)r(jià)調(diào)控目標(biāo)引起公眾質(zhì)疑：這究竟是限價(jià)目標(biāo)還是漲價(jià)目標(biāo)？有學(xué)者認(rèn)為，各城市應(yīng)該先確認(rèn)房?jī)r(jià)水平是否存在虛高現(xiàn)象，而不應(yīng)該簡(jiǎn)單地與GDP和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入掛鉤，否那么將嚴(yán)重削弱樓市調(diào)控的政策效果。還有人認(rèn)為，房?jī)r(jià)調(diào)控目標(biāo)與“居民住房支付能力〞掛鉤更關(guān)鍵也更有意義，而反映住房支付能力的指標(biāo)是房?jī)r(jià)收入比，即住房?jī)r(jià)格與城市居民家庭年收入之比，一般認(rèn)為，合理的房?jī)r(jià)收入比的取值范圍為4—6倍。如何確保政策目標(biāo)的有效性政策目標(biāo)具體明確政策目標(biāo)具有前瞻性政策目標(biāo)具有可行性政策目標(biāo)具有協(xié)調(diào)性政策目標(biāo)與手段統(tǒng)一確定政策目標(biāo)的困難價(jià)值因素政治因素多目標(biāo)間的沖突二、備擇方案的設(shè)計(jì)政策方案的輪廓設(shè)想政策方案的細(xì)化設(shè)計(jì)案例分析：方案生育政策的備選方案中國(guó)人口在本世紀(jì)中葉到達(dá)16億以后，人口數(shù)量會(huì)有明顯下降，進(jìn)而出現(xiàn)“人口危機(jī)〞，導(dǎo)致勞動(dòng)力資源缺乏。原國(guó)家方案生育委員會(huì)“中國(guó)未來(lái)人口開展與生育政策研究〞課題組在?中國(guó)未來(lái)人口開展與生育政策研究?中提出了政策方案。案例分析：方案生育政策的備選方案方案1：假定維持1998年城鄉(xiāng)各自的生育率不變假定到2021年左右，我國(guó)城鎮(zhèn)人口比例將到達(dá)40％左右；2030年城鎮(zhèn)人口比例可能超過(guò)50％；到2050年城鎮(zhèn)人口比例將為60％左右。城市化對(duì)未來(lái)人口開展影響很大，假設(shè)維持1998年城鄉(xiāng)各自的生育率不變，隨著城市人口比重的上升，全國(guó)總的生育水平將呈下降趨勢(shì)。當(dāng)城鎮(zhèn)人口比例到達(dá)50％時(shí)〔2030年〕，平均每個(gè)婦女預(yù)期終身生育子女?dāng)?shù)〔TPPR〕將到達(dá)1.74個(gè)孩子，而到2050年會(huì)降到1.66個(gè)孩子。

案例分析：方案生育政策的備選方案方案2：在現(xiàn)行政策根底上，在全國(guó)允許雙方獨(dú)生子女夫婦生育二孩27個(gè)省份現(xiàn)行生育政策中關(guān)于獨(dú)生子女夫婦可以生二孩的規(guī)定將對(duì)生育率產(chǎn)生影響，這種影響將從2005年開始逐漸顯現(xiàn)。由于20世紀(jì)80年代初開始大量出現(xiàn)的獨(dú)生子女目前開始進(jìn)入法定婚育期，21世紀(jì)初尚不會(huì)有太多的待生二孩的婦女“堆積〞。從現(xiàn)在就開始此政策不會(huì)引起生育率的大幅度波動(dòng)。但是實(shí)施得越晚，堆積的數(shù)量那么越大。因此建議，各地如要執(zhí)行夫婦雙方均為獨(dú)生子女允許生二孩的政策，起始年最好不要遲于2005年。假設(shè)從2005年開始在全國(guó)普遍實(shí)行獨(dú)生子女夫婦可以生二孩的政策，2021年總?cè)丝诩s為13.8億，2040年前后總?cè)丝诘竭_(dá)峰值15.5億后開始進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)，2050年總?cè)丝趯p少到15.2億左右。案例分析：方案生育政策的備選方案方案3：在現(xiàn)行政策根底上，允許只要一方是獨(dú)生子女的夫婦〔包括雙方都是獨(dú)生子女〕可以生育二孩。此政策調(diào)整將使我國(guó)人口數(shù)量的頂峰推后、峰值提高。2040年前后總?cè)丝诘竭_(dá)峰值時(shí)將接近16億。這一方案雖然也可以接受，但有一定的風(fēng)險(xiǎn)。案例分析：方案生育政策的備選方案方案4：在現(xiàn)行政策根底上，普遍允許農(nóng)村婦女生育二胎這樣帶來(lái)的好處是緩解生育政策在農(nóng)村執(zhí)行中遇到的阻力。假設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)這一政策的平穩(wěn)過(guò)渡，而且城鄉(xiāng)婦女放棄二孩生育的比例隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的開展有所提高，按此方案預(yù)測(cè)，總?cè)丝趯⒃?040年后到達(dá)約15.8億的頂峰，仍略低于允許城鎮(zhèn)夫婦一方為獨(dú)生子女均可生二孩〔方案3〕的結(jié)果。但要實(shí)施這種方案，也要冒一點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。由于前期生育政策造成的大批待生二孩婦女的堆積可能引起生育率的急劇飆升；政策放寬的傾向性影響可能引起局部地區(qū)生育失控；政策的不連續(xù)性可能給方案生育工作造成直接沖擊。

案例分析：方案生育政策的備選方案

方案5：城市農(nóng)村普遍允許生育二孩這一政策的調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)更大，即使我們作樂(lè)觀的假設(shè)，中國(guó)總?cè)丝谝矔?huì)超過(guò)16億，因此，這一方案不可取，僅作為參考。案例分析：方案生育政策的備選方案結(jié)論：基于以上分析，確認(rèn)方案2為推薦方案，即在現(xiàn)行政策的根底上，從現(xiàn)在起，全國(guó)城市農(nóng)村普遍允許雙方為獨(dú)生子女的夫婦可以生二孩。從降低生育率的角度來(lái)看，還有更緊的方案，但是，采取相對(duì)較寬松的方案2，既能夠到達(dá)穩(wěn)定低生育率的目的，又能在一定程度上縮小生育政策與生育意愿的差距，并到達(dá)調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)的目的。從政策調(diào)整對(duì)計(jì)生工作的影響來(lái)看，這又是影響最小的一種方案。公共政策工具什么是“公共政策工具〞？公共政策工具是實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的手段。公共政策工具是連接公共政策目標(biāo)與結(jié)果的橋梁，是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制。公共政策工具的分類根據(jù)公共物品和效勞提供過(guò)程中政府介入程度的上下，將公共政策分為三類：自愿性工具〔voluntaryinstruments〕、混合性工具〔mixedinstruments〕和強(qiáng)制性工具(compulsoryinstruments)。公共政策工具光譜圖

家庭與社區(qū)志愿者組織市場(chǎng)信息與奉勸補(bǔ)貼產(chǎn)權(quán)拍賣稅收與使用者付費(fèi)管制公共企業(yè)直接提供低高自愿性工具自愿性工具混合性工具強(qiáng)制性工具政府介入的程度強(qiáng)制性工具：管制是政府通過(guò)一系列行政管理過(guò)程對(duì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)的行為做出要求和規(guī)定的活動(dòng)。優(yōu)點(diǎn)：所需信息相對(duì)較少；較容易實(shí)施；在運(yùn)行管理中不確定性較低；更適用于危機(jī)管理；本錢更低；具有政治感染力。缺點(diǎn)：扭曲自愿性或私人活動(dòng)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的無(wú)效率；抑制創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步；缺乏靈活性；社會(huì)服從本錢較高。強(qiáng)制性工具：公共企業(yè)優(yōu)點(diǎn)：是提供公共物品的有效率的經(jīng)濟(jì)政策工具；所需信息少；能積累公共資金以用于公共支出。缺點(diǎn)：政府難以有效地控制公共企業(yè)；缺乏有效約束；效率低下。強(qiáng)制性工具：直接提供優(yōu)點(diǎn)：所需信息少容易運(yùn)行；較高的工作績(jī)效；防止了間接提供產(chǎn)生的談判、討論等問(wèn)題；允許交易內(nèi)部化從而降低本錢。缺點(diǎn)：刻板僵化；容易降低公共效勞的質(zhì)量；造成浪費(fèi)；容易受到政府機(jī)構(gòu)之間和政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部沖突的損害。自愿性工具：家庭與社區(qū)優(yōu)點(diǎn)：不消耗政府資金；在長(zhǎng)期照顧殘疾人等領(lǐng)域更為適宜；易獲得廣泛的政治支持。缺點(diǎn)：無(wú)力解決復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題；容易產(chǎn)生不公平。自愿性工具：自愿者組織優(yōu)點(diǎn)：低本錢；較高的靈活性與回應(yīng)性；公平；促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，提高政治參與水平。缺點(diǎn)：不適用于解決復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題；可能蛻變?yōu)楣倭沤M織，使其效力與效率大打折扣。自愿性工具：市場(chǎng)優(yōu)點(diǎn)：在提供大局部私人物品上是富有效率的手段，是自愿配置的有效工具。缺點(diǎn)：不能提供大局部公共物品；高度不公平?；旌闲怨ぞ撸盒畔⑴c奉勸優(yōu)點(diǎn)：對(duì)尚無(wú)明確解決方法的情況是首選；改變或放棄比較容易；本錢低；與民主理念相一致。缺點(diǎn)：軟弱無(wú)力。混合性工具：補(bǔ)貼易于確立和實(shí)施；靈活；鼓勵(lì)創(chuàng)新；管理和實(shí)施本錢低；較高的政治可行性。缺點(diǎn)：需要財(cái)政資金；收集相關(guān)信息本錢較高；不適用于危機(jī)處理；難以取消?；旌闲怨ぞ撸寒a(chǎn)權(quán)拍賣優(yōu)點(diǎn)：容易確立；靈活。缺點(diǎn)：助長(zhǎng)投機(jī)行為；不公平?；旌闲怨ぞ撸憾愂张c使用者付費(fèi)優(yōu)點(diǎn)：容易確立；靈活；持久的財(cái)政鼓勵(lì)；有助于創(chuàng)新；減少官僚機(jī)構(gòu)的執(zhí)行任務(wù)。缺點(diǎn)：需要大量信息；不能滿足危機(jī)時(shí)期快速反響的要求；繁雜。案例分析:以下政策使用了哪些政策工具?太原市環(huán)衛(wèi)部門采取多項(xiàng)措施解決垃圾亂倒等現(xiàn)象：增設(shè)環(huán)衛(wèi)根底設(shè)施，首先購(gòu)置的近1000個(gè)垃圾桶，并補(bǔ)充建設(shè)一批垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站；規(guī)定新建小區(qū)要配套建設(shè)封閉式垃圾箱、垃圾池、轉(zhuǎn)運(yùn)站等環(huán)衛(wèi)配套設(shè)施；委托居委會(huì)成立環(huán)衛(wèi)效勞隊(duì)，負(fù)責(zé)社區(qū)的日常管理；城中村〞的村民、暫住人口及單位也將繳納城市生活垃圾處理費(fèi)

案例分析:以下政策使用了哪些政策工具?國(guó)家曾采取過(guò)以下調(diào)控措施抑制房?jī)r(jià)過(guò)