談預算法修訂為何一再被推遲

預算法修訂為何一再被推遲？但為何一而再再而三被推遲？主要原因：第一，國家行政的權力過大，立法機構人民代表大會權力過小，過虛，無法形成抗衡、博弈的關系。強勢政府，弱小社會，民眾權利不到位，在這樣的情況下，預算法的修改難上加難。我經(jīng)歷過這樣的過程，最近有媒體寫道過這樣的事，我曾經(jīng)被怒斥過一回。我開會談納稅人權利時，一位部委退休司長拍案而起，怒斥我“什么納稅人權利，納稅人能給他權利嗎？”。我當時不是被嚇住，而是被驚住了，我沒想到有人會拿這樣的話來訓斥我。理直氣壯到這種程度，這是體制內(nèi)開會的遭遇，別說拿到社會上討論，即使在學術界內(nèi)部在這個問題上，都有很大的爭論，人們的思想意識不一樣，中國社會越往前發(fā)展，想法越不一樣，我想大家都有這樣的感觸，即使是自由主義的知識分子，對一件事的看法也是南轅北轍。將來討論預算時，更不得了，議會里吵架、甚至動手很多原因是因預算案，是為選民負責，預算關系到人民的切身利益，面臨切身利益時，誰都不會含糊，中國早晚也會面臨這一點。這一切都得從現(xiàn)在開始，萬里長征中國只是邁出了一步或者一步還沒有邁出去，只是醞釀。我國預算法的修訂從2005年開始，經(jīng)過20年的改革，中國發(fā)展確實很快，思想提高得也很快，現(xiàn)在網(wǎng)絡上人們關注于公共問題，其實是納稅人權利意識覺醒的反映。中國人祖祖輩輩世世代代還沒想過自己有權利，但現(xiàn)在不一樣，人們的權利意識已經(jīng)覺醒了，甚至走到了很多人的前面，社會表面上有點亂象，其實是這個的反映。預算不是經(jīng)濟問題，而是政治問題下來就要落實到責任，公民除了權利以外還有責任，要承擔社會發(fā)展進步的一份責任，預算法的推動是社會實質(zhì)進步的一個表現(xiàn)。我們可以看到，人們可能更多關心更熱鬧的事，對這樣非常嚴肅的事，沒有給予很大的關注，一個是財政預算專業(yè)的問題，也是我們常年以來在這方面的宣傳報道不夠或者不對所造成的，人們把預算當成技術、工具問題，但學術上認為預算不是經(jīng)濟、技術、工具問題，而是政治問題，所以不同的利益集團的利益，不同民眾的意愿都要通過代議制的形式在議會上反映出來，而議會怎樣把所有的意見都變成政府的政策然后推行下去，治理社會，形成善治？主要的手段是預算，整個社會還沒有將財政預算認識到位，所以才出現(xiàn)這樣的情況。特別是需要公民關注的問題，不懂得關注，我們現(xiàn)在在公民意識覺醒的道路上只是上路，很多學者、媒體逐漸在做這樣的事，逐漸把人們的關注點引導到實質(zhì)性問題上，推動中國進步。中國要變，必須從根子上變，來一個和平演變，反正是要推進實質(zhì)性的進步，否則，不進則退，有可能調(diào)頭回去?？赡芡ㄟ^某些事，這些事件越來越多的關注到每個人切身利益時，人們就開始明白，比如說征稅，政府的錢究竟花在哪個群體上，是否用在社會保障上和大家的利益上，人們就開始關注，我們正在轉這個彎子。預算法2010年修改稿反倒退步了去年發(fā)生了一個事：國務院強力介入預算法修改。原來國務院對這個事不是特別熱心，沒有積極介入預算法的修改，但在2010年主動提出要參與這樣的事，而且法制辦主動召開一系列的會議，論證現(xiàn)在預算法的修改，人民代表大會在這上面沒有形成跟國務院對話，這跟國家的體制有關。現(xiàn)在預算法的修改稿，由財政部、人大同時起草修改稿，各有各的班子、學者，但修改完以后，匯集到一起時，發(fā)現(xiàn)2010年修改稿和1997年修改稿相比沒有進步，反倒退步，這令很多學者痛心，越改越回去了，有的地方還不如1997年版，有的甚至在1995年上面。有些事是時代造成的，那個時代產(chǎn)生的法律如果還不變，就是退步。法律不光不到位，還有相矛盾的地方。第二部分預算是什么？傳統(tǒng)的教科書講：預算是法定的政府財政收支計劃，法定的政府財政收支計劃，這個說法不準確，是個計劃，確實是法定的，關鍵是什么樣的法治，法治有可能是最高層領導下的命令，也有可能是民眾選出來的代表討論、協(xié)商、投票表決產(chǎn)生的結果，這是不一樣的。政府財政收支的計劃，財政收支里涵蓋的內(nèi)容非常豐富，究竟是用在什么地方？是養(yǎng)活政府自己還是救濟民生？這樣的定義非常簡單，簡單到什么也說明不了，所以是個不準確的概念。預算制度使西方再也沒有走上極權道路我歸納了幾條：第一，預算是一國重大的政治問題。預算表面是技術、工具問題，實際上是敏感而重要的政治問題，這是理解預算的起碼常識。如果想了解一國的政治，應該首先了解它的預算；如果想了解該國政策的受益者是誰，答案可在預算中尋找。預算歷來被稱為“國家的錢袋子”，而掌控這個錢袋子的權力，是政治權力中最核心的部分。英國大憲章簽訂以后，解決了治稅權的問題，國王的錢袋就被別人拿走了，成立了開會的場所——議會，在這之后，第二個國王手里拿的權力就是預算，預算在這個過程產(chǎn)生，不光管著你如何征稅，還管著你怎么花錢，是兩道鎖，鎖住了國王的權力，國王不能為所欲為，所以西方制度再也沒有走上以極權為主流的道路。預算法修改為什么敏感？預算本質(zhì)上不是政府自家的事，而是全社會、全體國民的共同之事，所以它應該叫“公共預算”?！肮病钡母拍畋阮A算還要大，公共預算這個說法強調(diào)了籌集眾人之錢，辦眾人之事的概念。關于預算，有國家預算、政府預算、公共預算三個說法，這三個說法，學術界討論占主流為公共預算，國家預算是計劃經(jīng)濟時代，政府預算強調(diào)政府花錢，表面上看不出有多少公共性來。預算法修改為什么敏感？是因為對國家政治體制的中樞神經(jīng)的改革，是政治權利的核心部分，非常敏感，但非常重要，這是我們現(xiàn)在面對預算法修改的問題。預算是連接政府與國民的紐帶第二，預算是連接政府與國民的紐帶，是社會各階層、各集團的利益中樞。從一個國家收錢、分錢和花錢的方式，可以清晰地看出它的基本制度的性質(zhì)和它做事的方式，也可以看出這個國家的政府與國民之間的關系如何。政府提供公共服務所需的資源來自于公民交納的賦稅，而賦稅是一種以國家暴力為依托的財政分配關系，這就使得政府與公民之間既有可能良好合作，也隱含著某種對抗的潛在可能性。如果政府施政不當，不能造福于民，這種潛在的對抗就有可能轉化為現(xiàn)實對抗。從2008年之后，中國基層社會出現(xiàn)了很多問題，這種對抗很多是由于土地財政產(chǎn)生的問題，強拆背后就是土地財政問題，形成了基層政府與民眾之間的尖銳對抗，甚至武力，這種暴力抗爭事件，在幾年以前每年幾千起，現(xiàn)在一年高達十幾萬起，非常可怕，這跟經(jīng)濟問題、人民切身利益沒有處理好有直接關系。正是因為財政預算制度和財政體制的問題處理不好，地方政府窮兇極惡開始尋找自己的財源，利益不會讓步，而中國沒有形成利益協(xié)調(diào)、博弈的機制，沒有這樣的平臺，一方過于強勢，一方過于弱小，過于弱小的一方面，被逼無奈，鋌而走險，以殘害自身來反抗，這是非常悲劇的事，這給中國整個國家利益機制的改革提出了非常嚴肅的問題，必須要直面這些問題，不能再托了。農(nóng)業(yè)稅取消的重要原因？2000年取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅取消源于一個案件：農(nóng)村兩個農(nóng)民為了反對基層政府亂征各種稅費，層層上訪，在這個過程中，鄉(xiāng)政府就將這兩個人抓起來，導致這兩個人死亡，家屬到鄉(xiāng)政府要人，他們交不出來，將其驅散，這幾個人在四處游說，游說的結果是4—5萬農(nóng)民把鄉(xiāng)政府包圍，農(nóng)民沖進去，鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長在辦公室，于是將他們倆人抓起來，從二樓直接扔到院子里，下面有人挖坑，就將其活埋。鄉(xiāng)黨委書記算是命大，當時在旁邊的小學里，搶過一輛摩托車，緊急向縣里派出所報告，這件事是直接促成農(nóng)業(yè)稅取消的重要因素。解決這個問題不是靠施仁政，不是靠教育官員對老百姓好一點，善一點，寬容一點，不是到年底去看望貧困人群，那都解決不了問題，關鍵是在制度上解決分配問題，怎么分配，國家二次分配環(huán)節(jié)在預算上都反映出來了，西方的經(jīng)濟學家有一種理論，將分配看成一個環(huán)節(jié)，不分初級分配和再次分配，這樣解決問題，又是一個新的思路，而且越來越占分配理論的主流。政府提供公共服務所需的資源來自于公民交納的賦稅，而賦稅是一種以國家暴力為依托的財政分配關。這個問題剛剛講過了，理論部分大家可以看看我的文章——“預算法修訂的思想底蘊”。預算法的作用：控制公權力濫用預算是一國政府治理社會的工具，亦是一國社會治理政府的工具。過去傳統(tǒng)理念講政府如何治理社會，現(xiàn)在的理念變了，一個社會如何限制好政府的權力，什么能做，什么不能做？給它的權力設邊界？拿什么工具實現(xiàn)？其實好的預算就能做。這點法治上有一句話：法律上有明確規(guī)定的，政府可以去做，沒有明確規(guī)定的，政府不可以做。政府在進行財物分配，資源配置的過程中，所做的每一件都要通過預算法規(guī)定，該做的要做好，不該做不能做，預算法起的是這樣的作用：控制政府的公權力不能隨便使用。如果一個政府辦了對不起老百姓的事，對民眾形成嚴重的壓迫。當殘害、剝削出現(xiàn)時，一般都跟財政稅收有關，別的還有什么理由？與民爭利。在利益面前，雙方都不后退，結果就會發(fā)生沖突。預算是立法機構對政府的授權或政府對立法機構的責任狀，政府須不折不扣地執(zhí)行。預算法強制力都達不到，突破預算，隨意追加預算，預算流于形式，或者預算由強勢一方制定下來，另一方不得不舉手表決批準，沒有其它的選擇，這種情況都是預算法必須要改變的方面。政府及其公務人員必須嚴格依據(jù)預算花錢，凡沒有列入預算的公款便不能動用。需注意的是，政府不是社會唯一的治理中心，這是修改預算法的理念，我們經(jīng)常說要治理就是政府，現(xiàn)代社會里，治理好這個社會還可以有其它部門，比如第三部門的NGO組織，公民自助群體，都可以做，不只是政府，這是需要轉變的理念。中國的問題是統(tǒng)治者過分汲取社會財富就造?；蚯趾τ诠駲嗬臐撛谀芰Χ裕A算權絲毫不遜色于課稅權。無論歷史上或現(xiàn)實中，我們都不難找到這樣的例子，一個國家可能有很高的財政收入汲取能力，但是它的合理配置財政資源、有效解決社會問題、提高國民福利方面的能力和表現(xiàn)卻很差勁。香港大學曾有一個教授老擔心政府財政汲取能力不夠，想方設法出主意，多征稅，征不上來想辦法征上來，如果一個政府連稅收都征不上來，政府就很危險，就會出現(xiàn)困難，出現(xiàn)困難社會就不好處理，是這樣的邏輯關系。其實治理中國社會沒有這么難，李鴻章有一句名言：世界上什么事最容易？當官最容易，一個人連官當不好，笨到家了。中國的歷史就是強勢政府，掌握權力者占絕對優(yōu)勢，而民眾沒有權力，這樣的治理有什么難？這樣的社會結構非常有利于強勢一方，所以中國的問題不是財政汲取能力強弱的問題，經(jīng)常是出在統(tǒng)治者過分汲取社會財富，無限制消耗財富。在這個過程中，中國歷史上沒有出現(xiàn)過體制約束統(tǒng)治者，近代社會做過的幾次嘗試也都失敗了，我們現(xiàn)在的嘗試都沒有以前的水平。這樣的社會對政府花錢從來都是放開口子，像流水一樣，同時征稅一方還要學者出主意，這不是中國的出路，只有想方設法裝一個水龍頭，這個水龍頭就是預算，把預算給設置好，讓其在框架內(nèi)活動，出了這個框架就不允許。對于一個社會來說，缺乏預算控制和約束的政府是不安全的、危險的政府。這樣一個政府，對公共利益和公民權利可以隨時隨地構成潛在的和現(xiàn)實的威脅。征稅過分，用稅無限制的政府，其實是大家花錢買了一個危險放在身邊，大家只能祈禱這樣的風險不發(fā)生在自己的身上，否則只是叫天天不應，叫地地不靈。怎么樣來設置？我們剛才講了預算，預算權力是分權制和分享的關系，人大、政府和公民分享預算權。預算審批是人民代表大會的權力，預算的執(zhí)行是政府的權力，對預算進行監(jiān)督，然后看績效究竟如何，這是民眾的權利，不能少了任何一方。預算法修訂在條款方面要有所保證，落實人大、公民對預算的監(jiān)督，這些權利都要到位。布什：我是站在籠子里跟你們對話一個受到制度約束的統(tǒng)治者，其課稅權只能來自公民的授予，且只能用于改善國民福利，而不能用來為自己謀福利?，F(xiàn)代預算的作用，就是給國家的預算體制上裝上一個“剎車裝置”，用來防止司法部門和官員獨斷專權，黑箱作業(yè)，貪贓枉法，以權謀私，侵犯公眾權益。只有把人民的錢袋子牢牢看住了，才能看住政府，政府才被關進籠子里。引用布什一句話：我是站在籠子里跟你們對話。籠子是什么做成的？那個籠子是制度，是法治，法治重要的一部分是預算。美國總統(tǒng)決定預算不是他自己，而是國會，而且美國還比其它國家多了一道鎖、拉鏈，這個拉鏈就是撥款權。美國有撥款委員會，即使預算批準了，給你錢了，但這個錢是否能拿到，還要看撥款委員會，當然這里面肯定有黨派之間的爭論以及復雜的政治斗爭，但算總賬，約束強勢政府在這樣的環(huán)節(jié)里花錢，珍惜納稅人的每一分錢。如果制度上沒有權力制衡和制約，沒有民主選舉和新聞監(jiān)督，聽任政府機關無限擴展權力，專橫跋扈，必將導致社會財富的分配不公和財政腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，最終會失去國民的支持，危及政府的合法性。國際社會衡量一個國家是否值得尊敬，不是看你能否辦超豪華的慶典活動，而是看社會底層的窮人過得怎么樣，那才是真正的標準，如果政府挺窮，但國家的老百姓活得挺滋潤，這個國家不會讓人看不起，反過來不一定。預算只能在法治的軌道上進行預算法本來就是法，有法律但不一定是法治，大獨裁者希特勒可以說是依法把猶太人送進集中營，但這只是法律而不是法治。所以，預算一定要運行在法治的軌道上，必須是國家的立法機關控制和監(jiān)督政府，當然立法機構也要受到監(jiān)督。但從中國目前的情況來說，更強調(diào)弱勢這一方的權利，人大的改革、預算的改革比其它法律改革更緊迫，將這樣的權力約束在法治的軌道上使其不過分偏離最廣泛的公共利益的一整套重要的規(guī)則就是預算，除了憲法之外，很少有一部法律能與預算法相提并論，其它的法律都是局部解決一點問題，只有預算法是方方面面，綜合性非常強的法律。對一個社會來說，缺乏法治的預算運作，其代價肯定是巨大的，會導致大量稀缺的公共資源被用于對公共利益無關的領域，或用于僅為少數(shù)人服務而不是普惠于每一個公民的領域，特別是社會弱勢人群。大量事實表明，中國現(xiàn)行的預算法無力阻止這些現(xiàn)象的發(fā)生?，F(xiàn)在的人民代表大會應該進行改革，人民代表應該具有審議預算的素質(zhì)、能力，這應該寫在預算法里。人民代表大會自己預算信息的來源渠道，應該有專門的機構處理跟預算有關信息的能力，人民代表大會的專家應有處理來自政府方面預算信息的能力。美國撥款委員會，就是由專家組成的，很多議員本身就是專家，我們的人民代表具備這樣素質(zhì)的非常少，這跟人民代表的來源源組成有直接關系，在職官員在人民代表結構中占50%以上，甚至達到了60%以上，來自于體操健將或者是著名演藝人員、勞動模范，占了很大比例，來自于知識階層、社會精英階層是一個很小的比例。經(jīng)常參加兩會的媒體記者感受到：參加政協(xié)的會議比人大會議聽著更過癮一些，那個會議能說一些真話，而人民代表大會很難達到這樣的效果。所以對人大本身進行改革，讓其承擔起將來進行預算的審定、批準就是一個很大的問題。中國預算每年開兩會時才審議，審議的過程理論上是一天半，但在這一天半要審議三個報告（政府工作報告、預算報告、發(fā)改委報告），這三個平均起來也就是半天時間，而且代表對預算的興趣在慢慢降低。去年兩會上，代表們對預算的興趣慢慢減退，社會上對政府怎么花錢、征稅非常關注，但代表們不關注，這形成了一個反差，代表跟公眾所想的不是一回事，所以這是一個很大的問題。如何提高人民代表的素質(zhì)，看懂預算的能力，代表的組成、來源都需要進行改革。面對強勢的政府官員，人大代表不知該問什么面對強勢的政府官員，無權無勢的人大代表根本不知道自己該問些什么，不知道怎么問。我聽說某位已經(jīng)到了副委員長級別的人大官員，見到財政部司長，司長斷然拒絕某件事，副委員長級別的高官馬上默然，這種強勢非常明顯。如果政府對這一件事突然變成得熱情，跟人大關系處理得很好，就出現(xiàn)了人大代表集體給政府官員送匾。大家看看臺灣開會時的表現(xiàn)，明顯會看出誰是真正的主人，誰是公仆給大家來辦事，那樣的關系非常明顯。我們現(xiàn)在的關系是反過來的，掌握著預算編制權力的是政府，審批是人大，但人大只能批準不能不批準，因為預算法還沒有規(guī)定其可以否決這個預算，沒有這樣的權力，人大可以投反對票，但肯定通不過，將來如果真的是反對票或者棄權票超過贊成票，也并不符合我國相關法律，法律上沒有對這樣問題的相關設置。在這樣的過程中，多數(shù)無權無勢的人大代表，把自己當成老百姓，當見到政府官員時，很激動，還會想想要問什么。我們沒有一套完整的預算報告制度、預算監(jiān)督制度以及預算聽證制度，這不是一般性的問題，而是嚴重的制度缺漏，當然背后搞文化的學者議論這些事時，還有民族性的問題，中國人怕官，即使當了代表也照樣怕官。預算法的修訂應該是一個開放性的而不是封閉性的系統(tǒng)，應該有誠意和有能力吸納每一個公民參與政府預算的制定和修正過程，為此而設置規(guī)范的預算聽證制度顯然是不可或缺的。把法治精神和良好的治理觀念融入預算法的修訂過程中，以法律的語言和力量建立起對政府的外部約束和政府的自我約束，這才是我們真正需要的預算法。預算法透明度大家討論得比較多，我就不再細說了。預算法修改的基本原則我提出了幾個核心原則：一定要有約束政府的立法精神。要編制一個預算的籠子，把行政權力關在籠子里，這不是西方，這是人類的智慧，如果不關進籠子里，權力肯定四處蔓延；要強化受托責任。要明確政府是服務的性質(zhì)，是從法律上接受某種委托治理社會的預算問題、財政問題，決定怎么收稅、怎么用稅，政府只是受委托的角色，而不是其決定；要確保信息的真實。信息一定要真實已經(jīng)變成中國的現(xiàn)實問題，我們一經(jīng)?？吹叫畔⑹羌俚?。30年改革開放，我認為中國改革沒越過去的坎是沒有解決權力過于集中的問題。30年中做過這樣的嘗試，在最開始的改革時，財政領域是減稅讓利，當時基本上是國有企業(yè)，給企業(yè)放權，那是鄧小平時代的特點，鄧小平苦于中國權力過于集中，明白中國的問題在哪兒。計劃經(jīng)濟時代權力集中到一個人、兩三個人決定全國性的事，這樣的決策機制貫徹起來像流水一樣，貫徹到底，在這個過程中，中間沒有任何人是有權力可以不執(zhí)行上面的事，沒有這樣的機制，沒有“執(zhí)行錯誤的政策會對不起老百姓，對不起自己的良心”的想法，即使這樣想，通過原來的官僚體制一層一層往上反映，信息、信號也會遞減，因為上層官員都不希望把自己所管轄地區(qū)的問題往上報告，所以往上匯報的問題可能會衰減，很嚴重的問題到上面可能不是最嚴重的。問題最嚴重的是毛澤東派身邊的警衛(wèi)員到農(nóng)村去了解情況，這是高度集權體制造成的，這樣錯誤的決定，貫徹到底就收不住了，只能是一錯到底的決策機制，這樣的機制如果層層貫徹，等到中央明白時，大錯已經(jīng)鑄成，再糾正，已經(jīng)無法彌補。像文革、三年困難時期，這都是權力過于集中的體制給中國帶來的血的教訓。鄧小平的減稅讓利是與市場經(jīng)濟高度吻合、方向一致的改革，從1994年分稅制改革之后就停了，中國那個時候又回到了集權的老路上，回到老路上已經(jīng)走了10多年。如何解決權力過于集中的問題是現(xiàn)在改革的關鍵，現(xiàn)在討論的預算法實際上就是把過于集權行政運作的體制分散在一部預算中，讓其妥善處理高級政府和基層政府、各政府權力配置關系，同時允許更多的公民參與到預算決策和預算監(jiān)督的過程中，這實際上是分權的過程，關進籠子的過程，是法治化的過程。第三部分預算法具體條款如何修改，預算法修改的幾條：第一條沒有變化，但有問題?？倓t第一條：“為了強化預算的分配和監(jiān)督職能,健全國家對預算的管理,加強國家宏觀調(diào)控,保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展,根據(jù)憲法,制定本法”。稍微懂得憲法常識者都會看出這是有問題的：首先什么是“國家”？國家的宏觀調(diào)控？預算不只是涉及宏觀的問題，還有微觀的問題，國家對預算的管理是誰管理？是政府管理還是人大？沒有講清楚，“國家”是個含混的概念。人大、政府和公民在公共預算中自己的權利（力）和責任，這里面都沒有涉及到。人大的政治權威特別不到位，現(xiàn)行《預算法》涉及到人大的預算權力只有5條，其它基本上是政府預算權力，沒有人大預算權力。人大跟國家到底是什么關系？人大跟國家到底是什么關系？也許人家很清楚，但我們很難領會它的重要性，比如說憲法中寫道，全國人民代表大會是最高的國家權力機構還是國家的最高權力機構。這樣的條文規(guī)定遠遠不一樣。憲法中寫的是前一條還是后一條？有一位朋友說是前一條，有人說是后一條。我告訴你們準確的答案，是后一條?！皣业淖罡邫嗔C構”和“最高的國家權力機構”是兩個概念，國家里面的最高權力機構是一個說法，也就是說，除了國家權力機構還有別的權力機構，你只是國家權力機構的最高，第一個概念是整個國家里為最高的權力機構，我們用的是后面的，這絕對不是含糊，也不是弄錯了，這是非常嚴肅的一件事。這就給其它權力，比如黨派權力預留了豐富的空間。所以現(xiàn)在遇到了尷尬的局面：人大擺哪兒？人大如果是國家的最高權力機構，所有的問題就都不是問題了，但問題是不是這樣的一個機構，沒有那么大的權力。人大并不擁有稅收和其它財政預算的立法權。我國目前至少有19個稅種，19個稅種里，經(jīng)過人民代表大會審議批準，經(jīng)過法律程序形成法律的稅收是個人所得稅和企業(yè)所得稅，跟它有關系的不是稅收的專門法，而是稅收的征管法，稅收征管法勉強算上一個的話，只有3個法律，也就是說，19個稅種里，只有兩個稅種是人大立法，最高權力機構表現(xiàn)在哪兒？人家都是國務院自己決定的，通過國務院條例、下文件就可以征收的。人大專業(yè)性較差，剛才已經(jīng)講過了。預算法未對公民的權利進行表述現(xiàn)行《預算法》未對公民在預算過程中的權利進行表述，預算似乎與公眾無關，只是被動接受政府有關部門的指令，公民權利無從體現(xiàn)，相當于限制了公眾參與預算管理。蔡定劍老師生前在上海閔行區(qū)搞預算改革，公民公開參與的改革，浙江溫嶺也搞得不錯，但那種改革是局部的，并不合法，只是在踩體制的邊線進行創(chuàng)新，法律和體制并不支持，積極方面說有益，但還是出于自生自滅的狀態(tài)下，如果換一個領導，不支持這樣的事，就做不下去，有些地方的試點陷于困境，法律沒有規(guī)定公民必須參與進來。原條款中的“宏觀調(diào)控”表達也不準確。第六、七、八條與第十九條相互矛盾。第六條各部門預算由本部門所屬各單位預算組成。第七條：單位預算是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算。這第六條和第七條可以理解為國家預算涵蓋政府所有的預算收支。但第十九條不是這樣規(guī)定的。第十九條預算收入包括：（一）稅收收入；（二）依照規(guī)定應當上繳的國有資產(chǎn)收益；（三）專項收入；（四）其他收入。預算收入只包括“依照規(guī)定應上交的國有資產(chǎn)收益”，不上交的可以排除在外，可以不列在預算里。作為一條規(guī)定，這規(guī)定得非常含糊，誰來決定哪些東西必須要列入預算，哪部分資產(chǎn)收益可以不列入，事實上是把這樣的權力放給了國務院，人大沒有權力管這樣的事。修改稿列出“行政性收費收入”，但未列“事業(yè)性收費收入”，更沒有列“經(jīng)營性收費收入”，而且沒有把“社會保障”、“基金收入”列進來，依照修改之后的預算法，現(xiàn)在的預算依然存在嚴重的不完整。分稅制導致土地財政第八條國家實行中央和地方分稅制。我國分稅制是半截子體制，只是在中央和省級政府之間分稅，省以下沒有搞過分稅制。在1993年搞的分稅制改革，面臨的是什么樣的問題？并不是1992年鄧小平南巡談話說中國馬上就進入一個市場社會了，而是市場社會需要集權化的權力機構，本來是改革的好契機，但中國沒有往那兒走，中國一方面進行市場化改革，另一方面把權力收回中央。原來的減稅讓利改革就停止了，從那兒改革以后，中央解決了兩個比重過低的問題：中央財政收入占全部財政的比重下降，財政收入占GDP的比重下降，主要是解決這個問題，而不是真正要分權，以分權為表象的分稅制改革其實解決的是集權問題，這是1994年分稅制的目標。目標達到了，所以后面的分稅制改革沒有必要進行了。1994年到現(xiàn)在中國分稅制體制沒有建立起來的重要原因在這兒，同時也出了一個很大問題，把權力集中以后，導致地方財政收入來源大量虧空，原來地方財政占75%—80%的比例，地方有錢，可以辦很多事。當時文革剛結束，人心不穩(wěn)，醫(yī)治10年浩劫的創(chuàng)傷，使大家從陰影中走出來，地方辦了很多好事：福利、發(fā)補貼，讓大家在80年代過得挺滋潤，心情挺開放。其實中國心智最向上最開放最輕松時，在改革開放30年中還是80年代。后來權力開始回收，往上集中，分稅制以后，地方?jīng)]有好日子過了，財政收入從80%降到40%，地方財政沒錢了，怎么辦？只有靠賣地取得財政收入，這就是土地財政的來源，而且一直延續(xù)到現(xiàn)在仍然走不出這樣的怪圈。分稅制改革，如果在預算法中把它規(guī)定下來，真正建立起分稅制，按照稅種來劃分，地方和中央的權力邊界，真正的分稅制實行到位以后，就不會出現(xiàn)中央干預地方的事件，如果中央違反了分稅制法律，干預地方政府，地方政府可以去告你，上哪兒告？這面臨法律獨立的問題。第十一條預算公開，稀松的法律條文。“預算公開”有了，原來沒有，新的修改稿把“預算公開”放上去了。原法對此未置一詞，現(xiàn)在用了“預算應該公開”，“應該公開”而不是說“必須公開”，作為一個法律用語，“應該”還是“不應該”？馮興元：法律上講的“應該”就是“必須”。李煒光：就是必須？那我是外行了。但我總覺得預算公開的太粗俗，太簡單。沒有對預算公開的標準（范圍、時間、方式、內(nèi)容、界限等）作出明確規(guī)定或者應該公開的事。有的是放給政府讓其自己看著辦，就像1984年的稅收授權法案，1984年、1985年兩次授權，就是讓國務院跟進經(jīng)濟社會發(fā)展的具體情況，決定開增什么稅或者停止什么稅，這個規(guī)定一直影響到現(xiàn)在。我剛才講到