行政備案法理調(diào)研報(bào)告

1、行政備案法理調(diào)研報(bào)告為切實(shí)解決價格主管部門在工作中遇到的備案困惑，更為進(jìn)一步在實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)行政備案行為，以使行政機(jī)關(guān)在今后的工作中能夠正確理解備案含義、行使好自身的備案職能，徐匯區(qū)物價局特邀請了理論界、實(shí)務(wù)界的法學(xué)專家共同參與研討關(guān)于行政備案制度的諸多法理問題。會上，大家就現(xiàn)階段備案制度的缺陷、備案行為的性質(zhì)以及司法實(shí)踐中難以推斷的備案糾紛等等綻開了熱情商量。一、備案的由來及制度缺陷現(xiàn)代漢語詞典解釋：“備案指向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由，存案以備查考?！睆姆蓪用婵疾椋瑐浒赣|及到兩個主體：當(dāng)事方和接受登記方。從當(dāng)事方說，備案就是向有關(guān)部門報(bào)告，起告知作用；就接受方而言，備案就是保存有關(guān)資料，具有公示作用。

2、我國法律對于備案的規(guī)定主要有年公布的法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定（并于年由修正），年立法法，都有關(guān)于備案的規(guī)定，上述法律規(guī)定的備案主要針對的是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案程序。此外，還有一些特地法和行政法也確立了備案制度。例如城市房地產(chǎn)管理法、學(xué)問產(chǎn)權(quán)海關(guān)愛護(hù)條例等等。但是，現(xiàn)有法律、法規(guī)有關(guān)備案的規(guī)定仍然存在一些制度缺陷，主要表如今：法律、法規(guī)沒有對備案作出一個明確的定義，導(dǎo)致備案的性質(zhì)與效力不明。若備案當(dāng)事方為行政機(jī)關(guān)，則備案是一個內(nèi)部行政行為，只具有監(jiān)督備查作用；若當(dāng)事方為行政相對人，則對備案接受登記方來說，盡管備案不是審批行為，但在性質(zhì)上它已經(jīng)演化為行政管理行為，因此備案

3、的結(jié)果可能會直接或間接影響相對人的權(quán)利和義務(wù)。這種情況備案是否納入行政訴訟的受案范圍，仍值得探討。二、備案的概念、種類與性質(zhì)有關(guān)備案的概念，學(xué)界沒有明確的定義，但是關(guān)于備案概念的探討，則眾說紛紜，莫衷一是。綜觀許多種關(guān)于備案概念的探討，備案的概念大致包括兩大方面：1、備案是指人民政府各工作部門、下級行政機(jī)關(guān)或被法律、法規(guī)授權(quán)的組織做出詳細(xì)行政行為或行政管理行為后，將有關(guān)的信息予以登記，并以書面或電子行政公文等形式上報(bào)本級人民政府、上級主管部門或法律、法規(guī)授權(quán)的組織備查，以便按時發(fā)覺和訂正錯誤的內(nèi)部行政行為。2、備案還包括行政相對人在事后用書面形式向行政機(jī)關(guān)提供有關(guān)信息情況予以登記備查，并間接對

4、相對人產(chǎn)生法律效果的具有行政管理性質(zhì)的外部行政行為。就備案的種類來說，大致可分為三種類型：第一種是監(jiān)督性備案，這種備案主要用于標(biāo)準(zhǔn)性文件的備案，是上級對下級制定的標(biāo)準(zhǔn)性文件合法性的檢查備案，這是一種事前備案。下級機(jī)關(guān)制定的標(biāo)準(zhǔn)性文件假如沒有根據(jù)規(guī)定報(bào)上級部門審核備案則屬于無效文件。第二種是備查性備案，就是申請人向主管機(jī)關(guān)報(bào)告需要備案的事由、材料，主管機(jī)關(guān)將其存案以備查。第三種是生效性備案，這種備案行為事實(shí)上已經(jīng)變?yōu)閷徟袨?。例如，小區(qū)業(yè)主委員會的成立必需經(jīng)房地產(chǎn)部門備案才能成立，也就是說假如某一小區(qū)業(yè)主委員會若未取得房產(chǎn)管理局的備案證明，那么該業(yè)委會是不能正式運(yùn)作的。這種情形就是典型的生效性備

5、案，此備案行為對當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)是產(chǎn)生了本質(zhì)影響的。就備案制度的性質(zhì)來說大致具有以下幾點(diǎn)：1、從我國現(xiàn)有的特地法和行政法規(guī)及其他標(biāo)準(zhǔn)性文件關(guān)于備案的相關(guān)規(guī)定可知，備案在多數(shù)情況下是不具有審批或答應(yīng)效力的信息搜集型行政管理行為。對備案來說，無論申請方為行政相對人還是需要備案的行政機(jī)關(guān)，接受備案方均為行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。依據(jù)備案程序，行政機(jī)關(guān)往往就需要備案的事項(xiàng)、內(nèi)容、方式、時間等條件予以規(guī)定，行政相對人只需要按備案要求提供信息或資料即可?？梢姡瑐浒覆痪哂袆?chuàng)設(shè)權(quán)利的審批或答應(yīng)性質(zhì)，而是具有信息披露功能的行政管理行為，目的是便利行政機(jī)關(guān)的管理、監(jiān)督和效勞。2、備案可以是一個獨(dú)立的內(nèi)部行

6、政行為，如干部任用登記備案制，也可以是履行社會管理職責(zé)的行政管理行為，如行政相對人申請注冊商標(biāo)運(yùn)用合同備案等。至于備案是否是可訴的詳細(xì)行政行為，在理論和實(shí)務(wù)界還難以界定清晰，目前主要是以行政法上規(guī)定的詳細(xì)行政行為的特征來推斷其性質(zhì)。主要是看該備案行為有沒有給行政相對人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生本質(zhì)影響，以及該備案行為是否具備確定力、執(zhí)行力等特征。因此，不對當(dāng)事方權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生本質(zhì)影響的備案就不具有法律概念的特征，當(dāng)然也就不具有可訴性。比方合同備案行為，多數(shù)情況下并不具有鮮亮的行政行為特征，這種情況下一般不將其當(dāng)作獨(dú)立的詳細(xì)行政行為來看待。另外，法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)性文件在建立備案主體的同時，其實(shí)也建立了該主

7、體的義務(wù)。根據(jù)義務(wù)的性質(zhì)區(qū)分，可將其分為約束性義務(wù)和非約束性義務(wù)。帶有約束性的義務(wù)，會產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果；而非約束性義務(wù)一般不會引起法律后果。那么，就備案行為來說，該行為有沒有給行政相對人產(chǎn)生肯定的法律后果也是推斷其是否具有可訴性的依據(jù)之一。三、備案與相關(guān)概念的區(qū)分（一）備案與行政審批所謂行政審批，目前在理論、實(shí)踐方面并沒有明確的界定。從字面上看，行政審批即行政檢查、批準(zhǔn)，是行政機(jī)關(guān)依據(jù)相對人的申請，經(jīng)檢查依法同意申請并授予申請人從事名下活動的資格或權(quán)利的一種行政行為。1由此可見，行政審批具有資源配置的作用，它除對直接申請的行政相對人的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響外，還對間接相對人的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生影響。行

8、政主體一旦批準(zhǔn)了行政相對人的申請，行政相對人便獲得了從事批準(zhǔn)活動的資格和權(quán)利。備案與行政審批的區(qū)分在于，備案主要是信息披露、信息公示和有案備查，而審批是對行政相對人權(quán)利的增減和資源的配置。（二）備案與行政答應(yīng)我國行政答應(yīng)法規(guī)定“行政答應(yīng)是指行政機(jī)關(guān)依公民、法人或其他組織的申請，經(jīng)依法檢查準(zhǔn)予其從事特定活動的行為”?？梢?，行政答應(yīng)是一種事前掌握手段，其本質(zhì)表現(xiàn)為檢查、核實(shí)相對人是否具有符合法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利資格和行使權(quán)利的條件，其依據(jù)來自于法律、法規(guī)、地方性法規(guī)或省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)章。備案往往是政府為了行政管理的需要，將不宜行政答應(yīng)但必需管理的事項(xiàng)納入備案制度，是一種事后監(jiān)控手段。

9、與行政答應(yīng)不同的是，備案的依據(jù)除法律、法規(guī)、規(guī)章或地方性法規(guī)、規(guī)章以外，更多的是其他標(biāo)準(zhǔn)性文件，特別是地方政府公布的一些確定與指令。（三）備案與行政登記所謂的登記是指法定行政機(jī)關(guān)依據(jù)相對人的申請，就其權(quán)利享有狀態(tài)進(jìn)行核準(zhǔn)，并將該現(xiàn)實(shí)記錄在冊的行為。人們通常在兩種意義上運(yùn)用登記概念，即創(chuàng)設(shè)法律自由的構(gòu)成性現(xiàn)實(shí)和證明特定主體擁有某種法律自由的證據(jù)性現(xiàn)實(shí)。第三種意義上的登記是指登記機(jī)關(guān)只要求照實(shí)登記有關(guān)信息并不設(shè)定特定標(biāo)準(zhǔn)的登記（如結(jié)婚登記中的健康證明等），這種登記具有披露信息的作用。2第一、二種登記分別被認(rèn)為是答應(yīng)式登記和確認(rèn)式登記，第三種登記則被認(rèn)為是備案式登記。備案式登記事實(shí)上就是備案，目的是

10、便于信息披露和行政機(jī)關(guān)事后的行政監(jiān)督和管理。四、價格部門備案行為的法律屬性價格部門的備案針對的對象主要是小區(qū)物業(yè)效勞收費(fèi)的合同備案。依據(jù)市住宅物業(yè)分等收費(fèi)管理暫行方法的規(guī)定，“物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)自簽訂物業(yè)效勞合同之日起15個工作日內(nèi)，將物業(yè)效勞合同提交物業(yè)所在地的區(qū)縣價格主管部門和房地產(chǎn)行政主管部門備案”。依該條款的規(guī)定可知，價格主管部門對于物業(yè)管理企業(yè)的備案是一種效勞合同文本的備案，應(yīng)當(dāng)屬于備查性備案范疇，由于價格部門的備案并不影響合同本身的效力，也就是說，物業(yè)效勞合同在申請備案之前已經(jīng)生效。所以，這種備案行為是為了便利行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、管理。那么，價格主管部門備案行為該如何定性，筆者認(rèn)為在探討

11、這一問題前，必需要先區(qū)分清晰哪些行業(yè)屬于政府定價，哪些是政府指導(dǎo)價，哪些是市場調(diào)整價。對于屬由政府定價的備案行為就是比擬典型的詳細(xì)行政行為。而易引發(fā)糾紛的主要是政府指導(dǎo)價的行業(yè)收費(fèi)，比方現(xiàn)今的小區(qū)物業(yè)效勞收費(fèi)就屬此類。所以，在分析物價部門的法律地位、責(zé)任時不能“一刀切”，應(yīng)以備案是否是價格生效的前提來劃分詳細(xì)的法律責(zé)任。對于市場調(diào)整價的收費(fèi)工程，物價部門的備案僅僅起信息備查的作用，對該價格確實(shí)定行政機(jī)關(guān)不擔(dān)當(dāng)行政責(zé)任，不會產(chǎn)生直接的法律后果。因此，備案事項(xiàng)的性質(zhì)確定備案的性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)備案行為的責(zé)任、性質(zhì)必需詳細(xì)情況詳細(xì)分析，不能一概而論。此外，價格主管部門的備案有沒有對協(xié)議當(dāng)事方的權(quán)利、義務(wù)

12、產(chǎn)生影響，也是推斷其是否屬于可訴行政行為的重要標(biāo)準(zhǔn)。假如備案對當(dāng)事人產(chǎn)生了實(shí)際影響，那么此行為在多數(shù)情況下就是一種外部的詳細(xì)行政行為，很可能具有可訴性。反之，若價格部門的備案起到的只是登記以備查的作用，那么筆者認(rèn)為這樣的備案行為就不是一個獨(dú)立的詳細(xì)行政行為，并不具有可訴性。由于備案行為本身的效力也確定備案的性質(zhì)，因此，在實(shí)際操作中不能將與物業(yè)有關(guān)的備案行為的性質(zhì)簡潔化，由于目前物業(yè)效勞合同的備案制度欠缺進(jìn)一步的法律規(guī)定，所以就該行為的性質(zhì)還是很難確定。而且與此備案有關(guān)的時間、原則、內(nèi)容等還需逐步標(biāo)準(zhǔn)化。綜上所述，行政備案制度的內(nèi)涵、性質(zhì)非常冗雜，法律、法規(guī)的規(guī)定也較原則化，致使行政機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中面臨諸多懷疑。價格部門結(jié)合自身工作對備案制度進(jìn)行深化探討，既為提高自身行政執(zhí)法水平，同時也為相關(guān)部門制定備案細(xì)則提供參考。五、結(jié)論結(jié)合與會專家?guī)в薪ㄔO(shè)性的分析和建議，在我局同志的共同商討下，初步擬定了物價部門的備案細(xì)則，現(xiàn)匯報(bào)如下，以供領(lǐng)導(dǎo)批閱。（一）行政相對人在向物價部門申請合同備案之時必需首先填寫承諾書。承諾書內(nèi)容包括：承諾自己所提供的備案材料合法、真實(shí)、有效，無任何弄虛作假行為。因行政