淺談開發(fā)區(qū)土地

1、資料內(nèi)容僅供您學(xué)習(xí)參考，如有T不當(dāng)之處，請聯(lián)系改正或者刪除淺談開發(fā)區(qū)土地管理作者王芹2008級土地資源管理摘要:近年來，隨著各地城市化的加快,招商引資力度的加強(qiáng),全國的耕地面積正以驚人的速度在減少，資源短缺，糧食短缺，糧價(jià)異常波動。同時(shí),因各類園區(qū)的建設(shè)引發(fā)的土地征用矛盾和群體沖突事件,無不說明一個事實(shí)，中國的土地問題已經(jīng)威脅到國家的穩(wěn)定和安全。純粹的經(jīng)濟(jì)增長并不等于發(fā)展，真正的發(fā)展應(yīng)該是與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展.土地是民生之本，開發(fā)區(qū)所面臨的問題、壓力與挑戰(zhàn)也日益增加。因此，探求開發(fā)區(qū)土地管理，尋求合理開展開發(fā)區(qū)土地管理的方法,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義.關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū)；土地管理；方法一開發(fā)區(qū)

2、土地利用存在的問題開發(fā)區(qū)作為中國改革開放的產(chǎn)物，具有中國特色的社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的示范區(qū),有其存在的合理性和必要性,其對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用是不可估量的.只是開發(fā)區(qū)的政策在執(zhí)行中走了樣，一些不規(guī)范開發(fā)區(qū)壞了開發(fā)區(qū)的整體形象。在開發(fā)區(qū)土地利用方面主要存在以下問題。1。1規(guī)劃：以領(lǐng)導(dǎo)意圖為中心，隨意性大，修改頻繁工業(yè)園區(qū)，應(yīng)該說是上個世紀(jì)九十年代初才發(fā)展起來的新生事物。對工業(yè)園區(qū)的建設(shè)用地規(guī)劃，地方政府應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)的交通條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源優(yōu)勢及工業(yè)發(fā)展方向等因素進(jìn)行綜合分析，按“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與”的工作方針科學(xué)決策，合理布局。然而，現(xiàn)實(shí)中，工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃,著重體現(xiàn)的是地方主要領(lǐng)導(dǎo)

3、意圖，把按“首長意圖”規(guī)劃放在了首位。在工業(yè)園區(qū)規(guī)劃中，通常存在以下病癥:其一，規(guī)劃依據(jù)錯位。工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃選址、用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局等規(guī)劃方案的編制，常常依據(jù)是某領(lǐng)導(dǎo)主持的一個會議紀(jì)要甚至“一句話，缺乏強(qiáng)有力技術(shù)支撐，更談不上民主規(guī)劃、務(wù)實(shí)規(guī)劃。其二,規(guī)劃審批權(quán)力下放，上級政府對下級政府監(jiān)管失控。通常工業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃審批權(quán)在縣級政府，縣長或縣委書記主持決策,一個按主要領(lǐng)導(dǎo)意圖編制的規(guī)劃，無論你怎么評審,沒有通不過的.這種審批制度，容易造成上級政府對下級政府園區(qū)規(guī)劃監(jiān)管失控，助長形式主義和官僚主義.其三，土地利用規(guī)劃跟著園區(qū)建設(shè)規(guī)劃跑。在多數(shù)縣長或縣委書記心目中，土地利用規(guī)劃遠(yuǎn)不及園區(qū)建設(shè)規(guī)劃重

4、要，錯誤的認(rèn)為：園區(qū)建設(shè)規(guī)劃對縣級政府來講,是建設(shè)實(shí)施中應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)劃，具有指導(dǎo)性、適用性、剛性；而土地利用規(guī)劃，是部門規(guī)劃，對政府實(shí)施園區(qū)建設(shè)的約束力不強(qiáng),是形式上的規(guī)劃,軟規(guī)劃.在這種指導(dǎo)思想影響下，兩個規(guī)劃本末倒置。其四，土地利用規(guī)劃修改頻繁，彈性大，剛性減弱。在地方政府招商引資饑渴的背景下，規(guī)劃跟著項(xiàng)目走，投資業(yè)主自行規(guī)劃現(xiàn)象在基層很突出，項(xiàng)目業(yè)主想在哪里建，縣政府就著手修改那個地方的規(guī)劃，政府圍攏業(yè)主轉(zhuǎn)，規(guī)劃圍攏項(xiàng)目轉(zhuǎn)，以至規(guī)劃管理失控，園區(qū)建成后，農(nóng)村不象農(nóng)村，園區(qū)不象園區(qū)，城鎮(zhèn)不象城鎮(zhèn)，土地資源浪費(fèi)，政府投入增大。lo2征地：貪大求洋，閑置浪費(fèi)，土地有效利用率低1 / 12資料內(nèi)

5、容僅供您學(xué)習(xí)參考，如布r不當(dāng)之處，請聯(lián)系改正或者刪除工業(yè)項(xiàng)目入駐工業(yè)園區(qū)不同于大移民搬遷征地,也不同于城市建設(shè)成片開發(fā)土地，工業(yè)園區(qū)的各項(xiàng)目用地的時(shí)間相對分散，每個項(xiàng)目因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資金額、市場需求等因素不同用地規(guī)模度差異很大，用地規(guī)律性、周期性不強(qiáng)，政府難以預(yù)測年度土地投放數(shù)量。因此，對工業(yè)園區(qū)的征地，應(yīng)該是在縣級政府完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套任務(wù)后，實(shí)行按項(xiàng)目分期征地，分期供應(yīng)。實(shí)踐中，縣級政府常常是先征上一大片土地，先圈起來后，再去招商引資，“等米下鍋”。在本身無項(xiàng)目、缺資金的窘境下，一些地方征地又常常貪大求洋，動輒征收數(shù)百畝、數(shù)千畝?！跋日骱笥谩睅硪恍┚唧w問題，一方面，大征地大拆遷，造成

6、失地農(nóng)民數(shù)量猛增，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移安置壓力增大，加上農(nóng)民的補(bǔ)償資金很難全部到位，土地征收后，土地也長時(shí)間得不到有效利用，成片良田沃土?xí)裉枺菀渍T發(fā)征地安置矛盾突出，影響社會穩(wěn)定.另一方面，建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主在使用土地時(shí)，為降低取得土地成本，按唯我所用的原則挑選土地，將不好利用的邊角地留給政府，造成了土地資源的閑置浪費(fèi)，有效利用率下降。某工業(yè)園區(qū)，首期征地1000畝，供地后，剩下不好利用的邊角地近100畝，約占10%。1.3供地：行政干預(yù)嚴(yán)重，市場機(jī)制缺位，難防資產(chǎn)流失工業(yè)項(xiàng)目土地供應(yīng)國家早有明確的政策規(guī)定，國土資源部21號令協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定“協(xié)議最低價(jià)不得低于新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、征

7、地拆遷補(bǔ)償費(fèi)及有關(guān)國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)費(fèi)用之和；有基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū),協(xié)議出讓最底價(jià)不得低于出讓土地所在級別基準(zhǔn)地價(jià)的70%”；“在公布的地段上，同一地塊只有一個意向用地者的,市、縣人民政府國土資源行政主管部門方可按照本規(guī)定采取協(xié)議方式出讓”；“同一地塊有兩個或者兩個以上意向用地者的，市縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定，采取招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”?，F(xiàn)實(shí)中，這條紅線屢遭踐踏、逾越。譬如，讓土地綜合價(jià)金，根本不經(jīng)地價(jià)評估，而是行政會議甚至是領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場辦公方式?jīng)Q策。再譬如，付款方式，一企一策，五花八門.有的視其投資大小確定，投資越大，地價(jià)越低，付款期限越長；

8、有土地出讓綜合價(jià)金一年付清的，也有三年付清的；有的以優(yōu)惠的工商稅、所得稅抵沖土地綜合價(jià)金；還有的以工業(yè)用地搭配商業(yè)用地方式給予優(yōu)惠。例如，某縣規(guī)定，在工業(yè)園區(qū)投資的建設(shè)項(xiàng)目，縣政府按每投資300萬元在縣城配置1畝行政辦公、展覽銷售用地(按國土資源部國土資發(fā)(2001)255號關(guān)于印發(fā)試行土地分類的通知規(guī)定，此類地屬于商業(yè)用地)，配置的土地定價(jià)協(xié)議出讓，協(xié)議出讓價(jià)格約為市場價(jià)的50%。缺乏市場公平、公開、公正經(jīng)營機(jī)制，無論怎么辯解，都有資產(chǎn)流失的嫌疑，都有暗渡陳倉的痕跡。1。4監(jiān)管：體制不順，執(zhí)法乏力,管理流于形式幾乎所有的工業(yè)園區(qū)都成立了“園區(qū)管委會”或類似管理機(jī)構(gòu)，“園區(qū)管委會”下設(shè)“園區(qū)開

9、發(fā)公司二園區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)通常是縣級或縣以上實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)兼任，很明顯，“園區(qū)開發(fā)公司”是管理委直接領(lǐng)導(dǎo)的官辦公司，具有相對的獨(dú)立性、封閉性。在這種體制下，地方政府執(zhí)法部門根本無法對園區(qū)實(shí)施監(jiān)管，你去查他,就是“犯上”。出于自我保護(hù)，同級土地行政主管部門只好聽之任之。上級行政執(zhí)法部門對園區(qū)的監(jiān)管更是鞭長莫及，除非問題惡化、媒體暴光或群眾集訪、聚眾鬧事后才出面解決。在工業(yè)園區(qū)，入駐企業(yè)90%以上的存在著違法或違規(guī)用地行為，或未批先建，或拖欠出讓土地綜合價(jià)金，或不按規(guī)劃用途使用土地，或土地閑置荒蕪等等。園區(qū)用地管理的紊亂,影響的不僅是園區(qū)的土地資源和資產(chǎn)管理，而且還干擾了園區(qū)外的土地管理的正常秩序，影響了政

10、府守法、執(zhí)法、護(hù)法形象。3 / 12二、產(chǎn)生問題的根源國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶說，執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)，在目前的土地使用中政府違法帶有普遍性，“凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及政府或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”。地方政府作為園區(qū)管理者、經(jīng)營者其責(zé)任更是首當(dāng)其沖。究其根源，主要體現(xiàn)在四個以下方面：2。1經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，致富心切，患招商引資饑渴癥在“無農(nóng)不穩(wěn)、無工不興”的思想指導(dǎo)下，大力發(fā)展工業(yè)、興辦企業(yè)成為一種熱潮，特別是在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，似乎發(fā)展工業(yè)是快速增加財(cái)政收入、引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)治窮致富的“救命稻草”。為發(fā)展工業(yè)，一些地方政府興師動眾，或南上北下，或東進(jìn)西赴大搞招商引資，層層下達(dá)招商引資任務(wù)，全民招商。有的政

11、府要求農(nóng)民解放思想，樹立“解放思想就是舍得讓利”觀念，要求能讓則讓盡量讓。在地方政府出臺的招商引資一攬子優(yōu)惠政策中，土地優(yōu)惠最直接、最實(shí)在，由此付出的代價(jià)是，大片耕地被低價(jià)征收、圈占，農(nóng)民合法利益屢遭受到侵犯，招商引資走入“政府請客，農(nóng)民買單”的怪圈。2.2政績觀念扭曲，考核制度失策，急功近利工業(yè)園區(qū)是地方黨委、政府的“首長工程”、“政績工程”，也是基層政府為向上級領(lǐng)導(dǎo)視察準(zhǔn)備的“形象工程”。一些地方，搞工業(yè)園區(qū)盲目鋪攤子，上項(xiàng)目，力求大干快上，結(jié)果造成資源浪費(fèi)，環(huán)境污染，但在GDP至上的考核機(jī)制下，這樣的干部往往容易得到上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，升職最快，得到的實(shí)惠最多。當(dāng)然,這里面有更深層次的原因：

12、中國的干部是任命制，而非真正意義上的公選。2。3法制觀念淡漠，權(quán)力意識膨脹，以權(quán)壓法突出土地管理法、基本農(nóng)田保護(hù)條例、刑法等法律法規(guī)，對保護(hù)耕地,依法用地作了嚴(yán)格規(guī)定；監(jiān)察部、國土資源部出臺了關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法，對違反土地管理規(guī)定的責(zé)任人明確嚴(yán)厲的處分辦法；溫家寶總理曾多次強(qiáng)調(diào)，要實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。應(yīng)該說，我們國家管理土地法制是健全的，最高層領(lǐng)導(dǎo)人對土地管理工作是高度重視的,但到了基層卻變了調(diào)，走了樣。一個根本的原因是，領(lǐng)導(dǎo)法制觀念淡薄，帶頭違法，以言代法，以權(quán)壓法。一些地方領(lǐng)導(dǎo)公然藐視法律，恣意踐踏法律，自認(rèn)為，天高皇帝遠(yuǎn)，老子天下第一。在一次工作中，筆者向一位

13、鎮(zhèn)黨委書記宣傳，違法占用和越權(quán)審批一定數(shù)量的基本農(nóng)田是要判刑的，他竟當(dāng)庭對抗：“我只知道，發(fā)展才是硬道理,為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，占點(diǎn)地,我沒謀私,又沒受賄,看你怎么辦?”在我真為這位領(lǐng)導(dǎo)汗顏。其實(shí)，又何止鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，縣級及其以上干部何嘗不是如此,甚至有過之而無不及。2. 4執(zhí)法不到位，處罰對事不對人，沒有達(dá)到懲戒教育的目的資料內(nèi)容僅供您學(xué)習(xí)參考，如有T不當(dāng)之處，請聯(lián)系改正或者刪除工業(yè)園區(qū)土地管理混亂決不是一個地區(qū)、一個時(shí)期的個別現(xiàn)象，具有普遍性、共同性。醫(yī)治工業(yè)園區(qū)違法用地頑疾，需要出實(shí)招，下猛藥。而事實(shí)上，我們對園區(qū)土地違法行為的處理是輕描淡寫，隔靴搔癢,對事不對人。這里有兩組數(shù)據(jù)很能說明問題：2

14、003年3月至2004年11月治理整頓土地市場期間，全國砍掉開發(fā)園區(qū)4813個，核減園區(qū)規(guī)劃面積2。49萬多平方公里，僅復(fù)耕1300多平方公里，僅占核減面積的5%；2004年全國立案查處土地違法案件結(jié)案83806件,有977人受黨紀(jì)政紀(jì)處分,65人被追究刑事責(zé)任，分別占結(jié)案數(shù)的1.17%、0o07%?？梢韵胂?，作為直接參與工業(yè)園區(qū)違法批地、供地、管地的縣級以上領(lǐng)導(dǎo)干部受到責(zé)任追究更是微乎其微，其概率與違法用地后晉級提升的比較,后者遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前者.執(zhí)法、執(zhí)律不到位，必然禁而不止，政令不通，必然違法用地泛濫。三我國開發(fā)區(qū)土地管理應(yīng)采取的措施分析3. 1土地資源合理規(guī)劃措施.首先，要強(qiáng)化開發(fā)區(qū)規(guī)劃的管

15、理工作，通過開發(fā)區(qū)的地位、功能和作用的分析研究，來科學(xué)、合理地制定園區(qū)土地利用規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的作用。在規(guī)劃的制約與引導(dǎo)下,從開發(fā)區(qū)實(shí)際出發(fā)，合理確定土地利用方向、結(jié)構(gòu)和布局,統(tǒng)籌安排各類用地,促進(jìn)園區(qū)土地資源集約利用和優(yōu)化配置，保證產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展。開發(fā)區(qū)可以組建規(guī)劃咨詢委員會，充分聽取專家的意見,提高規(guī)劃的科學(xué)性和先進(jìn)性。其次，開發(fā)區(qū)要遵循近期規(guī)劃與遠(yuǎn)期規(guī)劃相結(jié)合的原則。開發(fā)區(qū)規(guī)劃既要立足現(xiàn)有的發(fā)展水平、功能定位和自身特色，又要具有足夠的超前性。在做近期規(guī)劃時(shí)，要以開發(fā)區(qū)現(xiàn)有規(guī)劃為框架，向新城區(qū)方向發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)區(qū)、配套區(qū)、中央商務(wù)區(qū)、生活居住區(qū)等功能分區(qū)格局。在做遠(yuǎn)期規(guī)劃時(shí)，

16、要以開發(fā)區(qū)為中心向周圍擴(kuò)展，根據(jù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件、發(fā)展?fàn)顩r、所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和基礎(chǔ)設(shè)施等狀況確定規(guī)劃面積和發(fā)展布局.再者，園區(qū)土地開發(fā)要嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行，在存量土地未充分利用之前，決不新征占用土地要確定合理的土地開發(fā)時(shí)間、開發(fā)順序、開發(fā)規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，做到不早征，不多征，規(guī)劃一片則開發(fā)一片，使用一片則收效一片，以減少土地的閑置和低效率開發(fā).同時(shí)，要發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制，確保規(guī)劃實(shí)施。一方面建立嚴(yán)格的土地利用許可證制度,土地用途一經(jīng)規(guī)定不能隨意更改,任何對土地用途做實(shí)質(zhì)性改變的土地開發(fā)均需向規(guī)劃機(jī)關(guān)進(jìn)行開發(fā)許可申請，另一方面建立出讓土地開發(fā)情況公示制度，監(jiān)督土地開發(fā)情況,以加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的剛性.2.

17、2土地資源有效監(jiān)管措施。3。2改進(jìn)管理手段，提高管理效率.隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn),土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場，其經(jīng)濟(jì)效益日益顯化。當(dāng)前，雖然我國開發(fā)區(qū)土地經(jīng)營管理體制在改革中不斷的取得進(jìn)步和完善，但由于受到眾多因素的影響，體制方面還存在諸如多頭管理、權(quán)利受到其他行政部門牽制等問題?？偨Y(jié)開發(fā)區(qū)土地管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，參考國內(nèi)外一些國家和地區(qū)土地管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),可以從以下幾方面著手：（D建立土地管理部門與相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門相互配合相互制約、并能綜合運(yùn)用各種調(diào)控手段來保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地合理利用相協(xié)調(diào)的新型土地供應(yīng)機(jī)制.（2）明確土地管理部門、開發(fā)區(qū)管委會以及其它相關(guān)部門土地管理的權(quán)責(zé)，按照管用分離、分工明確

18、的原則建立健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理與各級政府相關(guān)部門協(xié)調(diào)一致的管理體制.（3）加強(qiáng)土地立法體系建設(shè)，堅(jiān)持依法行政，做到對土地違法行為有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)，嚴(yán)厲查處各級政府越權(quán)批地以及開發(fā)商的土地違規(guī)行為。（4）強(qiáng)化土地用途管制,完善用地審批制度。3<.3建立有效的監(jiān)督和反饋機(jī)制.在實(shí)行分級管理體制下，地方政府既是地方利益的代言人，又是法律政策的制訂者和執(zhí)行者，缺乏對其土地利用行為及后果的有效監(jiān)督和反饋機(jī)制，從而導(dǎo)致以犧牲大量寶貴的土地資源去獲得地方利益的行為屢禁不止.因而有必要運(yùn)用各種技術(shù)手段對土地利用情況進(jìn)行全面、動態(tài)的跟蹤調(diào)查，定期制作開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀詳圖，為實(shí)施土地利用監(jiān)管提供科學(xué)依據(jù)和手段，提高土地利用監(jiān)督和反饋的時(shí)效性和可行性，充