改革開放以來的財(cái)政貨幣政策

1、改革開放以來的財(cái)政貨幣政策第一階段是從1979年到1992年。這一階段的中國經(jīng)濟(jì)在高速增長的同時(shí)，也呈現(xiàn)出有效供給不足的特征，資金需求一直有較大缺口，因此財(cái)政貨幣政策配合更多著眼于影響總供給，并且以“松”為主的擴(kuò)張性政策搭配出現(xiàn)更多。具體來看，從1979年到1980年，主要表現(xiàn)為兩大政策“雙松”配合；1981年是財(cái)政政策緊，而貨幣政策松；1982年到1984年，表現(xiàn)為兩大政策“雙松”配合；1985年則是兩大政策“雙緊”配合；1986年到1988年，仍表現(xiàn)為兩大政策的“雙松”配合；1989年到1991年，是兩大政策的“雙緊”配合；1992年到1993年上半年，再次出現(xiàn)“雙松”配合。該階段的財(cái)政貨

2、幣政策配合有兩個(gè)突出特點(diǎn)，一是由于市場經(jīng)濟(jì)體制改革還處于起步階段，政策協(xié)調(diào)的外部環(huán)境尚不完善，表現(xiàn)為政策作用的微觀主體多是國有企業(yè)，并且通常運(yùn)用行政性手段來完成政策實(shí)施。二是在長期短缺經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響下，政府還缺乏市場經(jīng)濟(jì)調(diào)控機(jī)制應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)，表現(xiàn)在兩大政策協(xié)調(diào)方面，一直以直接調(diào)控為主，很少用財(cái)政和金融中間變量來間接影響經(jīng)濟(jì)主體，而且“同松同緊”情況居多，沒有更多的多元化政策搭配，這也造成了政策協(xié)調(diào)的效果不佳，“一放就亂，一抓就死”成為常態(tài)。第二階段是從1993年到1996年。該階段中國經(jīng)濟(jì)的市場化程度開始迅速提高，經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，微觀經(jīng)濟(jì)主體的活躍程度也在提高。但與此同時(shí)，在有效供給不足的背景下

3、，經(jīng)濟(jì)過熱也導(dǎo)致了通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)積累。從1993年下半年到1996年，財(cái)政貨幣政策一直采取“雙緊”配合，政策協(xié)調(diào)目標(biāo)就是通過緊縮性政策，來控制赤字、減少發(fā)債、壓縮政府開支、控制貨幣總投放量等。與此同時(shí)，兩大政策配合也逐漸獲得制度改革方面的基礎(chǔ)，其中1994年的稅制和分稅制改革逐漸奠定了公共財(cái)政的基礎(chǔ)，而1995年通過的中國人民銀行法也使得貨幣政策制定進(jìn)一步得以獨(dú)立。應(yīng)該說這期間兩大政策的協(xié)調(diào)出現(xiàn)了一些新的變化，包括調(diào)控手段多樣化配合、調(diào)控技巧改善、駕馭宏觀經(jīng)濟(jì)能力有所提高，這對于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“軟著陸”起到了較大作用。需要指出的是，始于1994年的外匯體制改革，不僅使得貨幣政策開始考慮開放經(jīng)濟(jì)條件下

4、的新問題，而且也引發(fā)了未來兩大政策配合的新層面。第三階段是從1997年到2002年。1997年開始，由于增長基礎(chǔ)發(fā)生了根本性變化，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸從資源約束過渡到需求約束，有效需求不足成為經(jīng)濟(jì)調(diào)控的新問題。而亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，進(jìn)一步促使中國經(jīng)濟(jì)的周期性低谷來臨，物價(jià)走低、投資低迷、失業(yè)增加等通貨緊縮跡象開始令人擔(dān)憂。面對這種情況，1997年以后，財(cái)政貨幣政策由適度從緊快速轉(zhuǎn)為“雙松”配合。其中以擴(kuò)張性為實(shí)質(zhì)的“積極”財(cái)政政策，其主要手段是通過增發(fā)長期國債，籌集資金用于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而在此期間“穩(wěn)健”貨幣政策的實(shí)質(zhì)則是通過多次降低存貸款利率和存款準(zhǔn)備金率，不斷增加貨幣供應(yīng)量，并在1998年

5、初取消國有商業(yè)銀行的貸款規(guī)模限制。此間，兩大政策協(xié)調(diào)的一個(gè)重點(diǎn)，是集中在為建設(shè)項(xiàng)目和企業(yè)共同提供流動(dòng)性和信用支持方面，試圖通過刺激微觀主體的活力，來帶動(dòng)有效需求的提高。這一階段，政府首次面臨現(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)周期低谷，并且處于有效需求不足與結(jié)構(gòu)性供給不足的兩難境地，因此給財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)不僅提供了創(chuàng)新的背景，也帶來了眾多新的難題。第四階段是從2003年至今。2003年開始，中國經(jīng)濟(jì)形勢再次發(fā)生變化，出現(xiàn)了通貨膨脹壓力加大、信貸和投資增長過快、外資流入偏多等問題。在這一背景下，政府從2004年逐步調(diào)整財(cái)政政策的作用方向和力度，適當(dāng)調(diào)整長期建設(shè)國債規(guī)模和優(yōu)化國債項(xiàng)目資金使用結(jié)構(gòu)，向社會(huì)傳遞出政府合理

6、控制投資的政策信號，并在2005年宣布財(cái)政政策再次轉(zhuǎn)型，實(shí)施以“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支”為特征的穩(wěn)健的財(cái)政政策。與之相配合，從2003年起，穩(wěn)健貨幣政策的內(nèi)涵也發(fā)生了變化，主要是適當(dāng)回收流動(dòng)性，最終確定“穩(wěn)中適度從緊”的政策思路。五年來央行多次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，同時(shí)提高利率，這些都是緊縮銀根的措施，旨在控制貨幣供應(yīng)量。進(jìn)入2007年，經(jīng)濟(jì)過熱和通貨膨脹成為中國經(jīng)濟(jì)面臨的最大問題，而中央政府也把2008年的宏觀調(diào)控思路，定為“從緊貨幣政策”與“穩(wěn)健財(cái)政政策的協(xié)調(diào)”，這也體現(xiàn)了政府對較大通脹壓力的擔(dān)憂。應(yīng)該說，在此階段，財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)開始出現(xiàn)向“雙緊”過渡的趨勢。兩大政策協(xié)調(diào)的一

7、個(gè)新特點(diǎn)，是除了共同作用于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)總量目標(biāo)之外，在更多的領(lǐng)域有了配合的實(shí)踐，例如以應(yīng)對流動(dòng)性問題、推進(jìn)外匯儲備管理改革為目的而發(fā)行特別國債的行為，以及調(diào)低利息稅以引導(dǎo)儲蓄資金流向等政策。綜合我國財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)的實(shí)踐，可以得出幾個(gè)基本結(jié)論。第一，財(cái)政貨幣政策逐漸向市場化調(diào)控轉(zhuǎn)型，為發(fā)展新型的兩大政策協(xié)調(diào)機(jī)制奠定基礎(chǔ)。進(jìn)入21世紀(jì)，財(cái)政政策在發(fā)展公共財(cái)政的總體框架下，從注重用政府投資性支出影響經(jīng)濟(jì)，逐漸過渡到稅收、公債、轉(zhuǎn)移性支出等多項(xiàng)工具的綜合運(yùn)用。而隨著金融體制改革的推進(jìn)，貨幣政策也逐漸具有了市場經(jīng)濟(jì)國家的特征，而不僅是傳統(tǒng)的信貸控制。第二，從兩大政策的作用效果看，財(cái)政政策從強(qiáng)到弱，貨幣政

8、策從弱到強(qiáng)。改革開放之初，財(cái)政政策居于主導(dǎo)地位，貨幣政策的作用幾乎沒有。1985年之后，隨著金融體系的發(fā)展，通過控制信貸規(guī)模而影響貨幣供應(yīng)量，成為貨幣政策的核心模式。1994年分稅制改革也弱化了中央政府財(cái)政政策的實(shí)施空間，使貨幣政策成為兩大政策協(xié)調(diào)的主導(dǎo)方。1998年以后，由于貨幣政策作用不理想，擴(kuò)張性財(cái)政政策才再次走上前臺，但這并沒有削弱政府對貨幣政策作用的期望。事實(shí)上，在2004年積極財(cái)政政策淡出前后，貨幣政策仍是政策協(xié)調(diào)的主要一方。進(jìn)入2007年，開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境下貨幣政策面臨了更多的困境，使政府開始意識到財(cái)政政策應(yīng)在宏觀調(diào)控中擔(dān)負(fù)更多的職責(zé)，這對兩大政策協(xié)調(diào)提出了全新的挑戰(zhàn)。第三，迄今為止

9、的財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)，主要通過關(guān)注總需求管理，致力于實(shí)行經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)定。我們知道，在凱恩斯主義政策理念影響下，財(cái)政與金融的協(xié)作問題，主要研究在封閉體系的自由利率條件下，財(cái)政政策與貨幣政策是如何通過有效配合來促進(jìn)總需求水平的穩(wěn)定。對于健全的市場經(jīng)濟(jì)國家來說，這樣的政策選擇是相對有效的。然而對中國這樣面臨發(fā)展與轉(zhuǎn)軌雙重任務(wù)的經(jīng)濟(jì)體來說，則顯得過于單一。長遠(yuǎn)來看，兩大政策協(xié)調(diào)，還必須關(guān)注結(jié)構(gòu)調(diào)整性的供給管理、開放條件下的金融制度優(yōu)化等層面，這也是當(dāng)前迫切需要解決的問題。下篇：財(cái)政貨幣政策配合的未來展望第一，基于經(jīng)濟(jì)總量均衡目標(biāo)的政策協(xié)調(diào)。作為傳統(tǒng)的政策協(xié)調(diào)目標(biāo)，為了促使經(jīng)濟(jì)總量平衡，兩大政策往往致力于“

10、松”“緊”結(jié)合的需求管理政策。將來這方面的政策創(chuàng)新，首先應(yīng)注意嘗試更多的“松”“緊”搭配方式，其次是注意理順政策傳導(dǎo)機(jī)制，對“松”“緊”的程度從模糊目標(biāo)到逐漸量化。此外，雖然經(jīng)濟(jì)均衡條件的表達(dá)式有所區(qū)別，但都是儲蓄等于投資這一基本形式的演變。財(cái)政與貨幣政策協(xié)調(diào)，要圍繞兩大政策對國民收入恒等式中不同變量的影響，而有序地展開，才能形成嚴(yán)密的邏輯思路，因此，這也要求同樣重視兩大政策協(xié)調(diào)對需求和供給管理的作用。尤其是在經(jīng)濟(jì)面臨“滯漲”風(fēng)險(xiǎn)的情況下，更需要兩大政策的協(xié)調(diào)作用。當(dāng)然，在追求宏觀經(jīng)濟(jì)均衡的過程中，也要注重發(fā)揮政策協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)局部市場或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的效率與均衡。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中，需要政府加強(qiáng)調(diào)控的領(lǐng)域

11、非常多，而兩大政策也有很多具體領(lǐng)域可以加強(qiáng)協(xié)調(diào)。例如，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面，既需要政府財(cái)政稅收政策的引導(dǎo)，也需要金融創(chuàng)新工具的支持。再比如，在政府備受困擾的房地產(chǎn)領(lǐng)域，單一的政策工具難以解決房價(jià)過高、供求失衡、金融泡沫等風(fēng)險(xiǎn)，在創(chuàng)新中全面展開兩大政策的協(xié)調(diào)，將對完善房地產(chǎn)和房地產(chǎn)金融市場大有裨益。第二，基于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)的政策協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整一直是中國經(jīng)濟(jì)增長面臨的根本問題，而由于種種原因，財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)一直沒能在此方面發(fā)揮作用。在這方面兩大政策有充分的功能可以發(fā)掘。對于實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等領(lǐng)域；對金融結(jié)構(gòu)，則有金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品、金融市場等眾多熱點(diǎn)。對

12、實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題，應(yīng)該是財(cái)政政策為主，貨幣政策為輔；對金融結(jié)構(gòu)問題，則是貨幣政策為主，財(cái)政政策為輔。當(dāng)然也有二者并重的，例如，國內(nèi)儲蓄投資結(jié)構(gòu)失衡下的流動(dòng)性過剩問題，就是兩大政策協(xié)調(diào)都可以大有用武之地的領(lǐng)域。第三，基于開放經(jīng)濟(jì)下實(shí)現(xiàn)內(nèi)外均衡目標(biāo)的政策協(xié)調(diào)。在開放經(jīng)濟(jì)條件下，宏觀政策選擇面臨更多外部約束，也有了更多可協(xié)調(diào)的領(lǐng)域。例如，在浮動(dòng)匯率條件下貨幣政策對實(shí)體經(jīng)濟(jì)作用要大于財(cái)政政策，隨著人民幣匯率逐漸走向浮動(dòng)，貨幣政策卻受到制度約束而產(chǎn)生內(nèi)外平衡的困境。在此情況下，無論如何，都要充分考慮財(cái)政與貨幣政策在內(nèi)外均衡中的協(xié)調(diào)，建立有效的配合與分工機(jī)制。在實(shí)踐中，成立中投公司和財(cái)政部發(fā)行特別國債，就

13、具有多重政策協(xié)調(diào)意義。一方面可以作為央行公開市場操作增加有效的調(diào)控工具，另一方面還可以分離央行對沖職能，有利于央行當(dāng)前更好地執(zhí)行“從緊”的貨幣調(diào)控政策，使貨幣政策不再屈從于匯率政策。第四，基于金融穩(wěn)定與發(fā)展目標(biāo)的政策協(xié)調(diào)。一方面，在調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量方面，兩大政策有很多協(xié)調(diào)空間。例如在同一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，財(cái)政收支不會(huì)平穩(wěn)地流入和流出國庫單一賬戶，往往在某段時(shí)期出現(xiàn)較大的收入或支出凈額。在大量發(fā)行國債或稅收高峰期，國庫就會(huì)有巨額的凈收款，商業(yè)銀行的存款和儲備就會(huì)相應(yīng)減少，從而引起貨幣供應(yīng)量的乘數(shù)遞減。反之，在財(cái)政支出的高峰期，國庫會(huì)有巨額凈付款，商業(yè)銀行存款和儲備就會(huì)相應(yīng)增加，從而引起貨幣供應(yīng)量的乘數(shù)

14、遞增。另一方面，金融市場的規(guī)范化、現(xiàn)代化發(fā)展，也要依靠政府債務(wù)政策的協(xié)調(diào)。如國債是央行公開市場操作的最主要對象，是其貫徹實(shí)施貨幣政策的主要渠道和場所，也是構(gòu)建市場化利率曲線與核心金融市場的前提，在這方面的兩大政策協(xié)調(diào)迫切需要改進(jìn)。第五，基于財(cái)政目標(biāo)的政策協(xié)調(diào)。貨幣政策對財(cái)政政策的沖擊也常常出現(xiàn)。例如，在財(cái)政部發(fā)行國債的過程中，如果短期內(nèi)央行緊縮貨幣政策的力度迅速增加，就會(huì)強(qiáng)烈沖擊債券市場，導(dǎo)致國債發(fā)行成本上升，甚至?xí)鳂?biāo)。再比如，由于我國仍由央行代理國庫，財(cái)政當(dāng)局的國庫現(xiàn)金管理改革，就必須有央行的主動(dòng)配合，否則寸步難行。而由于財(cái)政存款事實(shí)上起到貨幣緊縮作用，因此可以理解當(dāng)前貨幣當(dāng)局配合改革的動(dòng)力有限。所有這些問題，都需要強(qiáng)化兩大政策的協(xié)調(diào)與平衡來加以解決。第六，基于制度優(yōu)化目標(biāo)的政策協(xié)調(diào)。健全的制度是兩大政策協(xié)調(diào)的必要條件，由于沒有真正建立財(cái)政與貨幣當(dāng)局自身的協(xié)調(diào)機(jī)制，也使兩大政策配合的效果經(jīng)常大打折扣。從國外前沿的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來看，對于兩大政策配合，一種重要的思路，是利用博弈論來分析財(cái)政與貨幣當(dāng)局的協(xié)調(diào)問題。原因在于，由于政策