行政區(qū)劃調整不是萬能藥

1、行政區(qū)劃調整不是萬能藥 北京市最近經國務院批準調整部分行政區(qū)域的消息,引起社會廣泛關注?？v看近年來津滬渝深等城市已陸續(xù)進行的力度較大的行政區(qū)劃調整,以及還有部分大中城市將要進行行政區(qū)劃調整，其若成為趨勢,或呈某種示范效應，則對于國內大城市建設，對于中國城市化進程，甚或對于解決宏觀經濟所面臨的種種問題，究竟都具有怎樣的意義?華夏時報記者7月20日專訪了國內知名的城市規(guī)劃、城市設計和區(qū)域規(guī)劃專家、中國城市規(guī)劃設計研究院城市與區(qū)域規(guī)劃設計所副所長、教授級高級規(guī)劃師張險峰先生，請他發(fā)表相關看法。行政區(qū)劃調整其實也是一把雙刃劍華夏時報：從歐美等發(fā)達國家或地區(qū)的現(xiàn)狀來看，中國內地近年來一系列行政區(qū)劃調整，

2、并非順乎國際趨勢或潮流，中國的舉動固然有自己特殊的背景。您認為在這個過程中，如何做到科學務實?張險峰：從整個世界和歐美等發(fā)達國家或地區(qū)行政區(qū)劃的發(fā)展趨勢來看，其在很長歷史時期內都相對固定，很少像中國這樣出現(xiàn)較大范圍的變動。例如英美等國的所謂大都市區(qū)，內中包含很多城市，各個市的行政范圍卻很小，幾乎相當于中國某個城市的區(qū)或街道辦事處那樣大小。但他們之間很少因為有行政壁壘要破除而合并來合并去，更多的是通過區(qū)域合作、競爭的方式來推動發(fā)展。由于我國尚處在外延擴張式發(fā)展階段，中國行政區(qū)域中各個省區(qū)或城市，則是依賴和尋求支配更多空間資源和經濟資源，例如土地資源及其所附著的各種資源，并在此基礎之上尋求獲得更多

3、政策支持，來推動發(fā)展。土地資源作為城市發(fā)展的后備資源，尤其受到中國各地方政府重視。許多地方希望突破行政管轄區(qū)域限制，希望通過調整行政區(qū)劃，擴大自己可以支配的土地資源。與此同時，還希望通過調整擴大行政區(qū)劃，增強自身經濟地位，從而可能爭取到更多的發(fā)展資源和政策支持。也有反過來的現(xiàn)象，比如中央政府劃定特殊地區(qū)來試驗優(yōu)化管理或資源優(yōu)化配置，這需要自上而下進行行政區(qū)劃調整，以避免各自為政的建設和管理上的混亂。比如天津濱海新區(qū)和重慶兩江新區(qū)，上海浦東新區(qū)，包括改革開放前的一些特區(qū)，多是通過把優(yōu)勢資源捆綁打包，爭取國家給予一些特殊的優(yōu)惠政策，先行先試。還有一個重要原因，就是決策層發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家的大都市圈或大城

4、市群在全球競爭中占有絕對優(yōu)勢地位。比如美國東海岸大都市區(qū)，以及西海岸以洛杉磯、舊金山為代表的大都市區(qū)，還有英國的倫敦大都市區(qū)、法國的巴黎大都市區(qū)、日本的東京大都市區(qū)等等，這樣的大都市區(qū)，可以調配和利用很多資源，其物資流、信息流、資金流、人才流的流動速度非常頻繁，基礎設施更好，經濟活躍程度更高，文化更多元更豐富，從而擁有更強的國際競爭力。上述種種，形成了國內一系列行政區(qū)劃調整決策的內部沖動。尤其北京提出建設世界城市的目標，正代表了國內許多一線二線城市共同的訴求。從參與全球競爭的角度上看，正是為了擴大自身可以調配的資源，為了跨越基礎設施的門檻，為了和發(fā)達國家一些城市站在同一起跑線上，甚至超越那些城

5、市，才希望通過行政區(qū)劃調整擴大城市范圍和可調配的資源總量。但行政區(qū)劃調整其實也是雙刃劍。一方面可以擴大經濟和生產力資源，另一方面也相應增加了社會管理責任。我們在行政區(qū)劃調整過程中，不能夸大有利的一面，而淡化社會管理責任的一面。行政區(qū)劃調整后，如果過分擴大區(qū)劃，過分擴大空間資源、土地資源，自然會增加更多人口，但在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、養(yǎng)老、社區(qū)服務、外來人口管理等體系上，能否都跟得上?這是需要深入思考認真對待的問題。否則就有可能會出現(xiàn)行政區(qū)劃過度擴大，而社會管理卻日益粗放的狀況。因此，區(qū)劃調整之后，地方政府須擔當好相應增加的社會責任。追求空間擴張跟風潮流將很恐怖華夏時報：行政區(qū)劃調整若只是單

6、純?yōu)榻洕l(fā)展讓路，會否產生很多問題?張險峰：的確有些區(qū)劃調整是把經濟發(fā)展放在頭等位置來考慮的。但反思一下江浙或華南地區(qū)相關的經濟發(fā)展現(xiàn)象，例如江陰華西村、東莞虎門鎮(zhèn)等，即使到現(xiàn)在也依然是村或鎮(zhèn)的設置，可誰能說這些地方經濟發(fā)展水平低呢?這實際上提出了一個問題：行政區(qū)劃調整之后，到底是更有利于促進當?shù)亟洕钴S，還是扼殺了這種活躍?行政區(qū)劃的調整有利于促進當?shù)亟洕彀l(fā)展，這毫無疑問已有成功的經驗或范例，但也不可否認，行政區(qū)劃調整并非促進經濟更快發(fā)展的惟一必要條件。這就涉及到行政區(qū)劃調整的度的問題。中央集權和行政分權之間的關系，應該擺正。行政集權到怎樣的程度，有利于經濟發(fā)展?反過來，行政分權到怎樣的

7、程度能夠使更多地區(qū)享有經濟發(fā)展自主權、創(chuàng)造經濟活力?這方面的問題很值得我們去研究和探索。在這個全球經濟日益一體化的時代，任何個人或任何小的行政單元，都可以直接參與經濟發(fā)展中去，都可以直接在網絡上進行貿易往來，不需要像過去那樣通過層層行政審批程序，再與外面溝通交流。可見，行政區(qū)劃可能大有大的好處，小有小的利益。由此來看行政區(qū)劃調整，它并不絕對是經濟發(fā)展的促進力或絆腳石，更不是一種歷史的必然趨勢。一個發(fā)展良好的經濟區(qū)，更多的應是講究城市之間或行政區(qū)域之間的同盟協(xié)調，合作分工，而未必一定要通過行政區(qū)劃的調整，由一個行政長官來指揮。因為那樣做未必經濟發(fā)展一定是最好、最有活力的。華夏時報：如果行政區(qū)劃調

8、整的目標并非單一，或者，如果未必所有地方都要通過行政區(qū)劃調整來達到促進經濟發(fā)展這個目標，那么行政區(qū)劃調整的原則到底是什么?張險峰：行政區(qū)劃調整的基本原則，應是有利于促進生產力發(fā)展，有利于促進社會管理更加科學精細，有利于減少社會運營成本。華夏時報：在這個原則之下，行政區(qū)劃調整如何避免跟風而動?張險峰：行政區(qū)劃調整既然并非一種歷史趨勢，則跟風而動必然更多來自經濟上的沖動。比如通過區(qū)劃調整可以支配更多土地空間。現(xiàn)在大家都明白這個道理：在我們國家，地方政府靠土地財政過日子是公認的，有了土地就有了房地產，就有了土地財政的著落。這是一種基本邏輯。我們在做城市規(guī)劃的時候看到，很多地方政府都要求擴大城市規(guī)模。

9、但一些先發(fā)地區(qū)已經到了不能依賴擴大規(guī)模發(fā)展的時期，給我們提出了新的挑戰(zhàn)。比如我們正在做的深圳城市規(guī)劃，當?shù)卣岢隽藥讉€“難以為繼”，主要是指當?shù)氐耐恋乜臻g資源非常緊張，快要發(fā)展不下去了，再有新的外來人口，深圳地方政府將沒辦法承擔。所以，深圳這類城市實際做的是減量規(guī)劃，至少是存量規(guī)劃，而決不是增量規(guī)劃。很多城市只有發(fā)展到深圳當前這個階段，可能才會真正思考這個問題。而今天卻可能仍是寅吃卯糧：只要能把土地擴充進來，今天發(fā)展了就行，明天怎樣管不著。這肯定是錯誤的觀念。如果以此為初衷，形成了區(qū)域規(guī)劃調整潮流，那將是非常恐怖的事情。另外，有些地方政府覺得，只要把某幾個地方合并起來組成一個新的行政區(qū)，就可

10、以爭取到國家一些政策支持。這也是一種誤區(qū)。如果形成模仿和攀比，將也很恐怖。抑制調整沖動須有配套政策緊跟華夏時報：從歷史的和現(xiàn)實的經驗來看，您談到的種種趨勢是否將難以避免?有怎樣的相關配套政策措施，可以防范和控制不好的區(qū)劃調整，避免一些不良狀況的發(fā)生?張險峰：目前國內行政區(qū)劃調整有非常嚴格的審查程序，是非常慎重的。行政區(qū)劃調整首先需要考慮和尊重該地區(qū)存在的某些歷史上的一脈相承的關聯(lián)性或延續(xù)性;其次需要考慮是否由于行政壁壘過大影響當?shù)亟洕l(fā)展;第三需要考慮在行政區(qū)劃設置上是否存在歷史不足。今后和將來，行政區(qū)劃調整依然需要繼續(xù)非常嚴謹和慎重。要真正從歷史和現(xiàn)實兩個角度衡量現(xiàn)有行政區(qū)劃是否阻礙了當?shù)匕l(fā)

11、展、阻礙了這個城市的健康成長。我認為有些行政區(qū)劃調整，還是有一定道理的。比如有的城市，主城區(qū)里是歷史文化名城，其外圍沒有郊區(qū)，沒有增量空間。北京就是這樣的城市。這類城市如何發(fā)展，與稅收體制關系非常密切。在現(xiàn)有的稅收體制下，稅源首先來自房地產開發(fā)中的土地轉讓費，其次來自工業(yè)稅收和商業(yè)稅收。老城區(qū)如果發(fā)展不了工業(yè)，又沒有增量土地空間，這個區(qū)長還怎么干?因此，如果考慮到國內現(xiàn)實狀況，對于地方長官的考核辦法，對于地方稅收來源的規(guī)定等等，將來可能都要有所調整。否則大家依然會有行政區(qū)劃調整的沖動。北京南城地區(qū)近年來之所以發(fā)展較為緩慢，首先是沒有郊區(qū)，沒有辦法獲得太多土地財政收益，其次是文物保護核心區(qū)，被逼

12、無奈只有拆除老房子擴大發(fā)展空間。而發(fā)展旅游業(yè)又面臨國內旅游者購物消費水平有限的瓶頸難以突破。所以南北合并也是試圖取得某種平衡。但從根本上，應該從調整地方財稅收入、政府考核機制入手，讓這類地區(qū)沒有太多的經濟負擔，才能承擔起應有的職能，而不應該唯GDP是瞻。行政區(qū)劃調整如果要想抑制沖動，必須在相關配套政策上跟進。華夏時報：行政區(qū)劃調整毫無疑問是一個具有重大理論和實踐意義的課題，從學術的角度看，在當前背景下，您認為行政區(qū)劃調整還有哪些需要特別注意的問題?張險峰：首先是要關注集權與分權之間的合理的關系，過度集權或過度分權都不好。過度集權會造成地方發(fā)展的豐富性和繁榮性的喪失;而過度分權則會導致一盤散沙，帶來行政效率的降低和國際競爭力的降低。其次是關注生產力和資源的合理分配與社會管理責任之間的關系，使社會管理向以人為本、向精細化方向發(fā)展。還有就是關注不必要的行政開支的降低。這肯定是行政區(qū)劃調整很重要的方面。另外就是一些配套的政策措施，包括財政的和稅收的政策調整，也包括對地方長官的政績考核標準的調整。沒有這些配套措施，將難以避免行政區(qū)劃調整單一追求擴大空間和資源支配權限。華夏時報：您認為未來兩三年之內，國內行政區(qū)劃調整將會呈現(xiàn)怎樣的景象或產生怎樣的效果?張險峰：行政區(qū)劃調整首先會有很多大的國家層面的戰(zhàn)