我國行政許可制度存在的問題與對策

1、我國行政許可制度存在的問題與對策【內(nèi)容提要】本文從行政許可法實施近幾年來的實際情況出發(fā)，對行政許可法實施的現(xiàn)實制度意義、實施中面臨的問題、出現(xiàn)這些問題的原因以及解決這些問題的對策等方面進(jìn)行了分析論述，以期以規(guī)范與現(xiàn)實相結(jié)合的視點求得行政許可制度的進(jìn)一步發(fā)展和行政許可立法的進(jìn)一步完善?！娟P(guān)鍵詞】行政許可法問題實施 對策中華人民共和國行政許可法在2003年8月27日由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過,予以發(fā)布，并從2004年7月1日起施行（ 以下簡稱行政許可法)。其立法目的為規(guī)范行政許可的設(shè)定和實施,保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督

2、行政機關(guān)有效實施行政管理.但是，在近幾年的實際實施過程中,由于法制不健全、行政許可沒有相關(guān)必要的法律進(jìn)行規(guī)范,以及我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌期人們新舊意識思想的沖突等原因，暴露出眾多問題，使得行政許可法的實施仍然存在諸多困難與障礙.本文擬就現(xiàn)今我國行政許可法實施中暴露的問題和原因進(jìn)行分析，并提出完善對策.一、行政許可法實施的現(xiàn)實制度意義行政許可法第2條將行政許可界定為：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請,經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！毙姓S可是一項重要的行政權(quán)力.它涉及政府與市場、政府與社會、行政權(quán)力與公民、法人和其他組織的權(quán)利的關(guān)系，涉及行政權(quán)力的設(shè)置及運作方式等

3、諸多問題。行政許可制度的存在是基于市場失靈的需求，行政許可法的出臺是基于政府失靈的需要.通過行政許可法的頒布與實施，可以有效地促成透明政府、法治政府和責(zé)任政府建設(shè)，可以深化民主行政新內(nèi)涵,推進(jìn)依法行政新步伐和打造服務(wù)行政新理念。(一)行政許可法的頒布實施可以有效地促成透明政府現(xiàn)代社會,政府應(yīng)當(dāng)是陽光透明政府,政府行政應(yīng)當(dāng)是民主行政，這是現(xiàn)代社會的基本特征，也是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的一種基本趨向。民主行政的內(nèi)涵是透明和開放，是公民享有知情權(quán)這一公民的基本權(quán)利。它要求掌握大量信息資源的政府給予公民這一基本權(quán)利以充分有效的制度和現(xiàn)實保障，它要求政府工作公開、透明,要求政府樹立為民、親民、便民的新型管理理

4、念.行政許可法通過規(guī)定行政許可事項依據(jù)、行政許可實施主體和條件、行政許可結(jié)果公開、行政許可信息共享、設(shè)定行政許可需要依法舉行聽證等制度，充分體現(xiàn)了行政許可公開透明這一重要原則，對于減少“暗箱操作”，防止行政權(quán)力濫用，抑制許可腐敗等提供了重要的制度和法律保障。同時，行政許可法的規(guī)定表明，雖然民主行政的本質(zhì)是為民、親民、以民為本,但是其不僅僅是在目的上要求為人民服務(wù),更重要的是在過程上要讓人民參與行政。例如，在行政許可的設(shè)定方面，行政許可法第19條規(guī)定：“起草法律法規(guī)草案，擬設(shè)定行政許可的,起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見,并向制定機關(guān)說明該行政許可的必要性，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展可能產(chǎn)生的

5、影響以及聽取和采納聽證意見的情況。"這就在制度和法律層面為民主行政增添了許多新的內(nèi)容,在貫徹實施的過程中也深化了對這些新內(nèi)涵的認(rèn)識，樹立起了以民為本的管理理念和參與行政意識，修復(fù)了政府和人民的友好合作關(guān)系，培育了行政主體和行政相對人的合作溝通意識。（二）行政許可法的頒布實施有利于促成責(zé)任政府在現(xiàn)代法治社會，政府應(yīng)當(dāng)對社會負(fù)責(zé).行政權(quán)的行使只有在能夠保障社會利益，真正履行政府職責(zé)時，才是合乎理性的,才是合法的。因此民主法治政府必然是責(zé)任政府，責(zé)任政府也就必然要求政府責(zé)任行政。責(zé)任行政一方面表明行政相對人作為社會成員，需要行政機關(guān)提供高效、恰當(dāng)?shù)姆?wù).要求政府是服務(wù)型政府；另一方面表明行

6、政機關(guān)從社會獲取權(quán)力為社會提供服務(wù)就必須對社會負(fù)責(zé)。國家尊重和保障人權(quán)，表明公民的人權(quán)神圣不可侵犯，公民的人權(quán)必須得到包括政府在內(nèi)的全體社會實體的尊重和保障。同時，國家尊重和保障人權(quán)原則更為深刻的涵義是：政府必須盡尊重和保障人權(quán)之義務(wù)，為尊重和保障人權(quán)創(chuàng)造條件,提供恰當(dāng)、高效的服務(wù).按照上述要求，行政許可法對行政許可機關(guān)積極推行電子政務(wù)、提供“一站式服務(wù)”、創(chuàng)設(shè)“一個窗口對外"、以及嚴(yán)格的許可期限制度和方便申請人網(wǎng)上申請的設(shè)施建設(shè)等做了明確的規(guī)定，這些規(guī)定充分體現(xiàn)了政府高效、便民服務(wù)的要求，體現(xiàn)了服務(wù)型政府的管理理念.同時,行政許可法對行政機關(guān)違法設(shè)定、違法實施行政許可以及實施許可后

7、不履行監(jiān)督職責(zé)規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任,并明確規(guī)定因此造成許可申請人損害的，要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。另外，行政許可法很有特色的規(guī)定了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，并規(guī)定了政府的信賴補償義務(wù)。這些規(guī)定，對于樹立責(zé)任政府和誠信政府形象意義重大，對于建設(shè)一個公共服務(wù)型、權(quán)責(zé)一致型的政府至關(guān)重要。二、我國行政許可制度存在的問題在行政許可法的實施過程中,行政許可法的全面貫徹落實遇到了許多困難和問題，主要表現(xiàn)在：(一）條文疏漏法律條文的嚴(yán)謹(jǐn)性是該法律是否貫徹到位的根本保證，某些條文的漏洞往往成為違法者規(guī)避與執(zhí)行者推脫責(zé)任的“空子”。以本人對具體法律條文的理解，現(xiàn)行行政許可法在以下條款中存在缺陷:1.職能界限不明。該法第26條

8、第二款規(guī)定:“行政許可法依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理”。現(xiàn)實中,行政機關(guān)的行政許可權(quán)之爭從來沒有停止過,由于利益關(guān)系本來法律非常明確的行政職能都在不斷的爭奪、推諉、扯皮之中,何況沒有明確的職能權(quán)限注定是在現(xiàn)實中很難實施的理想化條文. 2。臨時性行政許可的實施期限不明確.我國行政許可法規(guī)定的臨時性行政許可有兩項:其一是第14條規(guī)定：“國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可，實施后，除臨時性行政許可事項外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人大及其常委會制定法律,或者自行制定行政法規(guī)"。其二是第15條規(guī)定

9、：“尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可，臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人大及其常委會制定地方性法規(guī)”.從上述法律條文本身可以得出明確的結(jié)論:無論是國務(wù)院決定設(shè)定的行政許可還是省級政府規(guī)章設(shè)定的行政許可,都是因行政管理需要而采取的臨時性措施，都是臨時性的行政許可。既然是臨時性的行政許可,就應(yīng)當(dāng)有一個明確的并且時間不能太長的實施期限。否則，在客觀上就存在著臨時性措施長期有效的可能性。3。條文語詞含糊.由于條文語詞含糊有可能使體現(xiàn)部門意志的不合理許可“合法”化。行政許可法有關(guān)許

10、可設(shè)定的條件有些太過于籠統(tǒng),使不合理的許可有可能“合法”地冒出來。比如行政許可法第12規(guī)定：“涉及公共利益、公共安全的行業(yè)市場準(zhǔn)入可以設(shè)定行政許可"。要知道，所有許可都是行政機關(guān)提出法律法規(guī)草案，由立法機關(guān)來通過的，行政機關(guān)完全可以以涉及公共健康安全為由創(chuàng)造一種新許可.現(xiàn)實中,通過法律升級,本來通過規(guī)章約束的東西后來升級為法規(guī),法規(guī)約束的東西最后上升為法律,如當(dāng)前在網(wǎng)吧管理、傳銷管理、食品安全管理等方面均冒出新的行政許可，枯且不論其是否需要，但將來通過法律升級的途徑創(chuàng)造出來本來不應(yīng)該設(shè)定的許可卻在所難免。（二）執(zhí)行消極行政許可事關(guān)各部門切身利益，而行政許可法的實施無疑限制了許可部門實

11、施許可的彈性,因此勢必會產(chǎn)生消極抵制或變通執(zhí)行現(xiàn)象，從實施現(xiàn)狀來看許可法并沒有給許可環(huán)境帶來太大的變化。其主要表現(xiàn)為：1。實施許可時的附加條件可能變成另一許可.雖然法律對行政許可的實施規(guī)定得非常詳細(xì)具體，但是有些情況下仍然還有很多空子可以鉆，特別是許可的條件這一項。法律規(guī)定所有的許可條件都必須公開，都必須在辦公場所公告,但是并沒有說對于許可可以設(shè)定哪些條件。它只是說許可的條件必須公開化，條件要明示，沒有說許可的條件要法定化，如果行政機關(guān)在實施一項許可時附加一項或多項條件，而實際上每一個條件又是一個許可,如一些許可機關(guān)按內(nèi)部規(guī)定或地方政府的要求在設(shè)定許可的條件上進(jìn)行細(xì)化,使許可取得更加繁瑣復(fù)雜化

12、，違反了實施行政許可法的便民之初衷。2。趨利現(xiàn)象阻撓許可法的實施，一些收費會變得更隱蔽.行政許可法的實施，涉及到權(quán)利與利益的再分配，一方面一些既得利益集團(tuán)從維護(hù)自身利益出發(fā)在不同程度地抵制行政許可法的全面貫徹落實,或者采取某種“變通"的方式來改變原有的職能，“換湯不換藥”，想方設(shè)法規(guī)避法律的制約,如以方便管理為名借年檢或許可之便推銷產(chǎn)品謀利之現(xiàn)象在各行政許可機關(guān)仍屢見不鮮； 另一方面行政許可法規(guī)定：“如果可以通過行業(yè)組織和中介組織能夠自律管理的,就可以不設(shè)定行政許可”.法律賦予這些組織履行與行政許可相近、相似的職能，但如何界定這些組織的權(quán)力范圍以及依法規(guī)制他們的行為仍是法律中的模糊地

13、帶，甚至是“空白"，從現(xiàn)實情況看，由于行業(yè)組織和中介組織大多授行政許可機關(guān)控制或管理，因此這些組織往往成了許可收費的利用工具,如許多許可機關(guān)通過其控制的協(xié)會或行業(yè)組織以業(yè)務(wù)培訓(xùn)、活動經(jīng)費、法律宣傳等名義收費的現(xiàn)愈演愈烈。3。機構(gòu)職能不削減、編制人員不控制，許可的產(chǎn)生是擋不住的。我國行政許可的設(shè)定機關(guān)多，實施機關(guān)更多，絕大部分行政機關(guān)行政開支與人員福利與許可收費息息相關(guān)，甚至有的是靠行政許可賴以糊口，按照行政許可法第五十八、第五十九條之規(guī)定，行政許可一般應(yīng)實現(xiàn)零收費,如果現(xiàn)實中真正依法執(zhí)行，那么許多機關(guān)光靠財政撥款實際上就沒法運轉(zhuǎn)，這些機構(gòu)顯然不會善罷甘休，肯定會想方設(shè)法來變通運用權(quán)力

14、或變通運用行政許可，甚至?xí)?chuàng)造出新的許可事項來。因此,從某種意義上來講只有進(jìn)一步深化機構(gòu)及人事制度改革,才能保證行政許可法的全面貫徹實施.（三）監(jiān)管乏力1。一些行政許可被取消后，有可能會造成管理失控。按照我國行政許可法之規(guī)定，相當(dāng)一些涉及公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全等方面老的行政許可項目被依法取消，從取消后的現(xiàn)狀來看，在某階段、某些行業(yè)引起管理失控,影響社會穩(wěn)定，如取消廢舊行業(yè)經(jīng)營許可，造成一些地方廢舊業(yè)盲目擴張，給盜竊銷贓創(chuàng)造了機會，又如商標(biāo)印制行業(yè)的行政許可原來比較規(guī)范，取消后一度產(chǎn)生管理混亂,使商標(biāo)侵權(quán)行為有所抬頭，之后又將其重新納入管理。另外，一些許可項目被取消后，由于利益的喪失,

15、導(dǎo)致管理積極性的喪失，許多對涉及公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全等行業(yè)日常管理極易出現(xiàn)“管理真空”而導(dǎo)致事故.2.只許可不監(jiān)督或重許可輕監(jiān)督。我國現(xiàn)行的許可制度是進(jìn)入門檻高的制度，當(dāng)前大多數(shù)行政機關(guān)注意嚴(yán)格把握行政許可的條件，設(shè)置重重關(guān)卡，但一旦被許可人取得許可后卻又很少去監(jiān)督。特別是有關(guān)安全事項的行政許可,在取得行政許可時可能符合條件，但隨著時間及各種外部因素的變化,極易導(dǎo)致問題產(chǎn)生，而對行政機關(guān)來講，由于維持法律規(guī)定的行政許可條件需要支出一定的人力、物力、財力，因此，寧愿新問題出現(xiàn),又設(shè)新的行政許可，也不愿在事后監(jiān)督上下功夫,致使問題越多，許可越多。3。監(jiān)督手段單一，監(jiān)督檢查時搞運動戰(zhàn)，各

16、自為戰(zhàn)。一方面,行政機關(guān)缺少發(fā)現(xiàn)行政違法行為信息反饋機制，對行政違法行為也缺乏有效手段、方法，使行政許可的后續(xù)管理往往出現(xiàn)管不住、打不死現(xiàn)象;另一方面,在目前體制改革轉(zhuǎn)軌時期,違法行為處于高發(fā)階段,由于行政機關(guān)橫向分工過細(xì)、部門分割嚴(yán)重,行政執(zhí)法隊伍多頭設(shè)置,一旦監(jiān)管就搞運動戰(zhàn)、突擊戰(zhàn).違法行為積累到非打不可時，集中力量搞突擊，平時則能推則推，能拖就拖。三、完善我國行政許可制度的建議行政許可法的未來有喜有憂。能否得到很好的實施，既取決于國家大的改革環(huán)境，又取決于每一個法律人的努力。本人愚見,要使行政許可法在貫徹實施中走出尷尬，應(yīng)當(dāng)作好以下幾方面工作:(一）加強法制建設(shè)行政許可法制定的過程轟轟烈

17、烈，歷經(jīng)周折,花了7年的時間,由此可見其制定的難度，要解決實施過程中出現(xiàn)的問題首先應(yīng)當(dāng)在制度建設(shè)上作好以下幾點：1.繼續(xù)完善法律條文及配套制度建設(shè)。由于我國行政許可法所涉及的范圍廣、部門多，僅憑八十多條法律條文很難面面俱到，因此，除根據(jù)實施反饋情況及時進(jìn)行條文的修訂與完善外，還應(yīng)在統(tǒng)一指導(dǎo)下出臺較為細(xì)化的實施細(xì)則或施行辦法.2。加大法制宣傳力度.基層群眾對新法律的認(rèn)知度是新法順利推行的重要保障，一些部門往往利用群眾對新法的認(rèn)知低而消極甚至阻礙新法推行以維護(hù)自身既得利益，因此，對行政許可法的宣傳教育，特別是加強對基層干部群眾的行政許可法宣傳十分必要,這有利于形成法律貫徹的群眾監(jiān)督制約機制。3.設(shè)

18、定嚴(yán)格、細(xì)密、科學(xué)的程序制度，規(guī)定嚴(yán)格的行政責(zé)任制。雖然行政許可法對眾多許可項目設(shè)置了較為細(xì)密的程序，對行政許可違法行為亦設(shè)置嚴(yán)厲懲處措施，但由于許可法覆蓋面太廣，無法對某項具體許可或具體許可責(zé)任作明確規(guī)定，當(dāng)前的做法是由各實施部門根據(jù)需要自行設(shè)定,使行政許可法，不但沒有起到方便群眾之作用，反而使許可越來越繁瑣，因此，在對各類許可項目進(jìn)行繼續(xù)清理的同時應(yīng)對各類許可的具體程序制度進(jìn)行嚴(yán)格、細(xì)密、科學(xué)的統(tǒng)一規(guī)范。（二）改革現(xiàn)有實施機制行政許可實施難的根本原因在行政許可實施機關(guān)，當(dāng)前行政機關(guān)權(quán)限橫向分工過細(xì)、部門職責(zé)交叉嚴(yán)重，多頭審批嚴(yán)重以及行政機關(guān)縱向無事項分權(quán)，行政許可只有大小之分，沒有性質(zhì)區(qū)別

19、，多層審批嚴(yán)重仍然是行政許可法貫徹實施中的一大主要障礙，因此,應(yīng)以調(diào)整行政許可的實施機制為改革的切入點。1。大幅減少多頭審批，相對集中行政許可權(quán).多頭審批與部門爭利益有關(guān)，在深層原因上與我國現(xiàn)行行政機關(guān)橫向分權(quán)過于分散、專業(yè)分工過細(xì)有關(guān).要解決這一問題，就要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下行政權(quán)的范圍而設(shè)置寬口徑的行政管理部門，將過去由單個的部門對外分別行使權(quán)力,改為由政府統(tǒng)一行使權(quán)力。如可以考慮省或市級地方政府按照精簡、統(tǒng)一、效能原則，調(diào)整現(xiàn)行部門職權(quán)劃分，將多部門分別實施的行政許可權(quán)交由一個部門集中行使,這樣可在一定程度上減少多頭審批現(xiàn)象，但因相對集中涉及現(xiàn)有行政權(quán)的重新配置、行政管理體制的改革

20、，宜由法律、法規(guī)授權(quán)或國務(wù)院批準(zhǔn)，在取得經(jīng)驗后逐步推開。2。下大力氣劃分上下級行政機關(guān)的事權(quán)界限。為防止出現(xiàn)上下級行政機關(guān)多層次審批的現(xiàn)象,可以進(jìn)行以下嘗試：一是跳出在權(quán)限大小上對管理權(quán)進(jìn)行劃分的舊觀念，從事權(quán)性質(zhì)上認(rèn)真考慮如何劃分上下級行政許可權(quán)限。如事關(guān)全局或需要嚴(yán)格控制的,上收由上級政府或政府部門管理,其它事項,本著便民原則,盡量實行就近管理、屬地化管理,以方便個人、組織,減少其奔波之累；二是不能科學(xué)劃分行政許可事項的,在上下級劃分事權(quán)之前,可以考慮對需要多級行政許可的同一事項在機構(gòu)層級上實行消腫;三是規(guī)范行政許可的委托。本人認(rèn)為，對行政機關(guān)委托其它組織實施行政許可應(yīng)盡量減少,委托其它行

21、政機關(guān)實施行政許可則盡量倡導(dǎo)，因為其它無行政許可權(quán)的組織在行使受委托的行政許可時容易產(chǎn)生利用行政許可權(quán)“設(shè)租”，而委托其它行政許可機關(guān)則有利于提高行政效率，減少行政成本,方便群眾辦事,符合行政管理改革方向。3.行政許可實施機關(guān)應(yīng)相對集中。一方面為減少多頭施行行政許可,需要調(diào)整行政許可權(quán)在部門之間的分配，做的一件事情由一個部門管；另一方面可以考慮將辦理某一事項的行政許可實施機關(guān)集中起來一起辦公，現(xiàn)許多地方政府已在做這方面嘗試，“行政審批中心”之類就是將各審批部門集中在一起，但現(xiàn)實中集中實施行政許可的行政機關(guān)范圍、實施行政許可的行政機關(guān)如何集中、集中實施的行政許可程序如何規(guī)范、集中實施行政許可后形

22、成的法律關(guān)系等仍需要探討研究；另外，為切實提高許可效率有必要防止行政機關(guān)內(nèi)部程序外部化，行政機關(guān)審查行政許可涉及內(nèi)部多個部門,為防止行政機關(guān)將許可的內(nèi)部程序外部化，應(yīng)當(dāng)提倡實行一個窗口對外.（三）強化事后監(jiān)督為了最大限度地實現(xiàn)管理目標(biāo)，改善監(jiān)管效果,提高行政執(zhí)法效率，必須強化有行政許可后續(xù)監(jiān)管,對現(xiàn)有監(jiān)管機制進(jìn)行全面改革創(chuàng)新，改革創(chuàng)新應(yīng)體現(xiàn)以下基本要求。1。監(jiān)督要體現(xiàn)有效性.提高監(jiān)督有效性,行政機關(guān)就要加強監(jiān)督力量,擴大發(fā)現(xiàn)違法行為的信息來源，做到及時發(fā)現(xiàn)違法行為、及時處理違法行為。做到這一點,一是要明確行政機關(guān)的機關(guān)職責(zé)，充實監(jiān)管機構(gòu)、人員，改變過去的年檢為月檢、季檢、日檢,改定期檢查為定期

23、巡查與不定期抽查相結(jié)合,保證監(jiān)督日?；?二是要完善行政機關(guān)之間、行政機關(guān)與社會的信息溝通與協(xié)作機制，改變行政許可的決定機關(guān)與行政許可的監(jiān)督機關(guān)脫節(jié)、違法行為的行政機關(guān)與行政許可決定機關(guān)、行政機關(guān)與個人、組織互不通氣的現(xiàn)狀；三是要行政許可的監(jiān)督檢查盡量做到屬地化,由被許可人所在地的行政機關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。2。監(jiān)督要體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致性。權(quán)責(zé)一致性主要體現(xiàn)在:一是既要賦予行政機關(guān)有效的行政監(jiān)督手段，又要通過單行法律、法規(guī)明確各行政機關(guān)享有的不同行政監(jiān)管手段的適用條件、程序,限制其濫用；二是既要規(guī)定相對人的責(zé)任,又要嚴(yán)格行政機關(guān)的責(zé)任。對被許可人有違法行為的，應(yīng)當(dāng)賦予行政機關(guān)撤銷行政許可權(quán)，該行政處罰的應(yīng)依法給予行政處罰。同時，應(yīng)當(dāng)明確行政機關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，行政相對人或受害人有要求行政機關(guān)履行職責(zé)、依法申請行政復(fù)議、提起行政訴訟、要求國家賠償?shù)臋?quán)力。3.監(jiān)督要體現(xiàn)效益性。行政機關(guān)履行職責(zé)，也要通過行政效率,降低行政成本，防止執(zhí)