法律知識(shí)望下中外地方制度改革的新動(dòng)向及未來(lái)展.doc

省人民政府水行政主管部門建立水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全省水土流失動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)，省人民政府定期將監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)情況予以公告?？h級(jí)以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法中外地方制度改革的新動(dòng)向及未來(lái)展望下二、中國(guó)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)改革(一)新時(shí)期地方機(jī)構(gòu)改革的回顧三中全會(huì)以后，隨著黨和國(guó)家工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行，改革和加強(qiáng)地方政權(quán)機(jī)構(gòu)被提上了議事日程。主要表現(xiàn)在：1、加強(qiáng)了地方人大常委會(huì)的工作。1979年修改的憲法和制定的“地方組織法”規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，并規(guī)定省級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定和頒布地方性法規(guī)。1986年關(guān)于修改地方組織法的決定中規(guī)定，省會(huì)(首府)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施。2000年的立法法規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會(huì)可制定地方性法規(guī)，報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施。2、改進(jìn)選舉制度。一是直接選舉擴(kuò)大到縣一級(jí);二是擴(kuò)大了選民和代表的提名權(quán);三是普遍實(shí)行了差額選舉。3、改革縣級(jí)以上地方各級(jí)政府的組成和任命方式。1979年以前，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府(人民委員會(huì)或革命委員會(huì))分別由各該級(jí)政府正副職行政首長(zhǎng)和委員若干人組成。1979年制定的地方組織法作了改革，采取了類似于國(guó)務(wù)院全體會(huì)議的形式，把縣級(jí)以上地方各級(jí)政府工作部門的正職首長(zhǎng)也包括進(jìn)政府，他們的產(chǎn)生不再由國(guó)務(wù)院或上一級(jí)地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命，而是由本級(jí)人大常委會(huì)決定任免，并報(bào)國(guó)務(wù)院或上一級(jí)地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。1982年修改的“地方組織法”，將縣級(jí)以上地方各級(jí)政府工作部門正職首長(zhǎng)由本級(jí)人大常委會(huì)決定任免后報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)改為決定任免后備案;1986年“地方組織法”對(duì)此再次確認(rèn)，并增加規(guī)定，上述人員的決定任免，先由本級(jí)政府首長(zhǎng)提名。4、規(guī)定地方各級(jí)政府實(shí)行省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這有利于提高工作效率，建立有力的政府工作系統(tǒng)。5、改變農(nóng)村人民公社政社合一體制，設(shè)立鄉(xiāng)政府。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院就政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府問(wèn)題發(fā)出通知，要求以原有人民公社的管轄范圍為基礎(chǔ)，實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)人民政府，有條件的集鎮(zhèn)可以成立鎮(zhèn)人民政府，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展。6、試行地市合并和市管縣體制。1982年憲法和“地方組織法”對(duì)行政公署的性質(zhì)和地位重新作了規(guī)定，仍作為省、自治區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)。同年，中共中央、國(guó)務(wù)院提出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合并，實(shí)行市管縣體制。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，江蘇、遼寧兩省撤銷了全部地區(qū)，實(shí)行地市合并，由市管縣。隨后，在其他省和自治區(qū)也相繼推行。7、為了擴(kuò)大地方立法和行政管理權(quán)限，國(guó)務(wù)院先后于1984年12月15日、1988年3月5日、1992年7月25日和1993年4月22日批準(zhǔn)唐山等13個(gè)市，寧波市，淄博、邯鄲和本溪市，蘇州和徐州市為“較大的市”，使這些城市可以依照“地方組織法”的規(guī)定制定地方性法規(guī)和規(guī)章。8、為正確處理中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入合理增長(zhǎng)，合理確定地區(qū)之間財(cái)力分配，1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，其主要內(nèi)容是：按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益和實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種列入中央稅;將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種列為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅，充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入;建立中央稅收與地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套機(jī)構(gòu)分別征管;合理確定中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入的比例，實(shí)行中央財(cái)政對(duì)地方的返還和轉(zhuǎn)移支付制度等。9、逐步推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)和行政管理體制改革。第一次是1982年至1985年，這次改革主要是結(jié)合省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的調(diào)整，在精干領(lǐng)導(dǎo)班子、優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)方面邁開(kāi)了步伐。第二次是八十年代中期開(kāi)始的縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。第三次是1993年開(kāi)始的改革，基本內(nèi)容包括轉(zhuǎn)變政府職能、理順各種關(guān)系、精簡(jiǎn)并規(guī)范政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、核定編制和精簡(jiǎn)人員、妥善安置富余人員。目的是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的地方政府機(jī)構(gòu)和行政體制。第四次是1999年至今進(jìn)行的地方機(jī)構(gòu)改革。主要內(nèi)容是：轉(zhuǎn)變地方各級(jí)政府職能、調(diào)整地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、調(diào)整行政區(qū)劃、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制。經(jīng)過(guò)努力，省級(jí)機(jī)構(gòu)改革和市縣鄉(xiāng)地方機(jī)構(gòu)改革已基本完成。這次省級(jí)機(jī)構(gòu)和市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革，是改革開(kāi)放以來(lái)涉及面最廣、精簡(jiǎn)力度最大的一次，有以下五個(gè)方面的主要特點(diǎn)和成效：一是貫徹一切從實(shí)際出發(fā)的原則，因地制宜推進(jìn)改革;二是轉(zhuǎn)變職能有了新的進(jìn)展，行政審批制度改革取得實(shí)效;三是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)力度大，機(jī)構(gòu)設(shè)置有創(chuàng)新;四是適度撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革深入發(fā)展;五是結(jié)合進(jìn)行干部人事制度改革，進(jìn)一步改善機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)。10、逐步完善了垂直管理體制，陸續(xù)對(duì)海關(guān)、人民銀行、外匯管理、國(guó)家稅務(wù)、測(cè)繪、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管、氣象、審計(jì)、海洋、監(jiān)察等部門實(shí)行由中央部門垂直領(lǐng)導(dǎo)或與地方雙重領(lǐng)導(dǎo);對(duì)省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有地方稅務(wù)、工商、技監(jiān)、藥監(jiān)等部門。(二)當(dāng)前中國(guó)地方機(jī)構(gòu)的改革中國(guó)的地方政府制度改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。中國(guó)政府按照預(yù)定的漸進(jìn)性改革原則，有序地推進(jìn)改革進(jìn)程。按照中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)和黨的“十六大”提出的建設(shè)社會(huì)主義政治文明的要求，改革地方機(jī)構(gòu)和行政體制，主要應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行。1、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，并提出“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批”。實(shí)踐證明，政府職能不轉(zhuǎn)變，仍然像過(guò)去一樣無(wú)所不管，就很難解決層次過(guò)多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問(wèn)題，也難以跳出行政機(jī)構(gòu)和人員“膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹”的循環(huán)。2、合理設(shè)置地方政府機(jī)構(gòu)從過(guò)去情況看，中國(guó)地方各級(jí)人民政府的機(jī)構(gòu)中，既有擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控或監(jiān)督職能的部門，也有擔(dān)負(fù)企業(yè)、產(chǎn)品或資源管理職能的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，還有擔(dān)負(fù)社會(huì)管理或國(guó)家政務(wù)職能的部門。與西方國(guó)家地方政府相比，機(jī)構(gòu)設(shè)置種類多、規(guī)模大，分工過(guò)于復(fù)雜;尤其是專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門過(guò)多承擔(dān)了直接管理企業(yè)的職能。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。為此，十六大報(bào)告提出要按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。3、理順關(guān)系(1)中央與地方的關(guān)系改革開(kāi)放以來(lái)，中央向地方下放了許多權(quán)力，改變了長(zhǎng)期以來(lái)權(quán)力過(guò)于集中的格局，調(diào)動(dòng)了地方的主動(dòng)性和積極性。但在理順關(guān)系方面，中央集權(quán)過(guò)多的問(wèn)題尚未完全解決，本應(yīng)下放的權(quán)力有的下放不夠;同時(shí)又出現(xiàn)了有些權(quán)力過(guò)于分散、應(yīng)當(dāng)由中央集中的權(quán)力集中不夠的問(wèn)題，有的地方和部門過(guò)多地考慮本地區(qū)、本部門的局部利益，貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力。江澤民指出，應(yīng)抓緊合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，明確各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)，做到權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，并力求規(guī)范化、法制化。9 十六大報(bào)告也提出，要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，要依法規(guī)范地方政府的職責(zé)和權(quán)限。因此，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治文明建設(shè)的進(jìn)程，應(yīng)理順中央地方關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的科學(xué)化、法治化。首先，應(yīng)遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方積極性和主動(dòng)性的憲法原則，本著既要加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控、確保中央政令統(tǒng)一，又要增強(qiáng)地方活力，同時(shí)有利于建立統(tǒng)一的全國(guó)市場(chǎng)、有利于中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與省級(jí)政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的建立和完善的精神，在大量理論論證和反復(fù)實(shí)踐摸索基礎(chǔ)上，科學(xué)、合理地劃分中央與地方的事權(quán)。一般而言，凡是關(guān)系到全國(guó)整體利益的重大事務(wù)，要集中到中央統(tǒng)一立法和管理，僅涉及到地方的事務(wù)，由地方在不抵觸法律、行政法規(guī)的前提下制定地方性法規(guī)和規(guī)章并自主地管理;凡實(shí)施范圍關(guān)系到全國(guó)的事務(wù)，應(yīng)由中央立法、決策和管理。其次，要按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定中央與地方的財(cái)權(quán)和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)。一是進(jìn)一步規(guī)范中央地方的分配關(guān)系，逐步建立和完善規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度;二是要在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，通過(guò)制定法律、法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé);其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。最后，要在科學(xué)劃分職權(quán)基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，具體而言，一是要完善現(xiàn)行憲法中的有關(guān)規(guī)定。如進(jìn)一步明確各類地方政權(quán)組織，包括一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)和特別行政區(qū)的職權(quán)，具體列舉哪些行政事務(wù)歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理。二是在已有立法法的條件下，應(yīng)進(jìn)一步通過(guò)制定法律、法規(guī)明確中央與地方在行政管理領(lǐng)域，包括事權(quán)、財(cái)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)和決策權(quán)等方面的權(quán)限劃分。可以借鑒一些西方國(guó)家和舊中國(guó)的做法，通過(guò)憲法、法律或法規(guī)規(guī)定地方政府的組織、中央與地方政府各自在事權(quán)、財(cái)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)和決策權(quán)等方面的職責(zé)和權(quán)限范圍，加強(qiáng)對(duì)中央與地方關(guān)系的法律調(diào)整。為了協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、減少部門對(duì)地方的直接干預(yù)，可以考慮借鑒日本設(shè)立總務(wù)省等做法，明確由中央某一部門具體研究擬訂有關(guān)中央與地方的關(guān)系事務(wù)，為國(guó)務(wù)院具體劃分中央與地方職權(quán)提供決策參考和依據(jù)，并建立對(duì)中央與地方政府權(quán)限爭(zhēng)議的裁決機(jī)制。三是分別制定地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府的組織法。在體例上，可以借鑒日本地方自治法、英國(guó)地方政府法或俄羅斯聯(lián)邦地方自治一般組織原則法的綜合立法方式;也可以考慮采用舊中國(guó)和新中國(guó)建國(guó)初期對(duì)各類各級(jí)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)分別立法的做法。四是不論修改憲法或制定法律調(diào)整或改革中央地方關(guān)系，都要嚴(yán)格按照憲法和法律規(guī)定的民主程序，建立健全中央與地方互利合作關(guān)系和地方利益的表達(dá)和平衡機(jī)制。(2)地方各級(jí)政府及其工作部門之間的關(guān)系首先，理順地方各級(jí)政府之間的關(guān)系：根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，地方各級(jí)政府的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，地方各級(jí)政府在對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的同時(shí)，還要對(duì)上一級(jí)政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。但是由于各級(jí)地方政府的層次不同，不同層次地方政府的情況、特點(diǎn)和問(wèn)題不同，因此，不同層級(jí)地方政府之間的管理職能的內(nèi)容和范圍，應(yīng)當(dāng)允許有一定的差異。具體說(shuō)來(lái)：(1)省級(jí)政府應(yīng)履行區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)管理職能，制定本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，打破地區(qū)、條塊分割，解除政府主管部門與國(guó)有企業(yè)的行政隸屬關(guān)系等。(2)城市地方政府應(yīng)逐步承擔(dān)起從企業(yè)分離出來(lái)的社會(huì)事務(wù)，實(shí)行屬地管理。進(jìn)一步改善投資環(huán)境，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，搞好社區(qū)服務(wù)，充分發(fā)揮城市的中心作用和輻射功能。(3)縣級(jí)政府應(yīng)切實(shí)把職能轉(zhuǎn)向服務(wù)與協(xié)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，逐步發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化。(4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的發(fā)展和完善，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件，加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)和法制建設(shè)，依法行政，規(guī)范管理。(5)應(yīng)按照地方組織法的規(guī)定精神，逐步撤銷地區(qū)建制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。其次，理順各級(jí)政府工作部門之間的關(guān)系：目前，地方各級(jí)政府的各工作部門之間大多數(shù)是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，有的是雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以上級(jí)工作部門業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)為主，有的是雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主，有的實(shí)行省以下工作部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。為加強(qiáng)省級(jí)政府的自主權(quán)和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)力度，抵御省以下地方政府的干擾，應(yīng)逐步擴(kuò)大對(duì)省以下工作部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。再次，理順同級(jí)地方政府內(nèi)部各工作部門的職責(zé)、權(quán)限關(guān)系：理順同級(jí)地方政府內(nèi)部各工作部門的職責(zé)、權(quán)限關(guān)系，主要是要進(jìn)一步明確各工作部門的職責(zé)、權(quán)限，以避免權(quán)限爭(zhēng)議和相互推諉現(xiàn)象的產(chǎn)生。(3)政府與企業(yè)單位的關(guān)系為把企業(yè)推向市場(chǎng)，增強(qiáng)它們的活力，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，應(yīng)實(shí)行政企分開(kāi)，凡是國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定屬于企業(yè)行使的職權(quán)，各級(jí)政府都不要干預(yù);下放給企業(yè)的權(quán)利，中央政府部門和地方政府都不得截留。理順政企關(guān)系，并不意味著政府放棄其對(duì)企業(yè)的任何責(zé)任，而是要求政府不再以企業(yè)行政上級(jí)身份干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督責(zé)任不但不應(yīng)放棄，反而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。(4)政府與社會(huì)的關(guān)系傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的職能僅屬于國(guó)家所有，即“公共管理”局限于“國(guó)家行政”，國(guó)家行政機(jī)關(guān)包括地方各級(jí)政府是公共管理的惟一主體。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變化，現(xiàn)代公共事務(wù)日益增多，一些公共事務(wù)特別是社會(huì)性、專業(yè)性強(qiáng)的公共事務(wù)，逐步由國(guó)家行政機(jī)關(guān)包括地方政府還給各種非政府的社會(huì)組織管理或參與管理，因此，公共行政除了國(guó)家行政外，還應(yīng)當(dāng)包括行使某種公共職能的社會(huì)組織的行政。非政府的社會(huì)組織的管理是對(duì)公共事務(wù)管理的重要組成部分，而且隨著社會(huì)的發(fā)展和改革的深入，非政府社會(huì)組織的數(shù)量及管理公共事務(wù)的范圍將日益擴(kuò)大和增長(zhǎng)。為此，要理順各級(jí)地方政府與社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮非政府社會(huì)組織的作用：一是要正確認(rèn)識(shí)它們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治文明發(fā)展的重大意義，既作為社會(huì)公共利益的代表，協(xié)助政府對(duì)社會(huì)及成員進(jìn)行管理，維護(hù)正常社會(huì)秩序，又作為其聯(lián)系的社會(huì)成員的代表對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，并參與政府決策，維護(hù)社會(huì)成員的利益;二要加強(qiáng)有關(guān)立法，進(jìn)一步規(guī)范對(duì)它們的管理，保障其合法權(quán)益;三是要加強(qiáng)對(duì)非政府社會(huì)組織的培育，反映其代表的利益關(guān)系，發(fā)揮其協(xié)助地方政府履行社會(huì)職能的作用。10(三)中國(guó)地方制度的發(fā)展趨勢(shì)經(jīng)過(guò)建國(guó)以來(lái)地方機(jī)構(gòu)的發(fā)展演變特別是改革開(kāi)放以來(lái)地方機(jī)構(gòu)的不斷改革，我國(guó)地方制度逐步建立并日漸成型，并呈現(xiàn)出如下的走向：一是地方機(jī)構(gòu)從側(cè)重行政體的地方政府發(fā)展為民主集中制的地方政府;二是地方制度從高度的中央集權(quán)發(fā)展為適度的地方分權(quán);三是地方政府的職能從直接經(jīng)濟(jì)管理逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、我國(guó)加入WTO以及政治文明建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程，地方制度所處的環(huán)境將受到一定影響并發(fā)生變化。一是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，非公有制經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展，公有制為主體、多種所有制并存的基本經(jīng)濟(jì)制度的格局已經(jīng)形成并進(jìn)一步發(fā)展，市場(chǎng)配置資源、引導(dǎo)需求和提高效率的作用將進(jìn)一步發(fā)揮，地方制度賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)將日益鞏固。二是我國(guó)加入WTO，將對(duì)我國(guó)地方政府管理體制帶來(lái)挑戰(zhàn)，也標(biāo)志著地方政府職能和管理體制將發(fā)生較大的轉(zhuǎn)變。因?yàn)閃TO規(guī)則是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，我國(guó)地方政府適應(yīng)這一要求，以市場(chǎng)為取向轉(zhuǎn)變政府職能，并通過(guò)改革，建立結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的行政審批制度。三是隨著社會(huì)主義政治文明建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程，居民參與社會(huì)事務(wù)意識(shí)的提高，將使廣大居民日益要求地方政府更加關(guān)注居民的意愿和利益，更多提供與居民日常生活有關(guān)的服務(wù)。因應(yīng)地方政府制度內(nèi)外環(huán)境的變化，二十一世紀(jì)中國(guó)地方制度將呈現(xiàn)出如下的發(fā)展趨勢(shì)：第一，政府從管理行政到服務(wù)行政是必然選擇。地方政府的主要職責(zé)將在于完成對(duì)當(dāng)?shù)氐胤缴鐣?huì)事務(wù)的公共管理，為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供所需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。地方政府將不再承擔(dān)全國(guó)性或影響整個(gè)國(guó)家的社會(huì)事務(wù)的管理。特別是在經(jīng)濟(jì)方面，地方政府沒(méi)有或只有少量的職責(zé)，如通過(guò)市場(chǎng)管理來(lái)維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等。經(jīng)濟(jì)方面的宏觀調(diào)控和規(guī)范，將主要是中央政府的責(zé)任