批次方式征收集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地鄒議.doc

批次方式征收集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地鄒議 文/ 傅棟梁 律師當(dāng)前，國(guó)內(nèi)個(gè)別省份均出現(xiàn)了為實(shí)施集鎮(zhèn)規(guī)劃辦理征地批復(fù)的情形，例如寧夏回族自治區(qū)人民政府在對(duì)銀川市人民政府的關(guān)于銀川市興慶區(qū)通貴鄉(xiāng)集鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)中行文：“你市關(guān)于興慶區(qū)通貴鄉(xiāng)集鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目用地的請(qǐng)示（銀政發(fā)2010171號(hào)）收悉。經(jīng)研究，同意將興慶區(qū)通貴鄉(xiāng)通貴村集體耕地7.3333公頃轉(zhuǎn)用、征收為國(guó)有建設(shè)用地后，作為興慶區(qū)通貴鄉(xiāng)集鎮(zhèn)建設(shè)用地”；安徽省渦陽(yáng)縣人民政府在關(guān)于2007年第二批次集鎮(zhèn)建設(shè)用地的公告中稱：“2007年10月16日，我縣2007年第二批次集鎮(zhèn)建設(shè)用地經(jīng)安徽省人民政府關(guān)于渦陽(yáng)縣2007年第二批次集鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)（皖政地2007242號(hào)）批準(zhǔn)，用于集鎮(zhèn)建設(shè)我縣2007年第二批次集鎮(zhèn)建設(shè)用地只涉及我縣“1525”項(xiàng)目，位于張老家鄉(xiāng)桑樓村境內(nèi)，轉(zhuǎn)用并征收農(nóng)民集體農(nóng)用地6.7429公頃（均為耕地），征收農(nóng)民集體建設(shè)用地8.2950公頃，以上合計(jì)批準(zhǔn)建設(shè)用地15.0379公頃，用于集鎮(zhèn)建設(shè)”。那么，相關(guān)省級(jí)人民政府是否有權(quán)批準(zhǔn)征收集鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)用地？筆者認(rèn)為，上述省級(jí)人民政府無權(quán)批準(zhǔn)以分批次實(shí)施集鎮(zhèn)建設(shè)用地為由征收農(nóng)用地。 一、集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地的概念要想了解何為集鎮(zhèn)規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地，那么首要我們要先了解何為集鎮(zhèn)：村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例第3條規(guī)定：“本條例所稱集鎮(zhèn)，是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府所在地和經(jīng)縣級(jí)人民政府確認(rèn)由集市發(fā)展而成的作為農(nóng)村一定區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)中心的非建制鎮(zhèn)”。 村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例第13條規(guī)定：“集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的主要內(nèi)容包括：住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、用地規(guī)模，有關(guān)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，近期建設(shè)工程以及重點(diǎn)地段建設(shè)具體安排”。土地管理法第22條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?！薄？梢姡?zhèn)并非建制鎮(zhèn)，集鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃也是主要針對(duì)農(nóng)村住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)等項(xiàng)目作出的建設(shè)規(guī)劃。而這些項(xiàng)目需要使用的建設(shè)用地即集鎮(zhèn)建設(shè)用地。二、批次征收的法律適用范圍依據(jù)土地管理法的相關(guān)規(guī)定，政府實(shí)施土地征收，將集體土地征收為國(guó)有建設(shè)用地有兩種方式，一是城市批次征收。二是單獨(dú)選址項(xiàng)目征收。所謂批次征收，是指為實(shí)施城市規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、城市規(guī)劃，市縣人民政府分批次需要將集體土地征收為國(guó)有建設(shè)用地并組卷報(bào)有權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征收的行為。所謂單獨(dú)選址項(xiàng)目選址征收，僅指能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地，利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，涉及農(nóng)用地、集體所有未利用地的，市、縣人民政府按一定法律程序組卷報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征收為國(guó)有建設(shè)用地的行為。可見，批次征收適用于土地利用總體規(guī)劃確定城市建設(shè)用地范圍內(nèi)。而單獨(dú)選址項(xiàng)目征收屬于城市建設(shè)用地規(guī)劃外，屬于后調(diào)規(guī)劃，法定例外的征收方式。三、集鎮(zhèn)建設(shè)用地不能等同于城鎮(zhèn)建設(shè)用地。集鎮(zhèn)建設(shè)用地能否等同于國(guó)有建設(shè)用地或者城鎮(zhèn)建設(shè)用地？這個(gè)論點(diǎn)實(shí)際上從另外一角度來講，也是對(duì)集鎮(zhèn)建設(shè)用地性質(zhì)的認(rèn)識(shí)問題，即對(duì)集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)該是國(guó)有建設(shè)用地還是集體建設(shè)用地的認(rèn)定。如果是集鎮(zhèn)建設(shè)用地可以作為國(guó)有建設(shè)用地，那么為了實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，在規(guī)劃為集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)用地便可以征收為國(guó)有建設(shè)用地，如果集鎮(zhèn)建設(shè)用地不可作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，那么省政府甚至國(guó)務(wù)院便不可以通過批準(zhǔn)征收該集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)用地，因?yàn)?，土地征收再明白不過的法律效果就是征收為國(guó)有建設(shè)用地。分析得出：從法律框架上看，集鎮(zhèn)建設(shè)用地與村莊建設(shè)用地一樣完全區(qū)別于城鎮(zhèn)建設(shè)用地。集鎮(zhèn)建設(shè)用地從所有權(quán)屬性上來講，不是國(guó)有建設(shè)用地，而是鄉(xiāng)（村）集體建設(shè)用地：第一，從法律概念上講，在前個(gè)問題中不難看出，土地管理法第22條已經(jīng)明確將城市總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃分別列開，可以看出，由于集鎮(zhèn)并非建制鎮(zhèn)更非城市，那么集鎮(zhèn)規(guī)劃與城市規(guī)劃是完全不同的兩個(gè)規(guī)劃，那么集鎮(zhèn)建設(shè)用地自然不能等同于城市（國(guó)有）建設(shè)用地，因此，集鎮(zhèn)建設(shè)用地從所有權(quán)屬性上來講，姓“集”不姓“國(guó)”。第二，從法律規(guī)定的建設(shè)用地報(bào)批程序上講，集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中關(guān)于村民住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)等項(xiàng)目占用農(nóng)用地的，土地管理法第61、62條明確作出了規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)依照土地管理法第44條的規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，而不是依照第45條的規(guī)定辦理征收審批手續(xù)。而這個(gè)結(jié)論更加在國(guó)務(wù)院頒布的土地管理法實(shí)施條例中得到了充分印證。土地管理法實(shí)施條例第20條明確規(guī)定：只有在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃占用土地的，地方市、縣人民政府才可擬訂征收土地方案報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府?dāng)M訂農(nóng)用轉(zhuǎn)非方案、補(bǔ)償耕地方案，報(bào)有權(quán)機(jī)