財(cái)政學(xué)》第13章公共企業(yè)簡介.ppt

CTGU / FinanceCTGU / Finance TaiSoul.GhongTaiSoul.Ghong 第二篇 財(cái)政收入 第13章 公共企業(yè) 13 公共企業(yè) 學(xué)習(xí)目標(biāo) 掌握公共企業(yè)存在的原因； 了解政府與公共企業(yè)之間的財(cái)政關(guān)系； 了解公共企業(yè)的政府管制的理由、主要措施及其效果； 掌握公共企業(yè)績效低下的原因及其改革。 公共企業(yè)(public enterprises)，也稱國有企業(yè)(state-owned enterprises)，是指所有權(quán)或控股權(quán)屬于政府，并且受政府直接 控制的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。 與私人企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)相比，公共企業(yè)具有兩個特點(diǎn)： 公共性，即公共企業(yè)的資產(chǎn)全部或大部分由政府擁有；這一點(diǎn) 使其與私人企業(yè)相區(qū)分； 企業(yè)性，即公共企業(yè)從事生產(chǎn)、銷售商品或服務(wù)等經(jīng)營性活動 ；這一點(diǎn)使其與政府機(jī)構(gòu)相區(qū)分。 本章首先闡述市場經(jīng)濟(jì)中存在公共企業(yè)的原因，接著介紹政府 與公共企業(yè)的財(cái)政關(guān)系，之后分析公共企業(yè)的政府管制，最后 探討公共企業(yè)的效率問題及其改革。 16.1 公共企業(yè)存在的原因 1提供公共產(chǎn)品，例如國防、路燈、廣播、干凈的空氣等。 2對大規(guī)?；驊?zhàn)略性項(xiàng)目進(jìn)行投資 如鋼鐵、石化、水電工程、電訊、生物工程、機(jī)器人制造等。 3控制自然壟斷行業(yè)以保護(hù)公眾利益 4增加財(cái)政收入 5挽救虧損企業(yè) 在許多情況下，政府為了避免造成大規(guī)模失業(yè)或社會震蕩 發(fā)生，決定挽救虧損和面臨倒閉的私人企業(yè)。在1930 年代初的 經(jīng)濟(jì)大蕭條時期，許多歐洲國家的政府便對汽車、鋼鐵、造船 等私營企業(yè)實(shí)行公共化。 6控制金融機(jī)構(gòu) 不少國家設(shè)立一些重要的公共金融機(jī)構(gòu)，以增強(qiáng)政府對金 融的控制能力，保障金融體系的正常運(yùn)營。美國于1933年建立 了聯(lián)邦儲蓄保險公司，為商業(yè)銀行提供存款人保險，以達(dá)到防 止擠兌、穩(wěn)定金融的目的。 根據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)情況來調(diào)節(jié)資金流向。多數(shù)西方國家設(shè)立 公共發(fā)展銀行，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)復(fù)興或達(dá)到其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo) 。 13.2 政府與公共企業(yè)間的財(cái)政關(guān)系 13.2.1 政府對公共企業(yè)的投入 1貸款和直接投資 2補(bǔ)貼 政策性虧損補(bǔ)貼是針對因政府實(shí)行強(qiáng)制性政策導(dǎo)致公共企業(yè)虧 損而提供的補(bǔ)貼。如：出于保護(hù)下游企業(yè)或消費(fèi)者利益等方面 的考慮，政府有時采取限價政策，要求公共企業(yè)以低于成本的 價格銷售產(chǎn)品。此外，基于公平方面的考慮，政府還可能要求 公共企業(yè)為全體社會成員提供平等服務(wù)。典型的例子有運(yùn)輸和 郵電通信行業(yè)。另外，政府為減輕社會上就業(yè)壓力，也會要求 公共企業(yè)雇傭過多的人員，由此造成的部分虧損也可能由政府 補(bǔ)貼。 非政策性虧損補(bǔ)貼是政府對公共企業(yè)因經(jīng)營不善導(dǎo)致的虧損進(jìn) 行的補(bǔ)貼。政府提供補(bǔ)貼的主要目的一般是為了維護(hù)就業(yè)和支 持企業(yè)的國際競爭力。 3其他優(yōu)惠政策 許多國家的政府向公共企業(yè)提供優(yōu)惠利率貸款，有時還會 允許延緩甚至減免貸款本息的支付。此外，在有些國家，公共 企業(yè)在投標(biāo)競爭政府合同項(xiàng)目時，享有優(yōu)先權(quán)。有些公共企業(yè) 還享受免費(fèi)使用國家土地等優(yōu)惠。 13.2.2 政府從公共企業(yè)取得的收入 政府從公共企業(yè)取得收入的形式主要有三種：稅 收收入、利息和股息、利潤分成等。 13.3 公共企業(yè)的政府管制 13.3.1 政府管制的理由 公共企業(yè)的政府管制是政府為達(dá)到某些社 會和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對企業(yè)行為采取的限制性政策 措施，其范圍涉及企業(yè)投資、定價、雇工、工 資福利、銷售等方面。 一般說來，每種管制措施都有其理論依據(jù) ，但也可能造成一些問題，包括：過于嚴(yán)格的 政府管制可能會導(dǎo)致企業(yè)喪失提高經(jīng)營業(yè)績的 動力和自主權(quán)；不同的管制措施之間可能相互 沖突，使企業(yè)無所適從等等。 政府對公共企業(yè)的管制有以下幾個方面的理由： 1政府作為公共企業(yè)的所有者，具有管制甚至直接控制企業(yè)經(jīng)營 的權(quán)力。 2公共企業(yè)往往缺少私人企業(yè)面臨的市場約束，沒有追求效率的 積極性，因此必須尋求替代市場約束的機(jī)制。公共企業(yè)從政府 那里獲取投資和補(bǔ)貼，并且可能享受稅收減免，此外，還可能 享有獲取原材料和銷售產(chǎn)品方面的優(yōu)惠。因此，許多人認(rèn)為， 政府應(yīng)該對公共企業(yè)的工資、福利、定價、投資等行為進(jìn)行管 制，并以此作為市場規(guī)范的替代。 3政府要求公共企業(yè)的一些做法應(yīng)能維持社會道德標(biāo)準(zhǔn)和公平性 。例如，美國和加拿大的公共企業(yè)必須貫徹政府機(jī)構(gòu)公平雇傭 的原則，遵守對族裔的規(guī)定比例。作為公共企業(yè)本身，有可能 認(rèn)為這些規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)會影響企業(yè)的經(jīng)營效率而不愿貫徹執(zhí)行。 此時，政府就必須通過管制措施來強(qiáng)制推行。 4政府希望公共企業(yè)的運(yùn)營與國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)相一致。 作為公共企業(yè)的所有者，政府可以通過管制手段有效干預(yù)企業(yè) 的就業(yè)、定價、投資等決策，以達(dá)到增加就業(yè)、抑制通貨膨脹 、發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)等目標(biāo)。 13.3.2 政府管制的主要措施 政府對公共企業(yè)的管制領(lǐng)域主要包括：投資、產(chǎn)量、定 價、雇工、工資福利、職業(yè)道德行為和市場導(dǎo)向管制 等。 1投資管制 政府對公共企業(yè)投資的管制，主要是為了達(dá)到政府所希 望的資源分配格局，以產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。 主要體現(xiàn)在： 要求公共企業(yè)的投資必須與政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策一致， 投資成本和效益分析必須包括社會成本和社會效益等等 。 例如，美國麻塞諸薩州的港口管理企業(yè)是由州政 府直接管轄的一家公共企業(yè)，盡管企業(yè)連年虧損，但 政府仍然不惜投入大量資金進(jìn)行改造建設(shè)。州政府將 從其他公共企業(yè)獲得的收益統(tǒng)一用來投資規(guī)劃，并規(guī) 定所屬企業(yè)不得將資金用于某些盈利性的行業(yè)（如房 地產(chǎn)開發(fā)等），用來彌補(bǔ)企業(yè)虧損。這些措施旨在保 證公共企業(yè)能產(chǎn)生最大的社會效益，而不僅僅是企業(yè) 的效益。 2產(chǎn)量管制 政府控制公共企業(yè)產(chǎn)量的目的，是為了保證某些 關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和人民生活的重要產(chǎn)品達(dá)到特定的供 給量，以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和保護(hù)消費(fèi)者利益。對一些公共壟 斷企業(yè)，政府可能會采用確定最低產(chǎn)量的辦法，保證 消費(fèi)者的利益。而對另外一些企業(yè)，如煤炭發(fā)電、化 工廠等，政府會采取設(shè)置產(chǎn)量上限的辦法加以控制。 3價格管制 政府為了控制壟斷性企業(yè)產(chǎn)品定價過高的傾向， 經(jīng)常采用限價的辦法。這一做法比規(guī)定產(chǎn)量的做法更 為普遍。政府限價的形式包括制定一個固定的價格上 限或制定一個利潤率的上限。比如，美國對很多公用 行業(yè)，如民用電力、電訊行業(yè)的定價有嚴(yán)格的規(guī)定。 假如企業(yè)定價超過限價，政府有權(quán)直接干預(yù)，消費(fèi)者 也可直接向政府提出控告。有時為了提高產(chǎn)品在國際 市場上的競爭力，增加出口，政府經(jīng)常讓企業(yè)制訂較 低的價格，差價由國家補(bǔ)貼。另外，一些國家政府規(guī) 定對某些行業(yè)（如農(nóng)業(yè)）提供低價格的原材料和其他 投入品（如優(yōu)惠電價），以促進(jìn)這些行業(yè)的發(fā)展。 4雇工和工資管制 在西方國家，公共企業(yè)的雇工政策受政府的多種約束。在 種族多元化的國家（如美國和加拿大），政府要求公共企業(yè)按 一定種族比例招收員工，同時對解雇員工有嚴(yán)格的限制。另外 ，由于公共企業(yè)的公共性，管理人員和職工對成本控制沒有興 趣，如果對工資不加以控制，便會出現(xiàn)工資福利膨脹、企業(yè)效 益下降的問題。 為防止這些問題發(fā)生，政府經(jīng)常制訂或核準(zhǔn)工資等級，其 雇員之間的工資等級差別往往比私營企業(yè)小得多。大多數(shù)公共 企業(yè)的主管的年薪大大低于同等規(guī)模的私人企業(yè)主管的年薪。 5道德行為管制 公共企業(yè)中的貪污受賄和裙帶關(guān)系現(xiàn)象經(jīng)常成為較為嚴(yán)重 的問題。公眾往往將公共企業(yè)的管理人員視為公務(wù)員，而有些 國家也把公共企業(yè)雇員劃歸政府雇員，因此他們舉動會比私人 企業(yè)雇員引起更多的公眾注意。政府為維護(hù)聲譽(yù)，對公共企業(yè) 的雇員的職業(yè)道德規(guī)范制訂了許多標(biāo)準(zhǔn)和管制措施。例如，美 國公共企業(yè)要求一定級別的雇員必須公布工作以外的商業(yè)活動 和收入，雇員及其親屬不得從事任何與本公司利益沖突的活動 。 6市場導(dǎo)向管制 相對于其他管制方式，市場導(dǎo)向管制是一 種較新的管制方式，它主要是通過政府和企業(yè) 之間簽訂目標(biāo)合同來實(shí)現(xiàn)。目標(biāo)合同確定企業(yè) 應(yīng)達(dá)到的利潤目標(biāo)和經(jīng)營投資方向等總體目標(biāo) ，而企業(yè)內(nèi)部管理，如定價、雇工等經(jīng)營政策 則由企業(yè)獨(dú)立決定。這種管制措施實(shí)際上是讓 企業(yè)在微觀上自主經(jīng)營，使企業(yè)在市場競爭中 發(fā)揮最大效益達(dá)到國家設(shè)定的總體經(jīng)營目標(biāo) 。法國是較為普遍地采用這種方法的國家。法 國政府的有關(guān)主管部門與企業(yè)協(xié)商訂立45 年 的目標(biāo)合同規(guī)定企業(yè)應(yīng)達(dá)到的經(jīng)營目標(biāo)，政 府則承諾提供投資或優(yōu)惠貸款、給企業(yè)更大的 自主權(quán)等。這些合同一經(jīng)訂立，便具有法律效 力。 13.4 公共企業(yè)的績效及其改革 13.4.1 公共企業(yè)績效低下的原因 1公共企業(yè)中所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，使得經(jīng)營者不以所有者（ 社會公眾）的利益最大化為目標(biāo)。公共企業(yè)的所有權(quán)缺乏真正 的代表，一旦政府放松管制，就很可能出現(xiàn)經(jīng)理濫用權(quán)力為自 身和雇員謀求短期利益的現(xiàn)象。而一旦政府加強(qiáng)管制，又會出 現(xiàn)如瞎指揮和企業(yè)缺乏活力等問題。 2公共企業(yè)存在預(yù)算軟約束問題。大多數(shù)公共企業(yè)并非處于競爭 性的環(huán)境中，一旦出現(xiàn)虧損，政府便會以各種方式進(jìn)行解救， 或者提供補(bǔ)貼，或者允許延期還貸，或者免去債務(wù)。這種預(yù)算 上 的軟約束導(dǎo)致公共企業(yè)很少有降低成本、提高生產(chǎn)率的動力。 3一個公共企業(yè)通常有多個主管部門，令出多門。公共企業(yè)的產(chǎn) 權(quán)模糊，名義上屬于整個社會，但實(shí)際上政府是公共企業(yè)產(chǎn)權(quán) 的代理人這就使得各政府部門有機(jī)會借助公共企業(yè)追逐各自 的部門目標(biāo)，而這些目標(biāo)經(jīng)常是相互沖突的，致使公共企業(yè)無 所適從。 13.4.2 公共企業(yè)的改革 1改革公共企業(yè)的管制方法 政府給予經(jīng)營者更多的自主權(quán)，并與經(jīng)營者簽訂比較明確 的獎懲合同，將企業(yè)的經(jīng)營效益與經(jīng)營者的收入直接掛鉤。 2建立國有控股公司 為賦予公共企業(yè)以更大的經(jīng)營自主權(quán)，一些國家建立國有 控股公司，由這些控股公司而不是政府來管理國有資產(chǎn)。 3私有化 自1980 年代起，私有化成為西方國家公共企業(yè)改革的主要 手段。公共企業(yè)私有化后勞動生產(chǎn)率提高，企業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)合理 化，投資增加，市場競爭加劇。 4轉(zhuǎn)讓經(jīng)營管理權(quán) 盡管將公共企業(yè)賣給私人是提高企業(yè)效益的有效辦法，但 對一些國家來說，大規(guī)模的私有化從資金上或政治上講都不是 一個現(xiàn)實(shí)的選擇。而將公共企業(yè)的經(jīng)營權(quán)（而不是產(chǎn)權(quán)）出售 給私人，即政府將公共企業(yè)以