初中起點公費師范生違約行政性信用責(zé)任研究

內(nèi)容摘要：公費師范生制度在實施過程中為鄉(xiāng)村培養(yǎng)了無數(shù)教師人才，但也出現(xiàn)了少數(shù)公費師范生拒絕履行任教職責(zé)的違約現(xiàn)象。而隨著我國信用建設(shè)的開展，行政性信用責(zé)任也開始逐漸展現(xiàn)出威力，我國的某些省市決定在處理公費師范生違約問題時也設(shè)置行政性信用責(zé)任。但在設(shè)置公費師范生的違約責(zé)任時，初中起點的公費師范生以其簽約年齡低、協(xié)議期長等特點具有明顯的特殊性，對于初中起點公費師范生《定向培養(yǎng)協(xié)議》違約問題的行政性信用責(zé)任設(shè)置上應(yīng)當(dāng)慎重考慮。關(guān)鍵詞：信用責(zé)任;行政協(xié)議;公費師范生一、問題的提出公費師范生制度即師范生公費教育制度，是指由中央財政負(fù)責(zé)安排師范類學(xué)生在校期間的學(xué)費、住宿費，并發(fā)放生活補貼，學(xué)生畢業(yè)后應(yīng)當(dāng)回到生源省份從事至少六年教育工作的制度。在此項制度施行的過程中存在著一類提前批次錄取的初中起點公費師范生，大致分為本科層次初中教師、本科層次幼兒園教師、本科層次小學(xué)教師三類，與高中起點公費師范生不同的是，他們大都需要從初中畢業(yè)就讀到本科畢業(yè)，橫跨未成年與成年兩個階段，及跨越限制民事行為能力與完全民事行為能力兩個階段。在司法實踐中，公費師范生《定向培養(yǎng)協(xié)議》被認(rèn)定為行政協(xié)議。在當(dāng)前的大部分公費師范生定向培養(yǎng)協(xié)議中都有對違約責(zé)任的表述，教育部在2018年也出臺了《教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育實施辦法》，其中就明文規(guī)定了公費師范生違約可能承擔(dān)的責(zé)任，其中之一就是建立公費師范生誠信檔案。所謂信用責(zé)任是指個人與企業(yè)不履行信用義務(wù)所產(chǎn)生的責(zé)任，[1]是一種較為新型的責(zé)任形式。其中由行政機關(guān)以行政行為追究的行政性信用責(zé)任會引起較為嚴(yán)重的信用懲戒后果，對于設(shè)置此種違約責(zé)任的合理性，以及應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置此種違約責(zé)任，在我國學(xué)界尚未達成統(tǒng)一意見。如在2020年兩會召開期間，人大代表劉發(fā)英提出的“應(yīng)當(dāng)將拒絕赴生源地任教的公費師范生列入失信黑名單”提議引發(fā)了較大爭議，社會輿論兩級分化。筆者認(rèn)為，公費師范生定向培養(yǎng)協(xié)議，尤其是其中政府機關(guān)與初中起點公費師范生簽訂的培養(yǎng)協(xié)議存在著許多特殊性，值得就初中起點公費師范生定向培養(yǎng)的行政協(xié)議違約的行政性信用責(zé)任進行研究。二、初中起點公費師范生行政性信用責(zé)任的現(xiàn)狀和問題但正如前文所述，初中起點公費師范生相較于高中起點公費師范生、普通社會主體存在一些不同，在追究其拒絕履行任教義務(wù)的信用責(zé)任時應(yīng)當(dāng)對整個制度運行的現(xiàn)狀出發(fā)，以發(fā)現(xiàn)責(zé)任設(shè)置中存在的問題。（一）公費師范生違約之行政性信用責(zé)任的現(xiàn)狀公費師范生制度在我國已經(jīng)實施多年，為我國尤其是西部地區(qū)輸送了大量優(yōu)質(zhì)的教師資源，但公費師范生畢業(yè)后拒絕回到生源地任教的情況也并不少見。雖然教育部在2018年出臺了《教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育實施辦法》，但此項《實施辦法》僅針對報考教育部直屬師范大學(xué)的高中畢業(yè)生，而初中起點公費師范生屬于各省、市自行規(guī)劃設(shè)置的項目，并沒有國家層面的統(tǒng)一立法，僅僅由各地方根據(jù)情況設(shè)置，而對于初中起點的公費師范生違約行為，我國目前也設(shè)置了行政性的信用責(zé)任。但是，由于行政性信用責(zé)任是隨著政府信用體系建設(shè)工作而產(chǎn)生的較為新型的法律責(zé)任，責(zé)任的構(gòu)成要件與責(zé)任后果尚處于不缺定的狀態(tài)，但僅就目前的責(zé)任后果而言已經(jīng)頗具威力。（二）初中起點公費師范生違約行政性信用責(zé)任存在的問題1.行政性信用責(zé)任的必要性爭議行政性信用責(zé)任作為一種較為新型的法律責(zé)任，又具有較強的懲戒性，因此對于此種責(zé)任有沒有適用于公費師范生、甚至初中起點公費師范生的必要性爭議是不可避免的。筆者認(rèn)為，法律要求相對人承擔(dān)信用責(zé)任是合理的，依據(jù)之一是要保護社會大眾的信賴?yán)?，對失信行為予以懲戒無疑是使因失信行為遭受損失的不特定人獲得安慰的一種方式。在公費師范生制度的實施過程中涉及到的信賴?yán)娌粌H僅是行政機關(guān)與行政相對人雙方的，還涉及到不特定的多數(shù)人。以湖南省益陽市的公費師范生招生公告為例，公費師范生名額往往也是需要進行競爭的，在這種情況下，行政相對人違約的行為實質(zhì)上在損害行政機關(guān)信賴?yán)娴耐瑫r也損害了落選報名者的信賴?yán)妗Ｒ虼?，基于信賴?yán)姹Ｗo的角度，公費師范生違約的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政性的信用責(zé)任。法律要求相對人承擔(dān)信用責(zé)任的依據(jù)之二是對于社會秩序的維護。我國的某些省市在早年間為了本地農(nóng)村等地區(qū)的教育質(zhì)量，通過設(shè)置公費師范生制度，與轄區(qū)內(nèi)的高等教育學(xué)校達成共識，給公費師范生以不通過高考就可以就讀高等學(xué)校的機會。且作為師范生，應(yīng)當(dāng)通過教師資格考試才可以成為編制教師，但某些地市同樣免去了公費師范生擔(dān)任教師應(yīng)當(dāng)通過教師資格考試的要求。這些特殊的設(shè)置實質(zhì)上是為了公共利益的需要適度突破了社會秩序。而公費師范生作為超越社會秩序的既得利益者，又拒絕履行相應(yīng)的責(zé)任，是無理由地突破社會秩序，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。2.初中起點公費師范生之行政性信用責(zé)任的構(gòu)成要件問題一個法律責(zé)任的構(gòu)成離不開構(gòu)成要件的齊備，但行政性信用責(zé)任作為一個新型責(zé)任形式，它的構(gòu)成要件本身就并不明晰，大多散落在各種條文甚至協(xié)議條款之中。而要求初中起點公費師范生承擔(dān)信用責(zé)任就應(yīng)當(dāng)將責(zé)任構(gòu)成要件明確，并依據(jù)責(zé)任主體的特殊性進行變通規(guī)定，以實現(xiàn)協(xié)議權(quán)利義務(wù)的平等與未成年人保護的原則。（1）協(xié)議的有效性標(biāo)準(zhǔn)不合理由協(xié)議違約行為引起的責(zé)任的成立必然以合法有效協(xié)議的存在為前提，而一個協(xié)議是否有效，極其重要的一點就是有無適格的協(xié)議主體。信用責(zé)任作為法律責(zé)任的一種，也必然應(yīng)當(dāng)由適格的主體承擔(dān)。[2]就民事合同責(zé)任而言，一般因當(dāng)事人不履行約定義務(wù)、附隨義務(wù)以及法定義務(wù)而承擔(dān)的法律后果。那么，在行政協(xié)議責(zé)任體系之中，其責(zé)任的承擔(dān)及類型理應(yīng)因當(dāng)事人不履行前述三種義務(wù)而產(chǎn)生。但不同于民事合同，協(xié)議雙方主體身份的“雙重性”所產(chǎn)生的疊加性義務(wù)必然導(dǎo)致責(zé)任性質(zhì)以及責(zé)任承擔(dān)的復(fù)雜性。而且在“公私混合法律規(guī)制”模式之下，當(dāng)事人的義務(wù)性質(zhì)與類型也隨之出現(xiàn)“公私二分”，因此，行為可能承擔(dān)的責(zé)任必然會有“公法性”與“私法性”兩種類型，[3]而行政法作為后發(fā)的部門法，以民法為規(guī)則儲備庫，通過“準(zhǔn)用”等方式適用民法原理和規(guī)則并不鮮見。因此，行政協(xié)議案件審理中適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范也已在司法解釋中予以明確。但行政協(xié)議畢竟不同于一般的民事協(xié)議，尤其在初中起點公費師范生與政府簽訂的協(xié)議中所體現(xiàn)出的主體年齡、合同權(quán)利義務(wù)內(nèi)容以及合同履行期限上的特殊性，并不應(yīng)當(dāng)簡單地適用民法關(guān)于主體行為能力以及合同有效性的規(guī)定。初中起點公費師范生在簽訂《公費定向培養(yǎng)協(xié)議》（以下簡稱《協(xié)議》）時大多在14-15周歲，在責(zé)任年齡的劃分中屬于限制民事行為能力人。在《協(xié)議》簽訂的過程中，不僅作為限制民事行為能力人的當(dāng)事人需要簽字，其法定代理人也需要一并簽字。如果簡單地依據(jù)民法相關(guān)規(guī)定，該協(xié)議因為存在法定代理人的一并簽字似乎并不應(yīng)當(dāng)存在效力的爭議。但由于協(xié)議內(nèi)容是明顯超出協(xié)議相對人的認(rèn)知能力，即使存在行政相對人的簽字也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為相對人沒有做出有效的意思表示，而是由相對人的法定代理人代為做出的意思表示。與此同時，由于我國特定的歷史傳統(tǒng)導(dǎo)致我國的家庭模式大多是大家長式的，這種家庭模式之中未成年子女的個人意見并不能與大家長抗衡，這種地位上的劣勢會因為未成年人年齡的降低而增大，在此種情況下，很難認(rèn)定法定代理人是為了被代理人的利益而代為實施法律行為。[4]依照民事相關(guān)規(guī)定，經(jīng)過法定代理人追認(rèn)的限制民事行為能力人簽訂的合同，違約責(zé)任由法定代理人承擔(dān)，但對于跨越兩種責(zé)任年齡的合同責(zé)任卻沒有明確的規(guī)定。公費師范生與教育行政部門簽署的行政協(xié)議所規(guī)定的內(nèi)容是明顯超出“與其年齡智力相適應(yīng)”范圍的，但合同的效力卻要持續(xù)到其成為完全民事行為能力人，尤其是合同主要義務(wù)的履行是完全需要到協(xié)議相對人成為完全民事行為能力人之后自己履行的。即當(dāng)事人在成年后需要為未成年時實施的超出智力水平的法律行為負(fù)責(zé)，這在法理上明顯是不適當(dāng)?shù)摹６M師范生制度在權(quán)利義務(wù)的分配上意味著相對人在簽訂協(xié)議時往往不能對義務(wù)的履行有明確的認(rèn)識。另一個值得關(guān)注的問題是，相對人并沒有獲得一個合理的“退出”機制，雖然在成年后繼續(xù)就讀由國家承擔(dān)費用的師范類院?？此剖菍Α秴f(xié)議》的認(rèn)可，但考慮到大學(xué)入學(xué)的普遍年齡也低于完全民事行為能力年齡，則其成年后的唯一對《協(xié)議》表達不認(rèn)可的方式為退學(xué)，這明顯不具有合理性。因此，單純以經(jīng)過法定代理人代理、同意、追認(rèn)來確定協(xié)議的效力是不合理的。在筆者看來，《協(xié)議》作為一種特殊的行政協(xié)議，不應(yīng)當(dāng)簡單地援引民法相關(guān)的合同有效性規(guī)定。應(yīng)當(dāng)考慮到相對人在此協(xié)議中權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的相對獨立性以及信用責(zé)任的嚴(yán)重性的情況下，將追認(rèn)權(quán)歸還相對人自身。經(jīng)過確認(rèn)的《協(xié)議》應(yīng)當(dāng)由相對人承擔(dān)行政性信用責(zé)任。但對于目前的公費師范生《協(xié)議》，從協(xié)議效力的角度來看，不應(yīng)當(dāng)要求相對人承擔(dān)信用責(zé)任。（2）責(zé)任要件不明從我國部分省市目前的法律實踐來看，違約的公費師范生僅僅是存在拒絕履行任教義務(wù)這一行為就會產(chǎn)生行政性信用責(zé)任。由于我國對于信用懲戒的立法尚不完善，關(guān)于違約行為的信用責(zé)任設(shè)定可以借鑒民事相關(guān)法律實踐的經(jīng)驗。我國目前由民事違約引起的信用責(zé)任中，最主要的是失信被執(zhí)行人黑名單制度。失信被執(zhí)行人是指當(dāng)事人拒絕履行已生效的判決、裁定，有能力執(zhí)行判決而拒不執(zhí)行的行為，由此可知，普通民事合同履行過程中單純的違約行為并不會引起信用責(zé)任。從法理學(xué)的角度來分析，這意味著行為人違背第一性法律義務(wù)的行為不會引起行政性信用責(zé)任，只有第二性法律義務(wù)的違反才會引起行政性信用責(zé)任。但公費師范生協(xié)議的行政性信用責(zé)任僅僅有違約行為存在就會導(dǎo)致信用責(zé)任的產(chǎn)生，從設(shè)置合理性的角度來看，公費師范生違約的信用責(zé)任產(chǎn)生條件過于嚴(yán)苛。且我國建立信用體系的目的是在于督促社會群體崇尚誠信，構(gòu)建良好的社會氛圍，并不是僅僅為了懲罰失信主體而追究其行政性信用責(zé)任[5]。出于此種目的而言，給本身具有極大特殊性的行政相對人設(shè)置如此嚴(yán)重的責(zé)任后果也是違反行政合理性原則的。行政合理性原則的內(nèi)涵在我國通常具體化為三個方面基本要求：（l）行政行為必須符合法律的目的，即主觀上必須出于正當(dāng)?shù)膭訖C，在客觀上必須符合法律的目的;（2）行政行為必須考慮相關(guān)因素，考慮了不相關(guān)因素即違反了合理性原則;（3）行政行為必須符合公正法則，即相同情況相同對待，同時行政決定的內(nèi)容必須符合客觀規(guī)律，合乎情理。[6]行政合理性原則要求行政行為的做出必須考慮相關(guān)因素，在初中起點公費師范生的行政性信用責(zé)任的規(guī)定上，相對人在年齡上的特殊性無疑是屬于相關(guān)因素的范疇的。（3）責(zé)任內(nèi)容不明我國目前的信用責(zé)任中懲戒性最強的無疑是行政性的信用懲戒，在公費師范生培養(yǎng)的行政協(xié)議所期望設(shè)置的信用責(zé)任也正是行政性信用懲戒。但我國信用懲戒的內(nèi)容也隨著其發(fā)展逐步擴張，嚴(yán)厲程度也是逐漸增加的，在這種情況下僅以籠統(tǒng)的“影響征信”等表述可能導(dǎo)致的信用責(zé)任會導(dǎo)致相對人可能承擔(dān)的行政性信用責(zé)任過重。在實踐中，公費師范生培養(yǎng)協(xié)議多為格式條款，這就必然導(dǎo)致有關(guān)信用責(zé)任的條款內(nèi)容較為粗略。如條文規(guī)定“畢業(yè)后未按協(xié)議從事教師工作或從教時間未滿服務(wù)期限的免費師范生，相關(guān)部門可將違規(guī)記錄記入個人檔案，影響個人征信”。首先，此處“個人檔案”所指并未表述明確，“個人檔案”在我國可指人事檔案或個人信用檔案。其次，“影響個人征信”具體的程度并未可知。我國目前存在較多的相互獨立的信用記錄體系，大多分布在各地方、甚至各領(lǐng)域。以湖南益陽市為例，僅在七、八年前，教育領(lǐng)域的信用記錄自成體系，所謂“影響個人征信”指在教育領(lǐng)域就業(yè)時受到的影響。但近幾年，我國正在形成一個較為統(tǒng)一的個人信用檔案，在征信上受到的影響在不斷擴大，一旦存在負(fù)面的信用記錄，就會發(fā)生被政府記入官方統(tǒng)一信用黑名單，影響信用貸款，影響國家公職人員錄取等重大影響，那么被列入統(tǒng)一的失信名單可能會導(dǎo)致比當(dāng)下更嚴(yán)重的后果。而在我國的信用立法對信用責(zé)任的主要內(nèi)容語焉不詳?shù)耐瑫r，我國現(xiàn)在正在采用的公費師范生《協(xié)議》卻十分跟得上潮流地規(guī)定了信用責(zé)任，即“畢業(yè)后未按協(xié)議從事教師工作或從教時間未滿服務(wù)期限的免費師范生，相關(guān)部門可將違規(guī)記錄記入個人檔案，影響個人征信”。這就導(dǎo)致了協(xié)議相對人在簽訂協(xié)議時不能預(yù)見自己的違約責(zé)任。三、初中起點公費師范生違約之行政性信用責(zé)任架構(gòu)基于前文的爭議分析，筆者認(rèn)為我國現(xiàn)在對初中起點公費師范生違約行為設(shè)置的行政性信用責(zé)任并不合理。對于該違約責(zé)任的架構(gòu)筆者認(rèn)為可以進行如下探索：（一）明確責(zé)任構(gòu)成要件對于嚴(yán)重如行政性信用責(zé)任的法律責(zé)任的架構(gòu)應(yīng)當(dāng)較一般法律責(zé)任更加審慎，應(yīng)當(dāng)對行政信用責(zé)任的產(chǎn)生設(shè)置更加嚴(yán)格的條件。1.為初中起點公費師范生加設(shè)確認(rèn)程序。要求當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)協(xié)議簽訂的行政機關(guān)與行政相對人在大學(xué)入學(xué)時進行協(xié)議的確認(rèn)，當(dāng)事人明確表示拒絕繼續(xù)履行協(xié)議，并決定更換志愿的應(yīng)當(dāng)及時終止協(xié)議履行。在此種情況下應(yīng)當(dāng)僅要求行政相對人承擔(dān)金錢給付型的違約責(zé)任，不應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生行政性的信用責(zé)任。此種確認(rèn)程序旨在給予剛成為或即將成為完全民事行為能力人的相對人和行政機關(guān)以及時止損的可能性。由于中國傳統(tǒng)的家庭模式，監(jiān)護人對被監(jiān)護人的決定影響極大，在公費師范生制度實踐中發(fā)生的違約行為有很多是由監(jiān)護人代為決定被監(jiān)護人師范生就讀事宜的，而被監(jiān)護人在協(xié)議簽訂時年齡尚小，對自己的未來的職業(yè)規(guī)劃并沒有明確的認(rèn)知，或是在合同簽訂之初就極為抗拒成為老師，或是在接下來的學(xué)習(xí)生活中發(fā)現(xiàn)自己對成為老師不感興趣，但也是因為年齡較小，無法撼動監(jiān)護人的決定，因而在大學(xué)畢業(yè)這一基本獲得獨立能力的時期就會發(fā)生違約的情況。基于對未成年人的保護和政府資源的節(jié)約考慮，都應(yīng)當(dāng)在行政協(xié)議的相對人成年前后，也是處在高等教育擇校報名期間重新對協(xié)議進行確認(rèn)。使無意從事教師職業(yè)的相對人正常參與高考，報考其余高校，并規(guī)定出明確的違約金賠償期限。對于此類違約行為應(yīng)當(dāng)視為完全民事行為能力人對自己限制民事行為能力時期法律行為的糾正，不應(yīng)當(dāng)設(shè)置行政性信用責(zé)任。對于志在成為老師，愿意為國家教育事業(yè)建設(shè)貢獻力量的相對人對協(xié)議予以確認(rèn)，是對自己限制民事行為能力時期做出的法律行為的追認(rèn)，即完全認(rèn)可協(xié)議所設(shè)置的權(quán)利義務(wù)。2.以第二性義務(wù)的違反作為信用責(zé)任的構(gòu)成要件。由于行政協(xié)議違約的信用責(zé)任立法經(jīng)驗較民事相關(guān)立法較少，筆者認(rèn)為在設(shè)置其行政性信用責(zé)任時應(yīng)當(dāng)適度借鑒民事相關(guān)法律的規(guī)定。如江蘇省高院于2020年11月5日發(fā)布的《關(guān)于強化依法規(guī)范公正善意文明執(zhí)行理念進一步做好優(yōu)化營商環(huán)境工作的指導(dǎo)意見》就對我國當(dāng)前的信用懲戒制度的嚴(yán)厲性有了認(rèn)知，其中第17條規(guī)定，債務(wù)人具有下列情形之一的，可合理確定一至三個月的履行債務(wù)寬限期，并暫緩對其采取懲戒措施。（1）債權(quán)人未提出對債務(wù)人予以信用懲戒，并且債務(wù)人提出履行債務(wù)寬限期書面申請的。……由此可以推斷，江蘇省高院對于民事違約導(dǎo)致的信用責(zé)任，其產(chǎn)生是由對第二性義務(wù)的違反引起的這一觀點是認(rèn)可的，且江蘇省高院認(rèn)為在合同相對方表示理解的時候可以對