行政執(zhí)法專題講座

行政執(zhí)法專題講座

---規(guī)范行政執(zhí)法,提高政府執(zhí)法公信力綜合行政執(zhí)法概述12433綜合行政執(zhí)法的運行機制綜合行政執(zhí)法中的問題前瞻性思考一、行政執(zhí)法概述（一）行政執(zhí)法的界定綜合行政執(zhí)法≠相對集中行政處罰權(quán)相對集中行政處罰權(quán)，是指根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定，將若干行政機關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個行政機關(guān)行使，行政處罰權(quán)相對集中之后，有關(guān)行政機關(guān)不再行使已經(jīng)集中由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)。綜合行政執(zhí)法，則是指在行政執(zhí)法過程中，當(dāng)行政事項所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時，由相關(guān)機關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個新的具有獨立法律地位的執(zhí)法主體，對該事項進行處理的執(zhí)法活動。綜合行政執(zhí)法究竟綜合哪些行政執(zhí)法行為?第一種，最廣義說

認為綜合行政執(zhí)法不僅綜合所有的行政執(zhí)法行為，還可以綜合行政管理行為第二種，廣義說，認為綜合行政執(zhí)法綜合的是所有的行政執(zhí)法行為，包括行政處罰、行政征收、行政強制、行政許可等等第三種，狹義說認為綜合行政執(zhí)法綜合的是行政調(diào)查、行政處罰和行政強制。√（二）行政綜合執(zhí)法的可行性其一，綜合執(zhí)法是相對于分散執(zhí)法而言的，指的是執(zhí)法的方式。其二，能夠集中或綜合的是一些專業(yè)化程度相對較低、技術(shù)性相對簡單的行政行為。這一點應(yīng)該成為我們“集中”事項的一條標準。其三，行政處罰權(quán)的集中有法律的明確規(guī)定。其四，從行政過程論的角度來看，行政調(diào)查、行政處罰與行政強制這幾種行政行為是緊密聯(lián)系在一起的。其五，綜合行政執(zhí)法綜合行政處罰權(quán)、行政調(diào)查權(quán)和行政強制權(quán)，并不違反《行政處罰法》的規(guī)定和精神。一、綜合行政執(zhí)法概述（三）行政綜合執(zhí)法的必要性1、綜合行政執(zhí)法是城市發(fā)展的客觀要求2、綜合行政執(zhí)法是完善城市管理機制的有效載體3、綜合行政執(zhí)法涉及到執(zhí)法權(quán)力重新配置的必要要求綜合行政執(zhí)法體制正是針對目前我國政府體制中存在的行政管理縱向效率低下和橫向關(guān)系矛盾突出的問題而提出的新型執(zhí)法體制。一、綜合行政執(zhí)法概述一、綜合行政執(zhí)法概述（四）取得的成效總體上來說，綜合行政執(zhí)法體制改革成效顯著。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，整合執(zhí)法力量，在一定程度上解決了多頭執(zhí)法問題。第二，劃轉(zhuǎn)執(zhí)法權(quán)限，提升了執(zhí)法效率。第三，優(yōu)化職能配置，加強監(jiān)督制約。第四，加強規(guī)范化管理，提高執(zhí)法水平。二、綜合行政執(zhí)法的運行機制（一）執(zhí)法依據(jù)1、《行政處罰法》及相關(guān)政策性文件的規(guī)定

《中華人民共和國行政處罰法》第16條的規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。”

“改革先行模式”

2、各個試點城市的專項立法目前情況看，調(diào)整行政綜合執(zhí)法最高的法律形態(tài)主要是地方政府規(guī)章。全國人民代表大會和常務(wù)委員會關(guān)于綜合行政執(zhí)法既沒有比較細致的規(guī)定，也沒有原則一點的專門規(guī)定。二、綜合行政執(zhí)法的運行機制（二）性質(zhì)綜合行政執(zhí)法除了具備行政執(zhí)法的一般性質(zhì)如強制性外，另外還具有一些較一般行政執(zhí)法不同或者程度更高的性質(zhì)，大致可以概括為：第一，侵益性。第二，職能綜合性。第三，準司法性。二、綜合行政執(zhí)法的運行機制（三）職能范圍

“七+X”由七類確定的職能和一個兜底條款所構(gòu)成市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面城市規(guī)劃管理方面城市綠化管理方面市政管理方面環(huán)境保護管理方面工商行政管理方面公安交通管理方面省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)。二、綜合行政執(zhí)法的運行機制確定某項職能是否綜合的標準：第一，專業(yè)化程度。專業(yè)化程度不高、技術(shù)性相對較弱的領(lǐng)域和事項就適合進行綜合。第二，是否屬于垂直管理。屬于地方管理的職能則可以進行綜合。第三，是否屬于剩余職權(quán)。剩余職權(quán)則是除了固有職權(quán)之外，行政職能部門所附帶享有的職能，這種職能是可以被剝離出來，進行綜合的。第四，是否屬于專屬執(zhí)法權(quán)。專屬執(zhí)法權(quán)是指法律明確規(guī)定某項職能由某行政機關(guān)行使，其他機關(guān)不得行使的執(zhí)法權(quán)。二、綜合行政執(zhí)法的運行機制（四）程序綜合行政執(zhí)法的程序規(guī)則應(yīng)該包括以下幾個方面：第一，說明執(zhí)法依據(jù)。第二，表明執(zhí)法身份。第三，告知權(quán)利和聽取申辯。第四，內(nèi)部職能分離。第五，一事不再罰原則。第六，行政處罰執(zhí)行程序。首先，應(yīng)有統(tǒng)一印制的處罰決定書；其次，應(yīng)出具省級財政部門印制的罰款收據(jù)。再次，將罰沒收入上繳財政。第七，關(guān)于綜合行政執(zhí)法中行政強制的程序問題。綜合行政執(zhí)法程序流程圖

三、綜合行政執(zhí)法中存在的問題

（一）法律依據(jù)滯后于城市發(fā)展對城市管理綜合行政執(zhí)法的需求第一，城管綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域仍然缺少專門性立法。城管綜合行政執(zhí)法直接的法律依據(jù)是《行政處罰法》第16條和《行政強制法》第17條第2款的規(guī)定，但這兩個條款只是授權(quán)性條款，城管綜合行政執(zhí)法的依據(jù)仍然是各單行法律法規(guī)，規(guī)定分散、條目眾多，直接影響城管機關(guān)的職能定位；另外一個依據(jù)是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條，但這個條款僅僅從法理角度明確了綜合行政執(zhí)法機關(guān)的主體地位，而實踐中直接賦予綜合行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法主體資格的是一些行政規(guī)范性文件。因此，綜合行政執(zhí)法機關(guān)的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑存在違背職權(quán)法定原則的嫌疑，究其根本原因就是缺少在國家層面的城市管理綜合行政執(zhí)法方面的專門立法。三、綜合行政執(zhí)法中存在的問題

（一）法律依據(jù)滯后于城市發(fā)展對城市管理綜合行政執(zhí)法的需求第一，城管綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域仍然缺少專門性立法。城管綜合行政執(zhí)法直接的法律依據(jù)是《行政處罰法》第16條和《行政強制法》第17條第2款的規(guī)定，但這兩個條款只是授權(quán)性條款，城管綜合行政執(zhí)法的依據(jù)仍然是各單行法律法規(guī)，規(guī)定分散、條目眾多，直接影響城管機關(guān)的職能定位；另外一個依據(jù)是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條，但這個條款僅僅從法理角度明確了綜合行政執(zhí)法機關(guān)的主體地位，而實踐中直接賦予綜合行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法主體資格的是一些行政規(guī)范性文件。因此，綜合行政執(zhí)法機關(guān)的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑存在違背職權(quán)法定原則的嫌疑，究其根本原因就是缺少在國家層面的城市管理綜合行政執(zhí)法方面的專門立法。三、綜合行政執(zhí)法中存在的問題（一）法律依據(jù)滯后于城市發(fā)展對城市管理綜合行政執(zhí)法的需求第二，目前的《行政處罰法》和《行政強制法》對執(zhí)法的規(guī)范性較強，對執(zhí)法程序的嚴格程度較高，但保障行政執(zhí)法實效性的手段過少，程序復(fù)雜、時間較長，導(dǎo)致有些領(lǐng)域的執(zhí)法程序欠缺現(xiàn)實操作性，無法對違法行為進行及時查處，不僅影響了執(zhí)法效率，而且在實際執(zhí)法中催生了以罰代改現(xiàn)象。三、綜合行政執(zhí)法中存在的問題（二）城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)和其他機關(guān)之間的執(zhí)法權(quán)限配置不合理第一，執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)不規(guī)范。第二，城管綜合執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法事項過多。第三，管理職能與執(zhí)法職能劃分發(fā)生錯位。三、綜合行政執(zhí)法中存在的問題（三）城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)與其他機關(guān)之間的公務(wù)協(xié)作體系不完善第一，有些管理領(lǐng)域雖然采取了綜合執(zhí)法，但相關(guān)部門的執(zhí)法職能和隊伍仍然存在，有的部門將行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機構(gòu)，但卻未將有關(guān)執(zhí)法力量和技術(shù)支持（技術(shù)人員、機構(gòu)、設(shè)備等）轉(zhuǎn)移，仍在從事某些執(zhí)法工作，形成新的職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法。第二，城管綜合執(zhí)法機關(guān)行使的是從有關(guān)部門分離出來的執(zhí)行性職能，其中有些執(zhí)法事項是無法單獨處理的，需要得到相關(guān)部門的支持配合，但這種請求往往被有關(guān)部門推諉或拒絕，而綜合執(zhí)法機構(gòu)的層級地位較低，無力協(xié)調(diào)相關(guān)部門的行動，影響了執(zhí)法效能。三、綜合行政執(zhí)法中存在的問題（四）執(zhí)法不規(guī)范1、執(zhí)法行為不規(guī)范，在程序上存在很大的隨意性首先，面對違章，許多城管執(zhí)法人員習(xí)慣于當(dāng)場處罰不開《當(dāng)場處罰決定書》、收繳物品不開取締單。其次，在進行處罰時，有的不經(jīng)法定程序調(diào)查取證，便徑直下達行政處罰決定書;有的不告知當(dāng)事人享有申辯權(quán)和訴訟權(quán)、不制作決定書、不送達有關(guān)文書;有的罰款不給收據(jù)、罰單或非法收據(jù)、罰單等。最為嚴重的是，執(zhí)法人員不遵守法定程序，違規(guī)操作的現(xiàn)象時有發(fā)生。2、城管執(zhí)法中的短期、突擊行為十分突出過于依賴“運動式”工作方式，“應(yīng)付性”執(zhí)法現(xiàn)象突出。同時，在執(zhí)法方式上，職能單一，人員不足，加之習(xí)慣的作用，執(zhí)法部門多采取聯(lián)合“突擊”和“運動”式的執(zhí)法方式，缺乏經(jīng)常性的、規(guī)范化的管理，由此造成“突擊整治—放松管理—回潮—再突擊整治”的局面，人們說這叫“經(jīng)常性工作突擊做、突擊性工作經(jīng)常做”，走人了低水平循環(huán)往復(fù)的“怪圈”。3、執(zhí)法監(jiān)督制約機制和人員培訓(xùn)體系不完善行政執(zhí)法中，就是伴隨行政權(quán)的擴張，行政執(zhí)法權(quán)也呈擴大趨勢，執(zhí)法權(quán)的行使者的內(nèi)部自我約束機制相對缺乏，外部監(jiān)督又表現(xiàn)出軟弱無力的傾向。三、綜合行政執(zhí)法中存在的問題（五）執(zhí)法人員素質(zhì)有待于進一步提高第一，編制較亂。國務(wù)院的文件一直強調(diào)城市管理綜合行政執(zhí)法隊員的身份必須是公務(wù)員。雖然再三強調(diào)，但是由于行政編制的有限，各地城管綜合行政執(zhí)法隊伍中仍然有相當(dāng)比例的人員不是公務(wù)員,而是屬于事業(yè)編制。第二，人員來源多元化。協(xié)管人員協(xié)助執(zhí)法影響了執(zhí)法的嚴肅性。第三，人員素養(yǎng)有待進一步提高。執(zhí)法業(yè)務(wù)水平有待提高，法制觀念和法律素養(yǎng)需要進一步加強培訓(xùn)。三、綜合行政執(zhí)法中存在的問題（六）全國各地城市管理綜合行政執(zhí)法體制及弊端一是市、區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)，即在市、區(qū)兩級設(shè)置城管綜合執(zhí)法機關(guān)，區(qū)級機機關(guān)受市級機關(guān)和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。二是區(qū)、街雙重領(lǐng)導(dǎo)，即僅在區(qū)級設(shè)置城管綜合執(zhí)法機關(guān)，由區(qū)級機關(guān)向街道辦事處派駐執(zhí)法隊伍，派駐的隊伍受區(qū)級機關(guān)和街道辦事處的雙重領(lǐng)導(dǎo)。三是垂直領(lǐng)導(dǎo)，即僅在市級設(shè)置城管綜合執(zhí)法機關(guān)，所屬的執(zhí)法隊伍由市級機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。三、綜合行政執(zhí)法中存在的問題大部分城市是前兩種模式。這種機構(gòu)體系的設(shè)置帶來了諸多的弊?。旱谝?，各區(qū)縣分割管理執(zhí)法，導(dǎo)致城市的城管綜合執(zhí)法工作缺乏統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃和強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各區(qū)縣的城管執(zhí)法工作發(fā)展也參差不齊；第二，城管執(zhí)法組織的人財物的相關(guān)權(quán)力都由區(qū)縣政府掌握，而基層政府在人事管理上缺乏專業(yè)的執(zhí)法人員配備，在財政上缺乏足夠的支持，在業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)上也缺乏專業(yè)執(zhí)法素養(yǎng)，導(dǎo)致城管執(zhí)法組織的執(zhí)法能力有限，執(zhí)法隊伍缺乏足夠的專業(yè)性。第三，城管執(zhí)法組織的執(zhí)法獨立性難以保障，角色定位在現(xiàn)實中發(fā)生扭曲。四、前瞻性思考（一）明確綜合行政執(zhí)法的功能定位綜合行政執(zhí)法的管轄范圍包含三個標準：第一，沒有違反治安管理秩序卻又影響公共秩序的輕微的行政違法行為。綜合行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)該與警察機關(guān)一起構(gòu)成維護公共安全和公共秩序的兩大支柱。警察機關(guān)側(cè)重維護公共安全，綜合行政執(zhí)法機關(guān)則側(cè)重于維護公共秩序。按照這一標準，在警察權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)之間進行合理的分工，警察權(quán)的執(zhí)法依據(jù)是《治安管理處罰法》，而沒有納入該法規(guī)定的其他輕微行政違法且影響公共秩序的行為應(yīng)單獨予以立法規(guī)制，制定《綜合執(zhí)法法》或者《社會秩序法》，由綜合行政執(zhí)法主體執(zhí)行。第二，該輕微違法行為發(fā)生在公共場所。所謂的公共場所，是指提供不特定的公眾使用的場所，而不是指提供特定主體使用的場所，包括街道、公園、河川、廣場等。在公共場所必定需要一定的公共秩序，如果該輕微違法行為發(fā)生在私人自治和社會自治領(lǐng)域，則并不需要公權(quán)力機關(guān)的干涉。第三，該輕微違法行為的“輕微”，除了在程度上不夠成治安管理秩序的違反之外，還應(yīng)該指其專業(yè)水平不高。也就是說，十分專業(yè)的違法行為需要單項執(zhí)法部門去處理，綜合執(zhí)法部門能夠集中處理的是不那么專業(yè)的違法行為。比如說，環(huán)保部門的執(zhí)法一般來說涉及到十分專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測技術(shù)，但是如果涉及到晚上施工工地的噪音這種簡單的環(huán)境問題，便可以將其納入到社會秩序的范疇內(nèi)，交由綜合執(zhí)法機構(gòu)去解決。可以借鑒德國的經(jīng)驗，成立類似于德國秩序局的綜合執(zhí)法主體。在德國，實施處罰權(quán)的主要有三個部門：警察、秩序局、稅務(wù)局，但能上街執(zhí)法的是警察和秩序局。因此，秩序局就成了除警察之外的主要行政執(zhí)法部門。秩序局相對集中行使規(guī)劃部門、衛(wèi)生部門、工商部門或者環(huán)保等部門的行政處罰權(quán)。例如，在漢堡市的7個大區(qū)下都設(shè)了秩序局，它主要負責(zé)居民身份登記、養(yǎng)老與醫(yī)療保險、消防、交通、運輸、獸醫(yī)與食品監(jiān)督、環(huán)保等相關(guān)事務(wù)；集中行使了規(guī)劃、衛(wèi)生、建設(shè)、交通、工商、環(huán)保等許多部門的行政處罰權(quán)，其他行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為后，可以調(diào)查有關(guān)事實，獲取相關(guān)證據(jù)，但最終都應(yīng)當(dāng)將案卷移送秩序局，由秩序局統(tǒng)一作出行政處罰決定，秩序局也可以根據(jù)自己上街執(zhí)法進行執(zhí)法檢查，并根據(jù)獲得的相關(guān)違法證據(jù)作出處罰決定。通過專門的綜合執(zhí)法立法，在每個城市成立類似于德國秩序局的綜合行政執(zhí)法主體，明確其職權(quán)范權(quán)，實現(xiàn)與警察職權(quán)的銜接。四、前瞻性思考（二）綜合行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部實行職能分離綜合行政執(zhí)法機關(guān)實行內(nèi)部職能分離，其內(nèi)部設(shè)置按照“局隊分離”的原則予以設(shè)置。北京市城管綜合行政執(zhí)法局的經(jīng)驗值得推廣。北京市城管綜合執(zhí)法局設(shè)有執(zhí)法總隊，執(zhí)法總隊作為市局的一個直屬執(zhí)法隊伍。按照“局隊分離”的原則，執(zhí)法局負責(zé)行政案件的審理和裁決，而執(zhí)法隊則專門負責(zé)執(zhí)行。根據(jù)“職能分離”和“局隊分離”的原則，綜合行政執(zhí)法局的人員配備應(yīng)該相應(yīng)分為行政執(zhí)法官和執(zhí)法隊員。綜合行政執(zhí)法局配備若干具備相當(dāng)專業(yè)技術(shù)知識的行政執(zhí)法官（設(shè)立行政執(zhí)法官的資格準入制度），負責(zé)審理案件和做出行政處罰決定，執(zhí)掌行政執(zhí)法程序進程，這些行政執(zhí)法官都享受公務(wù)員待遇；而在各級綜合行政執(zhí)法局所配備的執(zhí)法隊，執(zhí)法隊員可通過向社會公開招聘等方式，錄用品行端正、身體健康、適應(yīng)行政執(zhí)法要求的人員充任執(zhí)法隊員，執(zhí)法隊員實行事業(yè)編制，負責(zé)實施行政調(diào)查和行政強制。并且，在行政執(zhí)法官和執(zhí)法隊員之間建立流動機制，執(zhí)法隊員經(jīng)過培訓(xùn)、通過資格考試合格，便可成為行政執(zhí)法官。四、前瞻性思考四、前瞻性思考（三）綜合行政執(zhí)法應(yīng)建立全國統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍綜合行政執(zhí)法依照法律的規(guī)定可以屬地管理，經(jīng)費和人員都由當(dāng)?shù)氐目h級以上人民政府管理，但綜合行政執(zhí)法局的基本結(jié)構(gòu)和行為模式應(yīng)該由法律予以統(tǒng)一規(guī)范。各級政府應(yīng)當(dāng)支持相對集中行政處罰權(quán)機關(guān)依法履行職責(zé)，并從機構(gòu)設(shè)置、人員編制、執(zhí)法經(jīng)費方面予以保障。從城市管理執(zhí)法的特點出發(fā)，應(yīng)當(dāng)考慮全國城市管理執(zhí)法人員統(tǒng)一著制式服裝和佩戴執(zhí)法標識問題，將其納入國務(wù)院允許的的著裝范圍。在保障城市管理行政執(zhí)法人員依法履行職務(wù)的人身安全方面，大中城市政府可以借鑒沈陽市的經(jīng)驗，由公安機關(guān)在城市管理行政執(zhí)法機關(guān)設(shè)立派出機構(gòu)，依法履行公安機關(guān)在城市治安管理方面的職責(zé)，從而與綜合行政執(zhí)法形成相互協(xié)助]相互配合的良性互動機制。要加強對綜合行政執(zhí)法機關(guān)的人事領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立一支有力的執(zhí)法隊伍，同時要提高行政執(zhí)法人員的法律意識，提高法律知識水平。對于專門執(zhí)法人員應(yīng)該建立資格準入制度。為了保障執(zhí)法有效、公正合理，應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟上保障綜合行政執(zhí)法機關(guān)的經(jīng)費來源。各地財政應(yīng)有綜合行政執(zhí)法的專項經(jīng)費，認真執(zhí)行處罰與收繳分離的法定原則。應(yīng)當(dāng)配備與履行行政執(zhí)法任務(wù)相匹配的行政執(zhí)法裝備，樹立規(guī)范執(zhí)法的良好形象。同時，要加強程序制度建設(shè)，提高執(zhí)法人員的法律政治素質(zhì)和業(yè)