中美農(nóng)村學(xué)校合并運動比較研究

中美農(nóng)村學(xué)校合并運動比較研究

為了解決中國農(nóng)村教育學(xué)校布局不合理、教育資源浪費嚴重、教育效率低下的問題，主管部門制定了“取消和學(xué)?！闭撸⒃谌珖秶鷥?nèi)實施。但在實際操作中,部分地方政府缺乏對本地實際情況的了解,實行“一刀切”的合并方式,引發(fā)了諸如學(xué)生上學(xué)難、班級規(guī)模大導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量下降、寄宿制學(xué)校建設(shè)落后、農(nóng)民負擔加重等一系列的難題。這些難題不解決,不但會影響“撤點并?！闭叩膶嵤┬Ч?甚至還會導(dǎo)致農(nóng)村教育水平的下降,出現(xiàn)歷史的倒退。當下我國的“撤點并?！迸c美國在20世紀的農(nóng)村學(xué)校合并運動有著很多的相似之處。在思考和研究我國農(nóng)村學(xué)校合并過程中遇到的問題時,可以借鑒美國的經(jīng)驗,逐步完善我們的農(nóng)村學(xué)校合并之路。一、“撤點并?！闭叩膶嵤┬Ч?001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中第13條要求,因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局,農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點適當合并。全國各地自此便開始以改善辦學(xué)條件、優(yōu)化教育資源等為目標的大規(guī)模的學(xué)校合并工作。各地開展“撤點并?！敝?農(nóng)村的教育資源實現(xiàn)了優(yōu)化配置,教學(xué)設(shè)施得到了很大的改善,教學(xué)水平也得以提高,這一政策初見成效。但許多地方政府盲目跟風(fēng),為合并而合并,不僅未實現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置,反而給廣農(nóng)村學(xué)生及其父母帶來了更重的負擔。2006年6月,教育部出臺了《關(guān)于實事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》,總結(jié)了“撤點并?！闭邔嵭幸詠淼某煽兒统霈F(xiàn)的問題,進一步提出了規(guī)范、調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局的要求,強調(diào)“充分論證、統(tǒng)籌安排、穩(wěn)妥實施”,“保證學(xué)生就近入學(xué)”,“防止因過度調(diào)整造成學(xué)生失學(xué)、輟學(xué)和上學(xué)難的問題”,并對學(xué)生就學(xué)路程、寄宿制學(xué)校管理等做了進一步要求。通知出臺之后,“撤點并校”的步伐并未完全停止,而對之前“一刀切”做法造成的后果,地方政府也未做出相應(yīng)的補救措施。據(jù)2009年4月14日《人民日報》題為《教育天平上的農(nóng)村寄宿制學(xué)?！返膱蟮?寄宿制學(xué)?！皼]有食堂,學(xué)生不得不站在操場上吃飯”,“三四個小時的回家路程,在隆林縣農(nóng)村寄宿學(xué)生中比較普遍,最遠的學(xué)生回一次家甚至需要7個小時以上,路上的安全隱患讓人擔憂”。《2009中國教育發(fā)展報告》中“中國中西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制中小學(xué)調(diào)查”指出,由于配套設(shè)施建設(shè)銜接不力以及寄宿制學(xué)校內(nèi)部管理薄弱,辦學(xué)條件遠不能滿足需要;寄宿制增加了學(xué)校成本和農(nóng)村家庭經(jīng)濟負擔;寄宿生的心理問題值得重視。報告還顯示,在中部地區(qū),每個農(nóng)村家庭因寄宿而額外增加的費用平均為657.3元/年。在西部,這個數(shù)字是787.8元/年。“撤點并?！钡某霭l(fā)點是要改變農(nóng)村中小學(xué)傳統(tǒng)的“村村辦學(xué)”的格局,優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置,全面提高中小學(xué)教育投資效益和教育質(zhì)量。但其實施過程和操作方法越來越多地引發(fā)了輿論的爭議。二、美國農(nóng)村學(xué)校的合并美國20世紀的農(nóng)村學(xué)校合并運動產(chǎn)生于農(nóng)村工業(yè)化和城市化迅速發(fā)展的大背景中,并表現(xiàn)出了鮮明的階段特征。其發(fā)展歷程可分為以下三個階段:1.年以后的農(nóng)村學(xué)校合并運動20世紀之前,美國大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校設(shè)備簡陋,效率低下。很多農(nóng)村學(xué)校都是單教師學(xué)校,師生人數(shù)太少,教師缺乏專業(yè)發(fā)展和交流的機會,學(xué)生也得不到很好的發(fā)展。1897年,美國全國教育協(xié)會成立了12人委員會,提出了《農(nóng)村學(xué)校12人委員會報告》(RepofloftheCommitteeofTwelveonRuralSchool)。一些教育改革家對美國的農(nóng)村學(xué)校提出了批評,希望農(nóng)村學(xué)校提高效率。這些為農(nóng)村學(xué)校合并提供了思想輿論和理論上的支持。第一次世界大戰(zhàn)以后,農(nóng)業(yè)機械的推廣導(dǎo)致了農(nóng)村勞動力迅速出現(xiàn)剩余。農(nóng)村人口大幅度向城市遷移,直接導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校的招生危機。特別是在20世紀30年代經(jīng)濟大蕭條時期,農(nóng)村學(xué)校的資金問題尤為困難。這是農(nóng)村學(xué)校合并的社會因素。這一階段的農(nóng)村學(xué)校合并運動主要表現(xiàn)為效仿城市學(xué)校、追求教學(xué)效率的特征。農(nóng)村學(xué)校迅速實現(xiàn)了合并重組。2.規(guī)模效益理論第三次科技革命推動了美國農(nóng)村的現(xiàn)代化,農(nóng)村人口再次銳減,由此帶來了學(xué)齡兒童人數(shù)和教育經(jīng)費的減少。柯南特提出了學(xué)校的“規(guī)模效益”理論,他在《今日美國高中》中,提出了改革學(xué)校的21條建議,其中受到最多關(guān)注的一條就是擴大高中規(guī)模,減少小規(guī)模高中的數(shù)量?？履咸氐摹耙?guī)模效益”理論推動了農(nóng)村學(xué)校合并的步伐。20世紀60年代,美國的學(xué)區(qū)數(shù)目減半。1961年,美國有學(xué)區(qū)36402個,1970年減少至17995個,單教師中學(xué)減少了80%,全國2/3的學(xué)生都在大型綜合中學(xué)就讀。3.從重視“規(guī)模效益”理論出發(fā),重視大規(guī)模學(xué)校的優(yōu)越性20世紀70年代,美國出現(xiàn)了“鄉(xiāng)村復(fù)興運動”,即城市居民向農(nóng)村小城鎮(zhèn)遷移的熱潮。農(nóng)村經(jīng)濟也得到了很大的進展。同時,人們開始認識到“規(guī)模效益”理論的負面影響,開始從教育質(zhì)量、學(xué)生交往等各方面重新審視大規(guī)模學(xué)校的優(yōu)劣。到了20世紀90年代,美國出現(xiàn)了小規(guī)模學(xué)校運動,教育改革家們主張將大的綜合高中拆分為小學(xué)校,或者“校中?！薄５r(nóng)村的學(xué)校合并沒有終止,也不再一味地追求規(guī)模,而是根據(jù)各地區(qū)、學(xué)校的不同特點和居民不同的教育需求,實行了多元化的、聯(lián)合方式的合并。三、中美農(nóng)村學(xué)校的合并中美兩國的農(nóng)村學(xué)校合并運動雖不在同一時期,但卻有許多的共同點。1.傳統(tǒng)的農(nóng)村學(xué)校教育難以滿足發(fā)展的發(fā)展要求20世紀之前,美國的農(nóng)村人口居住分散,學(xué)校規(guī)模小,學(xué)校之間、學(xué)區(qū)之間缺乏必要的聯(lián)系,教學(xué)水平不一,單教師學(xué)校十分普遍。隨著農(nóng)村的城市化發(fā)展和農(nóng)業(yè)技術(shù)的進步,社會對農(nóng)村學(xué)校的要求不斷提高,傳統(tǒng)的農(nóng)村學(xué)校教育體制已經(jīng)不能滿足形勢的需要。我國在進入21世紀之際,面臨著從教育大國邁向教育強國的挑戰(zhàn),而農(nóng)村教育是其中最重要的一環(huán)。與美國一樣,我國農(nóng)村傳統(tǒng)的“村村辦學(xué)”的格局難以適應(yīng)新世紀的發(fā)展要求。城鄉(xiāng)差距、地域差距成為實現(xiàn)教育公平的巨大障礙,調(diào)整農(nóng)村教育布局、提高農(nóng)村教育水平就顯得尤為重要。2.轉(zhuǎn)變農(nóng)村教育管理體制為了推動農(nóng)村學(xué)校合并運動的展開,美國各州政府都制定了諸多政策,設(shè)立專項資金,采取多種措施鼓勵和保障農(nóng)村學(xué)校的合并。1911年俄克拉何馬州立法規(guī)定,為農(nóng)村的聯(lián)合學(xué)校、采用分年級制度的學(xué)校以及合并學(xué)校的校舍建設(shè)提供一半經(jīng)費補助。威斯康星州于1913年頒布《建筑援助法》(SchoolBuildingAidAct),對農(nóng)村規(guī)模比較大的學(xué)校和分年級學(xué)校提供更多資金,改善辦學(xué)條件。同時,美國各個州還設(shè)立縣學(xué)監(jiān)崗位,對農(nóng)村學(xué)校實施督導(dǎo)職能,這一機構(gòu)與提供資金援助、政策及學(xué)科援助的州政府一起構(gòu)成了職責分明的農(nóng)村教育管理體制。2001年我國頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》要求地方政府制訂各地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整規(guī)劃。2003年財政部頒布了《中小學(xué)布局調(diào)整專項資金管理辦法》,進一步保障了“撤點并校”政策的施行。2006年,教育部又出臺了《關(guān)于實事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》,總結(jié)了政策施行的經(jīng)驗教訓(xùn),進一步提出了規(guī)范調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局的要求。這一系列法規(guī)文件為“撤點并?！钡膶嵤┨峁┝苏弑Ｕ虾鸵?guī)范要求。3.農(nóng)村學(xué)校合并美國在20世紀60年代以后,農(nóng)村學(xué)校合并運動停滯不前。人們開始認識到“規(guī)模效益”的負面影響,對學(xué)校的規(guī)模、教學(xué)質(zhì)量等有了更多的關(guān)注。美國農(nóng)村學(xué)校合并的浪潮至此衰落下去,開始向新的方向發(fā)展,如多元化辦學(xué)、校際資源共享等。與美國一樣,我國目前也存在著合并后的學(xué)校班級規(guī)模過大導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量下降的問題。另外,我們還存在“撤點并?！闭邎?zhí)行中的偏差,如一些地方政府未結(jié)合當?shù)氐膶嶋H狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平等條件,實行了“一刀切”的合并方式,導(dǎo)致我國農(nóng)村學(xué)校合并運動又出現(xiàn)了新的問題。四、“撤點并校”引發(fā)的爭議主要是值我國農(nóng)村學(xué)校合并產(chǎn)生的條件和背景與美國20世紀的農(nóng)村學(xué)校合并運動很相似,只是在時間上推遲了幾十年。相比較于美國的農(nóng)村學(xué)校合并運動,我們遇到了更多的困難與阻礙。這主要是由于我國相關(guān)的制度和管理體制不夠完善以及我國地區(qū)差異大等特殊國情所造成的。目前“撤點并校”引發(fā)的爭議主要針對合并后的學(xué)校不能滿足學(xué)生就讀需求,相關(guān)設(shè)施不夠完善,出現(xiàn)了農(nóng)民負擔加重、學(xué)生輟學(xué)等現(xiàn)象。我們應(yīng)適當借鑒美國從法律、財政、管理等多方面進行支持的經(jīng)驗,并且結(jié)合我國特殊國情和文化傳統(tǒng),使我國的“撤點并校”政策朝著合理、健康的方向前進。1.美國的交通法規(guī),是確立“學(xué)農(nóng)村相對于城市來說,地廣人稀,部分山區(qū)地形復(fù)雜。并校后,學(xué)生上學(xué)面臨著路程遠、上學(xué)難的問題。目前很多學(xué)校未能解決這一難題,有的學(xué)校用拖拉機接送,有的甚至沒有配備任何交通工具,學(xué)生上學(xué)放學(xué)路程要走三四個小時,即使是在經(jīng)濟較發(fā)達的東部農(nóng)村,學(xué)校接送學(xué)生的破舊校車也不合格,甚至是淘汰后的公交巴士,存在著極大的安全隱患。這主要是因為政府沒有做出相應(yīng)的制度規(guī)定,而且也未提供給學(xué)校足夠的交通資金。20世紀20年代,美國的各個州就陸續(xù)制定了有關(guān)農(nóng)村兒童上學(xué)的交通法令。關(guān)于校車的所有權(quán),美國采取的是靈活的多渠道多方式、社會共同參與的措施,如學(xué)區(qū)所有,私人合同所有,學(xué)區(qū)與合作伙伴共同購買,家長自備,等等。這樣多種方式可以因地制宜,保證學(xué)生往返學(xué)校與家庭之間的安全和便捷。給學(xué)生上學(xué)路程遠的學(xué)校配備校車應(yīng)是政府為義務(wù)教育階段中小學(xué)提供的免費配套服務(wù)之一。美國關(guān)于學(xué)校交通問題的解決方式值得我們借鑒。政府應(yīng)對合并后的學(xué)校交通合理地進行規(guī)劃、投入和管理,才能夠保證農(nóng)村兒童往返學(xué)校的安全,保證農(nóng)村兒童享受到“撤點并?！闭叩母＠?.加大結(jié)構(gòu)建設(shè)、資金支持力度,解決標準建設(shè)和成本兩大問題并校以后不少學(xué)校不得已而采取了寄宿制,卻沒有達到寄宿制的條件,有的甚至沒有食堂,學(xué)生只能在學(xué)校附近借宿、搭伙,農(nóng)村家庭的經(jīng)濟負擔也由此而增加?！督逃筷P(guān)于實事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》中明確規(guī)定了各地寄宿制學(xué)校要“按照國家和省級規(guī)定標準建設(shè)校舍、學(xué)生宿舍、食堂、廁所等設(shè)施”。但并不是所有學(xué)校都能做到按照標準建設(shè)。究其原因,主要是因為地方政府未能給學(xué)校提供足夠的建設(shè)資金。義務(wù)教育階段的辦學(xué)經(jīng)費主要來自縣級政府,但由于我國地域差異較大,較貧困的縣難以支付擴建寄宿制學(xué)校的費用,而這樣的成本就直接轉(zhuǎn)嫁給了學(xué)生和家長。一方面,上級政府部門當務(wù)之急應(yīng)通過立法為“撤點并?！焙蠹乃拗茖W(xué)校的建設(shè)、管理提供更多的經(jīng)費和技術(shù)支持。另一方面,可以借鑒高校的做法,引進社會上的資本,通過多種渠道尋找寄宿、后勤設(shè)施的投資者和管理者。這樣不僅可以解決寄宿制學(xué)校建設(shè)的燃眉之急,而且也能提高中小學(xué)后勤管理的效率和質(zhì)量。3.推動學(xué)校和社會教育發(fā)展并校后,撤并學(xué)校的原有校舍被閑置是村民們反對合并學(xué)校的一大理由。根據(jù)《教育部關(guān)于實事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》,確定閑置的校園校舍,由縣級教育行政部門統(tǒng)一處置,處置所得應(yīng)用于當?shù)匕l(fā)展義務(wù)教育。在一個村子里,學(xué)校的意義是重大的。學(xué)校不僅是給孩子傳授知識的場所,還是這個村子的文化中心。特別是在交通不便的山村,村里學(xué)校的報紙、廣播等是他們了解外界的途徑。扮演著村民文化寄托角色的學(xué)校被撤走,扮演著文化傳播者的教師們被調(diào)走,村民對知識、文化的追求又該如何寄托?學(xué)校被撤,校舍還在。學(xué)?？梢愿慕榇迕裎幕顒又行?給村民提供報紙雜志、電腦電視、健身器材等文化體育設(shè)施。而管理人員可以由并校后