增供與收稅-房地產(chǎn)領(lǐng)域的改革思路與對(duì)策賈康

增供與收稅—房地產(chǎn)領(lǐng)域的改革思路與對(duì)策全國(guó)政協(xié)委員、原財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革三大要素一是市場(chǎng)取向體制改革的承前啟后繼往開來(lái)，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化“中國(guó)夢(mèng)”。二是以供給側(cè)的有效制度供給，解放生產(chǎn)力，引領(lǐng)“新常態(tài)”，尋求長(zhǎng)治久安。三是從制度結(jié)構(gòu)、利益格局入手攻堅(jiān)克難，來(lái)“沖破利益固化的藩籬”，使國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程。二、以貫徹“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”戰(zhàn)略方針來(lái)認(rèn)識(shí)和解決中國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問題，可從以下三個(gè)層次展開討論（一）認(rèn)識(shí)房地產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀與問題1、十多年來(lái)房市的運(yùn)行由“單邊市”而“分化”，始終是引起社會(huì)焦慮的熱點(diǎn)和難點(diǎn)領(lǐng)域。不可能是一去不回的拐點(diǎn)，而是波動(dòng)中階段性的拐點(diǎn)，拐點(diǎn)之后不是悲觀的崩盤，而是逐步清晰的“分化”。2、保障軌市場(chǎng)軌“雙軌統(tǒng)籌”框架正趨于清晰。廉租房、公租房、共有產(chǎn)權(quán)房（中國(guó)特色之下解決所謂“丈母娘”問題、同時(shí)封殺投機(jī)炒房空間的較好形式）相結(jié)合的保障軌框架應(yīng)充分肯定。3、針對(duì)市場(chǎng)軌的政策調(diào)節(jié)“治標(biāo)而不治本”，形成“打擺子”、“過山車”特征，難以長(zhǎng)期維持。4、“冰火兩重天”格局下，不宜只關(guān)注“泡沫”問題（熱的地區(qū)，如一二線城市），還有“去庫(kù)存”壓力問題（冷的地區(qū)，如三四線城市）。（二）為體現(xiàn)“治本為上”的水準(zhǔn)，亟應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)與房地產(chǎn)相關(guān)的制度建設(shè)1、中國(guó)仍有巨大的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間和充分重視房地產(chǎn)業(yè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)作用的客觀必要性。戶籍人口的城鎮(zhèn)化率40%，常住人口的城鎮(zhèn)化率50%，距離進(jìn)入城鎮(zhèn)化平穩(wěn)發(fā)展70%尚有較大空間，預(yù)計(jì)還有二三十年的加速發(fā)展。二元主體向城鄉(xiāng)一體化的轉(zhuǎn)變過程中，戶籍人口的城鎮(zhèn)化率更有代表性和說(shuō)服力，未來(lái)還將有4億人要到城鎮(zhèn)定居，帶來(lái)的全產(chǎn)業(yè)鏈的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效應(yīng)不可小視。2、房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的“治本”之道，是推進(jìn)相關(guān)配套改革（主要包括土地制度、住房制度、投融資制度和稅收制度）3、從重慶案例看四大方面的制度改革與協(xié)調(diào)呼應(yīng)土地制度，8年多以前，在全國(guó)明確推出“地票”制度試點(diǎn)，但是中央的態(tài)度是只許重慶一地試點(diǎn)。地票制度，一方面托住糧食安全的底，保住18億畝基本農(nóng)田的紅線，另一方面提高城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)土地供給和土地利用率，還有利于增加農(nóng)民收入，分享改革與城鎮(zhèn)化紅利。住房制度，供給中保證百分之三四十是保障房，房?jī)r(jià)較為穩(wěn)定，在全國(guó)房?jī)r(jià)“冰火兩重天”中“穩(wěn)坐釣魚臺(tái)”。投融資制度，PPP模式。稅制改革，先行先試推出房產(chǎn)稅改革。（三）房地產(chǎn)稅改革的必要性、可行性與推進(jìn)要領(lǐng)1、必要性：五大正面效應(yīng)正面效應(yīng)之一：促使供需平衡，增加有效供給在公眾關(guān)注的房地產(chǎn)調(diào)控問題上，如要體現(xiàn)出“調(diào)控新政”的治本水準(zhǔn)，制度建設(shè)是不可忽視和回避的，而使保有環(huán)節(jié)的稅收成型并與土地開發(fā)、房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)合理協(xié)調(diào)，是理順這方面制度建設(shè)、形成長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵。房地產(chǎn)稅改革作為整個(gè)稅改重要的內(nèi)在組成部分，關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展而形成長(zhǎng)久的支撐力量，也涉及到千家萬(wàn)戶的實(shí)際利益。此稅在住房保有環(huán)節(jié)從無(wú)到有，會(huì)影響相關(guān)方方面面利益主體的利益預(yù)期和行為選擇，促使房地產(chǎn)市場(chǎng)上供需更平衡一些，在整個(gè)社會(huì)即使不增加投入的假設(shè)前提下，原來(lái)很多的空置房也會(huì)進(jìn)入市場(chǎng)出租或交易。這在資源配置上看，當(dāng)然是一件使整個(gè)市場(chǎng)中有效供給增加的好事，會(huì)減少房?jī)r(jià)動(dòng)不動(dòng)就往上沖的勢(shì)頭。雖然總體而言，它還不足以改變我們城鎮(zhèn)化水平一路走高過程中城鎮(zhèn)中心區(qū)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格上揚(yáng)曲線的基本大模樣，但是可以使這個(gè)曲線的斜率低一些，泡沫少一些，發(fā)展過程中大起大落的威脅與不良影響少一些。正面效應(yīng)之二：推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)目前，我國(guó)的地方稅體系遠(yuǎn)未成型。1994年建立的稅制框架運(yùn)行和演變至今，從中央到以省為代表的地方之間分稅制的維系，主要是靠共享稅的“一刀切”。這幾年批評(píng)之聲不絕于耳的地方基層財(cái)政困難，地方天文數(shù)字的隱性負(fù)債，還有大家不斷抨擊的短期行為非常明顯的地方土地財(cái)政傾向，其中確實(shí)有體制原因，但并非是1994年分稅制改革造成的——因?yàn)槭∫韵碌母鲗蛹?jí)間財(cái)政體制安排并沒有真正落實(shí)分稅制。正是省以下的財(cái)政體制仍然在延續(xù)著種種規(guī)范性極差的分成制和包干制，才和其他因素一道導(dǎo)致了基層財(cái)政困難、地方隱性負(fù)債和土地財(cái)政等等不良問題。解決這個(gè)問題，出路就是使省以下的財(cái)政體制實(shí)際貫徹分稅制。地方稅基的合理化、主體財(cái)源支柱稅種的建設(shè)，與最適合地方掌握的不動(dòng)產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅有著緊密聯(lián)系。房地產(chǎn)稅改革可以助力解決我國(guó)地方稅體系不成型的問題，為地方提供支柱稅種，進(jìn)而落實(shí)省以下分稅制，促使政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康化。因此，對(duì)于地方稅體系來(lái)說(shuō)，這個(gè)稅制建設(shè)很重要，房地產(chǎn)稅最適合由地方政府掌握，使他們充分考慮怎樣優(yōu)化本地投資環(huán)境和提高公共服務(wù)水平。在自覺實(shí)行職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，地方的財(cái)源建設(shè)問題也隨每隔一段時(shí)間重評(píng)一次稅基的機(jī)制而一并解決了，即內(nèi)洽地結(jié)合了地方政府轉(zhuǎn)變職能和財(cái)源建設(shè)兩重目標(biāo)的一體化實(shí)現(xiàn)。正面效應(yīng)之三：調(diào)節(jié)收入分配，優(yōu)化財(cái)產(chǎn)配置收入分配效應(yīng)與我國(guó)改革開放以來(lái)的財(cái)產(chǎn)配置演變緊密相連。收入與財(cái)產(chǎn)這兩個(gè)概念在目前的收入分配格局里如影隨形，很多收入現(xiàn)金流和財(cái)產(chǎn)配置以后產(chǎn)生的收益、溢價(jià)和影響力密切相關(guān)，而且由于財(cái)產(chǎn)配置的作用，致使很多社會(huì)成員實(shí)際收入的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。其中有一個(gè)更深刻的、也是民怨很大的問題，就是收入分配、財(cái)產(chǎn)配置秩序的“不公”。在與住房相關(guān)的財(cái)產(chǎn)配置領(lǐng)域中，僅僅由于理財(cái)路線的不同，就可能導(dǎo)致差異懸殊。實(shí)際上，我國(guó)很多“普通人”手上的資產(chǎn)存量是很大的，與他們個(gè)人理財(cái)方面的住房投資偏好有很大關(guān)系。導(dǎo)致收入分配差距擴(kuò)大和我國(guó)當(dāng)前財(cái)產(chǎn)配置格局兩極分化的最主要原因之一就是住房所形成的資產(chǎn)存量和存量溢價(jià)。房地產(chǎn)稅作為一種直接稅，顯然是調(diào)節(jié)收入分配和財(cái)產(chǎn)配置的優(yōu)化機(jī)制，可以減少兩極分化對(duì)于社會(huì)形成的負(fù)面影響。保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)下形成合理的局面應(yīng)該是：先富起來(lái)的人、住豪宅的人、有多套房的人，他們適當(dāng)?shù)貙?duì)公共財(cái)政收入多做一些貢獻(xiàn)，這符合支付能力原則，不會(huì)對(duì)他們傷筋動(dòng)骨。而公共財(cái)政收入中添加了這樣一些財(cái)力后，在更好地優(yōu)化稅制的同時(shí)，可以更好地去扶助處于相對(duì)弱勢(shì)的社會(huì)成員。正面效應(yīng)之四：提升直接稅比重，減少“稅收痛苦”在我國(guó)，低收入階層“稅收痛苦”與直接稅比重偏低有關(guān)。人們已越來(lái)越多提到稅制方面直接稅比重偏低，間接稅比重偏高的矛盾，并已體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活里中等收入階段。目前我國(guó)的宏觀稅負(fù)大體上就是發(fā)展中國(guó)家的平均水平，明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家。但這還并不能夠否定我國(guó)民眾感受到的稅收痛苦問題。這種痛苦最主要的來(lái)源其實(shí)就是間接稅。間接稅成為國(guó)庫(kù)收入的主體部分，就意味著消費(fèi)大眾是國(guó)庫(kù)收入的主要貢獻(xiàn)群體，而我國(guó)消費(fèi)大眾的主要構(gòu)成部分是低中收入階層。保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅作為一種重要的直接稅，將在整個(gè)稅收收入里面提升直接稅比重，如果宏觀稅負(fù)不變，也就可以降低間接稅比重，減少總體“稅收痛苦”。此外，國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究亦早已表明，選擇對(duì)土地和房產(chǎn)征稅，除了有利于保持稅收收入的穩(wěn)定性以外，更利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。正面效應(yīng)之五：推動(dòng)民主理財(cái)、依法理財(cái)?shù)闹贫冉ㄔO(shè)作為地方稅中適合于由地方來(lái)掌握、面對(duì)公眾提供公共服務(wù)的資金來(lái)源，房地產(chǎn)稅有非常值得重視的對(duì)于民主理財(cái)、依法理財(cái)制度建設(shè)的催化作用?？梢杂^察一下美國(guó)：地方政府層面主要的稅收收入就是直接稅里面的財(cái)產(chǎn)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅）。大到1000多萬(wàn)人口的紐約市，小到幾千人的一個(gè)自治鎮(zhèn)，都是美國(guó)稱為local層面的地方基層級(jí)，這個(gè)層級(jí)的政府收入里面，財(cái)產(chǎn)稅可以高到80%甚至90%的比重，低也低不到40%以下。我國(guó)未來(lái)如果借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然就要學(xué)習(xí)這一稅制運(yùn)行過程中間的做法——透明度很高，地方政府轄區(qū)的社會(huì)成員，都可以參加討論：一個(gè)年度這個(gè)轄區(qū)內(nèi)應(yīng)收多少財(cái)產(chǎn)稅（通常是在預(yù)算程序中把其他收入算清楚以后，看到一個(gè)相對(duì)于支出的缺口，再按照填補(bǔ)這個(gè)缺口的要求倒算出這一年度當(dāng)?shù)刎?cái)產(chǎn)稅的稅率）以及錢收上去后怎么用。2、可能性：對(duì)質(zhì)疑詰難的回應(yīng)一是有討論者說(shuō)我買的房子里面已經(jīng)包含前面繳付的土地出讓金了，為什么還要重復(fù)征收這個(gè)稅？其實(shí)土地出讓金是地租，租與稅性質(zhì)不同，各行其道，并無(wú)“二者只能取其一”的關(guān)系，各國(guó)皆如此。二是有人強(qiáng)調(diào)別的國(guó)家開征有道理，而我國(guó)法律上說(shuō)不過去，因?yàn)槿思沂峭恋厮接兄?，我?guó)是土地國(guó)有制。這個(gè)說(shuō)法其實(shí)也是不成立的。國(guó)外確實(shí)存在城鄉(xiāng)土地私有制，但也有土地國(guó)有制。比如英國(guó)，土地終極所有權(quán)既有公的也有私的，所有住房的土地所有權(quán)可歸為兩種類型：一種是直接有一個(gè)很清晰的不動(dòng)產(chǎn)私有產(chǎn)權(quán)；另外一種是要簽一個(gè)契約，比如取得公有的土地的使用權(quán)，再在上面蓋居民住房。無(wú)論是這兩種類型的哪一種，房地產(chǎn)稅都是全覆蓋的。另外還可以看看我國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)。我們20世紀(jì)80年代初經(jīng)兩步“利改稅”推出了國(guó)有企業(yè)所得稅，當(dāng)時(shí)有人就說(shuō)連企業(yè)自身都是國(guó)家的，國(guó)家還征什么所得稅啊。但當(dāng)時(shí)的道理也說(shuō)得很清楚：在國(guó)家終級(jí)所有權(quán)的旁邊，現(xiàn)實(shí)情況是經(jīng)營(yíng)權(quán)與之分離，一個(gè)個(gè)國(guó)企具體而言是具有相對(duì)獨(dú)立物質(zhì)利益的商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，需要以稅收調(diào)節(jié)讓他們進(jìn)入公平競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，所以所有的企業(yè)包括國(guó)企都須上繳法定的企業(yè)所得稅。這個(gè)邏輯，對(duì)我們現(xiàn)在認(rèn)識(shí)國(guó)有土地上的不動(dòng)產(chǎn)調(diào)節(jié)機(jī)制也適用。我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)的土地均為國(guó)有，但取得土地使用權(quán)和持有自己住房的主體，都有自己相對(duì)獨(dú)立的物質(zhì)利益，如果需要調(diào)節(jié)相關(guān)利益關(guān)系，我們可以通過立法程序確立房地產(chǎn)稅來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。當(dāng)然，“70年”土地使用權(quán)到期之后，一般情況下應(yīng)按《物權(quán)法》對(duì)住房的用益物權(quán)作“展期”處理。三是有人提出房地產(chǎn)稅稅基評(píng)估的復(fù)雜性與難度問題，其實(shí)十余年前已啟動(dòng)的“物業(yè)稅模擬空轉(zhuǎn)”就是要解決這方面的技術(shù)性問題：試點(diǎn)10個(gè)城市，所有的不動(dòng)產(chǎn)都要確權(quán)，取得全套基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，把所有的數(shù)據(jù)輸入計(jì)算機(jī)，設(shè)計(jì)好稅基評(píng)估程序軟件，具體區(qū)分制造業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)、商業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)和住宅，然后給一個(gè)指令就自動(dòng)給出一個(gè)評(píng)估結(jié)果。這種評(píng)估結(jié)果可以跟當(dāng)事人見面，有爭(zhēng)議的情況下可以通過仲裁認(rèn)定。要做這些事情一開始當(dāng)然要付出管理成本，但沒有過不去的硬障礙?，F(xiàn)已明確，國(guó)土資源部地籍管理司司長(zhǎng)冷宏志近日透露,我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度已經(jīng)全面落地，到2018年，所有的數(shù)據(jù)信息將可以“一網(wǎng)打盡”。四是有一種擔(dān)心：從無(wú)到有征房地產(chǎn)稅，會(huì)不會(huì)引發(fā)激烈的抗稅？可以觀察重慶試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)：重慶在房地產(chǎn)稅試點(diǎn)中涉及了住房存量，但那里是按照“調(diào)節(jié)高端”原則對(duì)本地幾千套獨(dú)立別墅開征房地產(chǎn)稅，同時(shí)在方案中設(shè)計(jì)了180平米的起征點(diǎn)，即180平米扣除之后，剩下的面積才征稅。實(shí)際上，重慶的征收相當(dāng)順利，因?yàn)楦辉ｋA層不會(huì)在乎一年的這點(diǎn)兒稅。重慶的啟示是，未來(lái)我國(guó)立法開征房地產(chǎn)稅，“第一單位”應(yīng)該扣除，使富豪也有一個(gè)基本的“免稅住房保