試論國有資產(chǎn)實施雙重管理體制的依據(jù)

1、試論國有資產(chǎn)實施雙重管理體制的依據(jù)         摘要建立國有資產(chǎn)雙重管理體制，對龐大的國有資產(chǎn)進(jìn)行分類管理，既有實際意義又有現(xiàn)實依據(jù)：既能保證政府社會盈利性的實現(xiàn)，又能保證國有資產(chǎn)的保值增值；既能遵循市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，又能保持中國特色。它的最大特點是最大程度地保證了政企分開，從而切實保證了國有企業(yè)的獨立性，真正做到國有企業(yè)與非國有企業(yè)的平等競爭。關(guān)鍵詞國有資產(chǎn)；雙重管理體制；依據(jù)作者簡介王文誠，供職于大連市旅順口區(qū)勞動和社會保障監(jiān)察大隊，遼寧大連116041國有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)按照新模式運(yùn)行了一段時間了。從運(yùn)

2、行的實踐來看，雖然比以往的多頭管理進(jìn)步很多，但國有資產(chǎn)管理的根本問題仍然沒有解決，政府與市場的關(guān)系仍然沒有理順，國有企業(yè)與非國有企業(yè)的競爭關(guān)系仍然不符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。這就要求我們進(jìn)一步研究和探討國有資產(chǎn)管理體制的變革，從而為具有中國特色的國有資產(chǎn)管理尋求一條新路。一、國有資產(chǎn)雙重管理體制我國以前國有企業(yè)諸多問題的產(chǎn)生是和政府行為有著密切的關(guān)系的。由于生產(chǎn)資料國有制是政府社會盈利性的財產(chǎn)基礎(chǔ)，所以我們必須搞清我國龐大的國有資產(chǎn)到底應(yīng)如何管理，才能既提高國有資產(chǎn)的盈利率，又提高政府的社會盈利性即國有資產(chǎn)運(yùn)營效率。這就必須要求我們將龐大的國有資產(chǎn)進(jìn)行分類管理，分別去實現(xiàn)不同的目標(biāo)。第一類是國有企業(yè)

3、重新定位后，作為市場經(jīng)濟(jì)國家都普遍存在的真正的國有企業(yè)，也可稱為具有較多社會功能的非競爭性企業(yè)。因為其存在是必然的且不以盈利為目的，而是為社會的全面發(fā)展提供特定的社會公共服務(wù)或服務(wù)于特定的戰(zhàn)略目標(biāo)，是直接“為人民服務(wù)”的，因此需財政支持。它應(yīng)該是隸屬于國務(wù)院的一個部門。這一部分國有企業(yè)應(yīng)盡量地少，它不是依據(jù)規(guī)模效益等經(jīng)濟(jì)原則而存在，而是為彌補(bǔ)市場功能的缺陷，即不惜以低盈利甚至虧損的代價來換取社會總體利益的提高，亦即社會盈利性。因此，經(jīng)營管理這一部分國有資產(chǎn)就不能按盈利原則了。這部分可稱為行政管理體制或計劃管理體制，政府將更多地介入這類企業(yè)的管理決策活動，包括企業(yè)的服務(wù)項目和內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和價格、發(fā)

4、展規(guī)劃、資金籌措等。另一類就是單設(shè)受人大領(lǐng)導(dǎo)的國資委，它是一個完全的經(jīng)濟(jì)部門，按照市場化、商業(yè)化的原則運(yùn)營其余的大量國有資產(chǎn)，完全脫離政府，使其在經(jīng)理人的運(yùn)營管理下真正做到保值增值，對人大負(fù)責(zé)。由于人大是最高立法機(jī)構(gòu)，不具有經(jīng)濟(jì)職能，而國資委又需要一個經(jīng)濟(jì)實體，任務(wù)艱巨而繁重，把它作為人大類似于財經(jīng)委的委員會存在并不合適(曾有人建議，國資委作為類似于財經(jīng)委的形式存在)?？梢哉f，這部分就是最具有中國特色社會主義的國有企業(yè)，西方市場經(jīng)濟(jì)國家不存在這部分內(nèi)容。它們是承擔(dān)資本積累的競爭性企業(yè)。國家將以資本所有者的身份，根據(jù)增加資本收益目標(biāo)來進(jìn)行管理。這部分國有企業(yè)完全作為市場經(jīng)濟(jì)中的一個個體，與其他市

5、場經(jīng)營主體平等存在，平等競爭，優(yōu)勝劣汰。與其他經(jīng)營主體不同，這部分國有資產(chǎn)數(shù)額龐大、經(jīng)營管理相對復(fù)雜。除此之外，別無他特。針對這樣的特點，這部分國有資產(chǎn)可以以獨資企業(yè)的形式存在，也可以以參股、控股的形式存在，經(jīng)理人的選擇等所有原則均采取市場化。若這部分國有企業(yè)為政府承擔(dān)了一定的社會責(zé)任，政府必須予以相應(yīng)的補(bǔ)償，以保持其競爭力和生命力。這部分可稱為市場管理體制。二、建立國有資產(chǎn)雙重管理體制的依據(jù)(一)政府與公民關(guān)系的改進(jìn)即市場化的力量(公共選擇理論)政府與公民的關(guān)系是人類社會的第一大關(guān)系。只有解決好這樣的關(guān)系，將其理清、理順，才能從根本上維系這種關(guān)系，維系政治社會健康穩(wěn)定地發(fā)展。思想家密爾在他的

6、關(guān)于這個問題的論述中，認(rèn)為政府如果擁有至高無上地位是直接阻礙社會發(fā)展的重要原因。因為這表明沒有很好地處理好政府與公民之間的關(guān)系，特別是沒有解決好政府所能施于人民的權(quán)力限度。尤其表現(xiàn)在政府沒能建立一種機(jī)制，來發(fā)揮所有社會個體的智慧和創(chuàng)造性。他說，中國這個民族在封建社會中使一國人民成為大家都一樣、叫大家用同一條格言、同一條規(guī)律來規(guī)范自己的思想和行為方面，達(dá)到了有一些英國人有這種愿望但卻望而生畏的程度。因此，他提醒他的國民，“要以中國為前車之鑒”，以盡快扭轉(zhuǎn)當(dāng)時的歐洲“正朝著那種要使一切人都成為一樣的中國理想斷然前進(jìn)”的情況。       

7、  中國曾經(jīng)在國際上落伍，而且至今仍需要改革。需要努力建設(shè)自己的物質(zhì)文明和精神文明，需要去追趕那一些遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在我們前頭的民族。而之所以形成這種發(fā)展程度上的落差，原因當(dāng)然是多方面的，其中顯然包括了作為統(tǒng)治組織性機(jī)構(gòu)的政府處理不好它與公民的關(guān)系這樣的基本問題。而且，這個問題我們至今還很難說已經(jīng)處理得很好，因而還是存在著需要改進(jìn)的方面。密爾把一個社會的進(jìn)步同這個社會處理好政府與個人的關(guān)系緊密聯(lián)系在一起，因為在他看來，社會的進(jìn)步與每一個社會成員的個性和首創(chuàng)精神的發(fā)揮有關(guān)，而一國政府如何對其公民施予權(quán)力，則直接影響到公民個性和首創(chuàng)精神的發(fā)揮。因此，作為一個政府，明確界定它與公民的權(quán)力界

8、限，端正自己的行為角色，是充分發(fā)揮公民積極性和首創(chuàng)精神的基本前提。在這方面，密爾提出了在三種情況下的三條處理原則：第一，所要辦的事，如果由個人來辦比政府來辦會更好些，那么在這種情況下，政府就應(yīng)該退居其外，放手讓個人自己去干。一般來說，凡辦理一項事業(yè)或者怎樣來辦和誰來辦那項事業(yè)，最適宜的人就是在那項事業(yè)上有切身利害關(guān)系的人。據(jù)此，密爾不主張政府干預(yù)普通的社會經(jīng)濟(jì)活動。對于這個問題，古希臘的亞里士多德也早就指出：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他最多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物。人們要是認(rèn)為某一事物已有別人在執(zhí)

9、管，他就不再去注意了，在他自己想來，這不是他對某一事物特別疏忽。”第二，有許多事情，雖然由一些人來辦一般看來未必能像政府官員辦得那樣好，但是仍然適宜于個人來辦而不宜由政府來辦，因為這樣可以充分發(fā)揮個人的積極性，充分發(fā)揮個人的首創(chuàng)精神。同時照現(xiàn)在的觀念來看，減少政府的事務(wù)同時就意味著減少政府的機(jī)構(gòu)及其官員，從而減少政府管理的成本。對于人民來說，那就是減少捐稅負(fù)擔(dān)。第三，在任何情況下，政府都應(yīng)盡量少干涉，因為不必要地增加政府的權(quán)力，將會帶來不必要的禍害。政府的權(quán)力擴(kuò)大，政府包辦的事情太多，這樣就勢必會導(dǎo)致本來活躍而富于進(jìn)取心的公眾愈來愈變成了政府的依存者；他們指望政府為自己包辦一切，沒有政府的吩咐

10、他們什么事也不做。于是乎，如果政府的事情做好了，人們認(rèn)為這是政府應(yīng)盡的職責(zé)；如果發(fā)生了什么問題，那么人們自然會                      把招致的災(zāi)禍歸罪于政府，而一旦這種災(zāi)禍超過了他們的忍耐限度時，他們就有可能產(chǎn)生對政府的不信任甚至離心的傾向。因此，政府的權(quán)力來源于人民的委托，無論是這種權(quán)力的范圍還是限度，都應(yīng)該限定在所謂委托的基礎(chǔ)上。而那種超公共權(quán)力則沒有公共的觀念，它以一種“

11、神”的或“主”的地位統(tǒng)治一定的地域范圍甚至是普天下的居民。在這種把社會所有有生命的或無生命的東西都被視為國家所有的觀念下，可以想象就根本無法解決好政府與公民的關(guān)系問題。研究表明，行政命令至少應(yīng)在三個方面可以為經(jīng)濟(jì)杠桿所代替：一是行政命令本身不宜介入的區(qū)域；二是行政命令不如經(jīng)濟(jì)杠桿更為經(jīng)濟(jì)有效的區(qū)域；三是行政命令不如經(jīng)濟(jì)杠桿更為“立竿見影”的區(qū)域。(二)第二依據(jù)：整個政治體制改革的滯后恩格斯在談到國家權(quán)力的作用時指出：“國家權(quán)力對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用可能有三種：它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會發(fā)展得比較快；它可以沿著相反方向起作用，在這種情況下它現(xiàn)在在每個大民族中經(jīng)過一定的時期就都要遭到

12、崩潰；或者是它可以阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展沿著某些方向走，而推動它沿著另一種方向走，這三種情況歸根到底還是歸結(jié)為前兩種情況的一種。但是很明顯，在第二和第三種情況下，政治權(quán)力能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的損害，并能引起大量的人力和物力的浪費(fèi)?！比绻诳朔袌鍪ъ`的過程中所導(dǎo)致的效率損失已超過市場失靈本身所導(dǎo)致的效率損失，那我們博弈之后的必然選擇就是：要市場而不要政府。政府失效的原因大致有：政府組織制度的缺陷、尋租活動和政府決策失誤等。         解決計劃經(jīng)濟(jì)還是市場經(jīng)濟(jì)的根本之點，在很大程度上恰恰不取決于經(jīng)濟(jì)制度本身，而在于正

13、確處理政府與市場的關(guān)系；或者說，要從根本上建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，問題的關(guān)鍵并不在于經(jīng)濟(jì)方面，而在于政治領(lǐng)域。盡管政府和市場都可以作為一種主體對社會的經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生作用，對社會的資源進(jìn)行分配，但是我們也可以看出，政府與市場畢竟不是一種性質(zhì)的力量。市場是一種機(jī)制、一種規(guī)則、一種社會性的制度；而政府是社會的公共權(quán)力，如馬克思主義經(jīng)典作家所指出的那樣，是一種管理國家的委員會。并且，政府是由人組成的，所以它與市場最大的區(qū)別，就是它具有主觀能動性，可以發(fā)揮市場所不具有的主觀能動性的作用。尤其是在當(dāng)代社會，政府的力量已經(jīng)達(dá)到了一定的程度，以致于只要政府愿意，似乎沒有它做不到的事。從這個角度來看，主導(dǎo)社會經(jīng)

14、濟(jì)的力量還是政府，政府具有很大的主動權(quán)。因此，要真正地建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，其根本之點就在于政府自身擺正自己的角色地位。政府應(yīng)是制度的維持者，而非介入者。如果政府過多地介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，大量進(jìn)行直接投資，投資效益自然可想而知。政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更能發(fā)揮作用的應(yīng)是創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，維持正常經(jīng)濟(jì)秩序，保證經(jīng)濟(jì)按規(guī)則運(yùn)作，做制度的維持者。在這一點上，“無為而治”意義重大。大量實踐經(jīng)驗表明，政府越想干預(yù)經(jīng)濟(jì)、突出政績，往往越是“拔苗助長”，結(jié)果撂下一個爛攤子?！皼]有認(rèn)識到其官員的激勵與其目標(biāo)不相一致的機(jī)構(gòu)，在長期中必然會崩潰。”(三)第三依據(jù)：“巴澤爾之路”的啟示巴澤爾曾經(jīng)提出一種模式，用以說明從專

15、制政體向民主政體演進(jìn)的路徑。他假定，某一國家有絕對的獨裁者統(tǒng)治；他的價值標(biāo)準(zhǔn)是自身的安全和個人的財富；他不受前政權(quán)的約束，并可以直接支配包括物質(zhì)和人力在內(nèi)的所有財富。作為絕對的獨裁者，他有權(quán)沒收他的臣民現(xiàn)在和將來所擁有的任何資產(chǎn)。如果施政和監(jiān)督是無需成本的，并可以做到完善，那么，一個追求財富最大化的獨裁者就可得到他的資源的全部價值；如果每個人的生產(chǎn)能力是確定可知的，那么，監(jiān)督和施政就是簡單的。在這種情況下，統(tǒng)治者的統(tǒng)治是“絕對”的，生產(chǎn)者只能獲得最低限度的“生存”費(fèi)用。但是，統(tǒng)治者追求自己財富最大化的動機(jī)與臣民追求自由和財產(chǎn)安全的動機(jī)是可以相容的。一個理性的統(tǒng)治者雖然擁有“絕對”的權(quán)力，并且有

16、能力食言違約，但他卻可能選擇法律約束自己的權(quán)力。一個獨裁者可以通過取消“超越于法律之上”的某些特權(quán)，給予臣民以自由和不沒收其財產(chǎn)而獲得收益。巴澤爾指出，至少有三個因素會使沒收財產(chǎn)對統(tǒng)治者不利：第一，他用以確定是否需要沒收財產(chǎn)的信息成本。第二，沒收一個人的財產(chǎn)使另一些人對財產(chǎn)缺乏安全感，為了減少風(fēng)險，這些人不敢從事有利于統(tǒng)治者的經(jīng)營活動，利益的損失可能超過沒收財產(chǎn)的益處。第三，統(tǒng)治者可能從包括沒收財產(chǎn)條款的契約形式的變化中受到損害。擁有沒收權(quán)利的統(tǒng)治者只有和他的臣民相互交換，允許他們擁有并積累財富，并制定約束自己行為的法律，保證他同臣民的契約得以實施，才能實現(xiàn)財富最大化的目標(biāo)。但隨著臣民財富的積累，臣民們會更努力地尋求財產(chǎn)的安全和保障。統(tǒng)治者將同意提供這種保障，因為這會給他帶來更多的收益。雙方的努力會使統(tǒng)治者和臣民的關(guān)系更對稱，契約對雙方的約束越來越公平，當(dāng)一種不依賴于統(tǒng)治者的契約履行機(jī)制出現(xiàn)時，法治的秩序就要來臨了。巴澤爾的論證可以用一句話來概括，即“產(chǎn)權(quán)演進(jìn)依賴于統(tǒng)治者與臣民之間契約關(guān)系的構(gòu)建和實施”，其中，國家統(tǒng)治者的理性對于產(chǎn)權(quán)制度的演進(jìn)至關(guān)重要。值得強(qiáng)調(diào)的是，“巴澤爾之路”所蘊(yùn)涵的理論邏輯非