思考我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的重建

1、思考我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的重建我國古代很強(qiáng)的宗族思想和傳統(tǒng)，深深地影響到我國的未成年人監(jiān)護(hù)制度。我國的監(jiān)護(hù)制度主要采取了親屬監(jiān)護(hù)為主，組織監(jiān)護(hù)(未成年人父母所在單位、居委會、村委會及民政部門)為輔的制度設(shè)計(jì)。這種未成年人監(jiān)護(hù)制度的設(shè)計(jì)表明我國立法者對于未成年人監(jiān)護(hù)的認(rèn)識，還停留在私域化、親屬化、自治化觀念中;未成年人“國家人”、“社會人”的現(xiàn)代身份境界未獲確認(rèn)，因此產(chǎn)生了我國未成年人監(jiān)護(hù)存在過分倚重親屬以及公力介入有限并缺少可操作性的問題。當(dāng)前許多國家，無論是大陸法系或英美法系的代表國家對監(jiān)護(hù)問題都非常重視，制定了比較完備、操作性強(qiáng)、有利于未成年人發(fā)展與保護(hù)的監(jiān)護(hù)制度，而我國未成年人監(jiān)護(hù)制度相

2、對于國外的監(jiān)護(hù)制度而言，顯得過于原則、籠統(tǒng)。隨著社會的變革與發(fā)展，我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的一些規(guī)定也已明顯不適應(yīng)新情況，亟需進(jìn)行改革完善，建立國家監(jiān)護(hù)制度，建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督、懲戒制度，完善監(jiān)護(hù)的設(shè)立、變更、撤銷、恢復(fù)制度成為我國未成年人監(jiān)護(hù)必須面對和解決的問題。中華人民共和國未成年人保護(hù)法第三條 “未成年人”即指未滿十八周歲的中國公民，他們擁有“生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)”等合法權(quán)益，國家有責(zé)任“根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點(diǎn)給予特殊、優(yōu)先保護(hù)，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯?！蓖瑫r(shí)第六條規(guī)定“依照法律規(guī)定，對未成年人和精神病人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)的的法律制度”?！拔闯赡耆说谋O(jiān)護(hù)

3、”是監(jiān)護(hù)制度的重要組成部分，未成年人監(jiān)護(hù)制度即為依照法律規(guī)定，對未成年人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)的法律制度。其具體內(nèi)涵體現(xiàn)在聯(lián)合國兒童權(quán)利公約中。第44屆聯(lián)大通過的兒童權(quán)利公約第三條規(guī)定了未成年人最佳利益原則，我國于1991年12月加入兒童權(quán)利公約。按照兒童權(quán)利公約的規(guī)定，我國應(yīng)當(dāng)履行在未成年人監(jiān)護(hù)中確立未成年人最佳利益原則的成員國義務(wù)，把兒童最佳利益作為未成年人監(jiān)護(hù)的最高原則，同時(shí)還應(yīng)該對未成年人最佳利益進(jìn)行詳細(xì)的解釋，以加強(qiáng)未成年人最佳利益原則在實(shí)踐中的可操作性。而目前對未成年人監(jiān)護(hù)問題，如不良家庭環(huán)境對未成年人成長的影響、青少年犯罪原因、“留守兒童”問題、“沉迷網(wǎng)絡(luò)”問題

4、、兒童意外傷害事故等等。從不同的角度反映了我國未成年人監(jiān)護(hù)存在的問題，但在解決方法上卻多從對家長教育觀念和教育方法的改變、對未成年兒童不良行為的教育和限制上進(jìn)行思考，尚未從更新理念、加強(qiáng)政府的監(jiān)護(hù)職能和立法上重構(gòu)監(jiān)護(hù)制度上入手，解決實(shí)踐中存在的各種問題，使兒童最佳利益化。隨著社會的發(fā)展，現(xiàn)代國家正在運(yùn)用具有權(quán)威性的政策規(guī)定和行政手段來解決與未成年人監(jiān)護(hù)的有關(guān)問題，逐漸形成了一種全新的未成年人發(fā)展戰(zhàn)略，使與未成年人監(jiān)護(hù)有關(guān)的社會事務(wù)和集體行動進(jìn)入到新的更高的層面，進(jìn)入到國家政策的領(lǐng)域。例如在一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，如美國、德國，專門成立未成年人政策與行政部門，并且賦予這些部門很高的規(guī)格與地位，專責(zé)制

5、訂和實(shí)施針對未成年人群體的國家政策，并負(fù)責(zé)有關(guān)的行政事務(wù);有些國家或地區(qū)制定和實(shí)施了專門的未成年人法律與法規(guī)，形成了較穩(wěn)定、完整和獨(dú)立的群體專適性法律體系，有關(guān)未成年人的國家政策的發(fā)展達(dá)到了極高的程度。由于有明確、統(tǒng)一及權(quán)威的政策，有比較協(xié)調(diào)、有力的執(zhí)行機(jī)制，與未成年人有關(guān)的社會問題得到了更為有力的應(yīng)對、更加有效的處理，使未成年人的生存與成長境況有很大的改善，亦有助于整體社會積極、健康的發(fā)展。此外，各國還相繼在未成年人監(jiān)護(hù)制度中構(gòu)建了國家公力監(jiān)護(hù)，如越南。構(gòu)建未成年人監(jiān)護(hù)的國家干預(yù)制度是對家庭常態(tài)監(jiān)護(hù)的有力督促和補(bǔ)充，是保護(hù)未成年人合法權(quán)益、順應(yīng)未成年人監(jiān)護(hù)公法化的客觀要求?？傊?，未成年人監(jiān)護(hù)

6、制度在其歷史發(fā)展過程中逐漸呈現(xiàn)出以下幾點(diǎn)共同規(guī)律：家長權(quán)逐漸淡化甚至退出歷史;未成年人監(jiān)護(hù)中利益保護(hù)目的逐漸明確并強(qiáng)化;國家公權(quán)力逐漸滲透未成年人監(jiān)護(hù)并進(jìn)一步補(bǔ)充完善形成系統(tǒng)的監(jiān)護(hù)制度，未成年人監(jiān)護(hù)逐步從私人事務(wù)向公共事務(wù)演變。按照我國未成年人保護(hù)法第六條規(guī)定實(shí)行的這種“泛社會化”的未成年人保護(hù)在實(shí)踐中存在著許多問題，迫切需要一種能代表國家和政府承擔(dān)公共職責(zé)和權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)，對未成年人監(jiān)護(hù)事務(wù)進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管。正因?yàn)槲覈闯赡耆吮O(jiān)護(hù)指導(dǎo)思想中存在著過分倚重親屬監(jiān)護(hù)，忽視社會與國家的監(jiān)護(hù)責(zé)任的傾向。我國民法通則中對政府及司法系統(tǒng)啟動公力介入或替代監(jiān)護(hù)的規(guī)范內(nèi)容也極少，并且沒有有效的實(shí)施機(jī)制，可操

7、作性很差，一旦出現(xiàn)監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人的利益時(shí)，被監(jiān)護(hù)人往往得不到有效的救濟(jì)。因?yàn)槲覈O(jiān)護(hù)基本上被認(rèn)為是私法上的事情，他人不得干涉，否則就有多管閑事之嫌，即使有公權(quán)力介入，公權(quán)力介入的程度也是極其微弱的。因?yàn)?，按照我國的現(xiàn)行立法，司法機(jī)關(guān)不能主動介入監(jiān)護(hù)事務(wù)，除非有父、母;祖父母、外祖父母;兄、姐關(guān)系密切的親屬、朋友等有關(guān)人員的申請。且更多是對監(jiān)護(hù)人規(guī)定職責(zé)而沒有權(quán)利性的規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中監(jiān)護(hù)人難找、法定監(jiān)護(hù)人相互推諉、指定監(jiān)護(hù)人不服指定等問題，這種情況不利于保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益;且監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)分散，缺乏集中監(jiān)管;也未規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)護(hù)權(quán)力的行使處于一種沒有制約的狀態(tài)。而且，親屬監(jiān)護(hù)能力也有其局限

8、性，表現(xiàn)在：首先，一些法定監(jiān)護(hù)人不能很好地履行對孩子的監(jiān)護(hù)義務(wù)，造成未成年人的監(jiān)護(hù)缺失。在我國快速的社會轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程中，家庭受到前所未有的巨大的沖擊，夫妻離異家庭解體、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工親子分離、流浪兒童，使父母對孩子監(jiān)護(hù)缺失的情況日趨嚴(yán)重。其次，親屬監(jiān)護(hù)能力的局限性還表現(xiàn)在教育觀念和教育能力上。對培養(yǎng)未成年人的參與權(quán)在我國現(xiàn)實(shí)生活中往往被忽視。忽視未成年人獨(dú)立人格的培養(yǎng)，進(jìn)而弱化了未成年人在現(xiàn)實(shí)社會生存與發(fā)展能力，甚至不能成為一個(gè)完整的、自立于社會的人。因此需要公權(quán)力的介入，加強(qiáng)政府對監(jiān)護(hù)制度的職能建設(shè)。法律雖然規(guī)定了監(jiān)護(hù)人職責(zé)，但監(jiān)護(hù)人由于主觀能力或客觀條件無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府應(yīng)伸出援助之手，應(yīng)

9、有法可依，有章可尋，有人來管，不再有更多的“失愛少年”。不能只靠媒體的呼吁，只靠社會的同情和憐憫之心，這種暫時(shí)的途徑也許能幫一個(gè)兩個(gè)孩子，但更多的孩子沒有這種幸運(yùn)，他們被排斥在社會援助之外，掙扎在貧困、健康的邊緣，他們的合法權(quán)益誰來保護(hù)，政府職能的缺位顯而易見。為未成年人開展各項(xiàng)監(jiān)護(hù)服務(wù)也需要相應(yīng)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支持。不論是由政府組織自行開展還是委托購買非政府組織的服務(wù)，都需要有專項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，而目前這項(xiàng)開支在政府的財(cái)政預(yù)算中或者很少體現(xiàn)，或者嚴(yán)重不足。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)要么與自己的本來使命有沖，要么權(quán)力的行使受到很大的限制，這樣的規(guī)定不利于對未成年人利益的保護(hù)，因此，必須改變我國現(xiàn)行

10、的監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)構(gòu)的設(shè)置。我國可以效仿美國或德國的做法：在民政部門設(shè)立兒童局或青少年局，作為未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)，賦予兒童局或青少年局調(diào)查、監(jiān)督和處罰監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)和侵犯被監(jiān)護(hù)人的權(quán)力。建立目擊者報(bào)告制度，任何人發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵犯被監(jiān)護(hù)人的利益都可以向兒童局或法院報(bào)告，兒童局或法院必須對舉報(bào)的事件進(jìn)行調(diào)查，如果經(jīng)過調(diào)查情況屬實(shí)，應(yīng)該給舉報(bào)人以獎勵(lì)，獎勵(lì)經(jīng)費(fèi)由監(jiān)護(hù)人承擔(dān);接獲報(bào)告的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取相應(yīng)的保護(hù)措施。另外，改變我國監(jiān)護(hù)權(quán)的撤銷必須由利害關(guān)系人提出的現(xiàn)行規(guī)定，在未成年人沒有法定監(jiān)護(hù)人或未成年人監(jiān)護(hù)人出現(xiàn)法定的嚴(yán)重侵害未成年人的合法權(quán)益情形時(shí)，由主管部門代表國家對未成年人進(jìn)行監(jiān)護(hù)，如未成年人的監(jiān)護(hù)人出現(xiàn)嚴(yán)重違法犯罪、長期吸毒