淺談基層審計機關(guān)探索開展資源環(huán)境審計工作的幾種途徑和方式

1、淺談基層審計機關(guān)探索開展資源環(huán)境審計工作的幾種途徑和方式                         隨著經(jīng)濟社會發(fā)展對資源和環(huán)境壓力的逐漸加大，黨的十七大報告提出要堅持節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境這一基本國策，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭。審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)

2、劃提出要著力構(gòu)建符合我國國情的資源環(huán)境審計模式，2012年初步建立起資源環(huán)境審計評價體系。針對新形勢、新任務(wù)，如何因地制宜、勇于創(chuàng)新、大膽實踐、積極探索開展區(qū)域性資源環(huán)境審計工作，既服務(wù)當?shù)亟?jīng)濟又好又快發(fā)展，又能為資源環(huán)境審計在全國的全面系統(tǒng)開展積累有益的經(jīng)驗，日益成為基層審計機關(guān)當前和今后一段時期面臨的全新挑戰(zhàn)。一、基層審計機關(guān)開展資源環(huán)境審計工作的現(xiàn)狀和面臨的困難資源環(huán)境審計涉及范圍較廣，應(yīng)當涵蓋對資源環(huán)境保護資金籌集、管理、使用情況的財務(wù)審計，對有關(guān)組織的業(yè)務(wù)活動是否符合資源環(huán)境法律法規(guī)要求進行的合規(guī)性審計，對有關(guān)組織的資源環(huán)境管理責任及其工作成果進行的績效審計。由于其綜合性強，覆蓋面廣

3、，依據(jù)的法規(guī)類型多，國家尚未制定相應(yīng)的資源環(huán)境審計工作標準、內(nèi)容、方法、準則等，以國家審計機關(guān)為主體，獨立客觀地對與資源環(huán)境保護有關(guān)的一切活動進行審計監(jiān)督、鑒證、評價的工作正處于不斷探索的階段，在基層開展資源環(huán)境審計更是一個全新的課題。因此，近幾年來基層審計機關(guān)開展的資源環(huán)境審計項目仍普遍停留在傳統(tǒng)財務(wù)收支審計的層面，審計對象和審計內(nèi)容較為單一，且實踐過程中面臨諸多的困難。（一）缺乏法律法規(guī)支持，審計依據(jù)不完善。目前，現(xiàn)行的審計法規(guī)、審計準則和資源環(huán)境保護方面的法律法規(guī)僅賦予審計機關(guān)環(huán)保資金審計的職責，未明確開展全面的、廣義的資源環(huán)境審計應(yīng)有的地位、權(quán)力及審計范圍，使得以國家審計機關(guān)為主體開展

4、資源環(huán)境審計的法律依據(jù)不充分，容易造成審計機關(guān)與資源、環(huán)保等部門在執(zhí)法方面的職責交叉重疊、混淆不清。（二）缺乏操作性強的程序、辦法、評價標準，審計預(yù)期效果不理想。資源環(huán)境審計由于缺乏一套層次清晰、統(tǒng)一完善、操作性強的程序、辦法、評價標準，少數(shù)基層審計機關(guān)雖作了一些有益的探索和實踐，但由于各地資源環(huán)境狀況存在較大差異，難以達到審計操作過程中相互借鑒、共同享有、共同提高的目的。資源環(huán)境審計存在片面性、局限性，審計程序不規(guī)范，審計質(zhì)量不高，對環(huán)境效益進行評價時難度大，影響了資源環(huán)境審計預(yù)期效果的實現(xiàn)。（三）資源環(huán)境審計涉及范圍廣、技術(shù)性強，專業(yè)資源環(huán)境審計人才匱乏。資源環(huán)境審計涉及經(jīng)濟學、法學、管理

5、學、社會學、統(tǒng)計學、工程學等多方面知識，審計手段不僅僅局限于傳統(tǒng)的賬目審計，還擴展到運用自然科學技術(shù)，比常規(guī)審計具有更高的科學技術(shù)含量。進行環(huán)境審計的人員不僅要具備財務(wù)、審計知識，還要具備一定的資源、環(huán)境、統(tǒng)計、工程等方面的知識，專業(yè)勝任能力和培訓等方面的要求比常規(guī)審計更高、更嚴格，基層目前還缺乏一支由復(fù)合型專業(yè)人員組成的資源環(huán)境審計隊伍，資源環(huán)境審計的難度和廣度對現(xiàn)有的審計人員的素質(zhì)提出了挑戰(zhàn)。（四）重要性與審計技能不協(xié)調(diào)，資源環(huán)境審計潛在風險因素較大。資源環(huán)境審計對推動政治文明、生態(tài)良好、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面的重要性不言而喻，而目前基層審計人員素質(zhì)普遍偏低、審計技能單一，不能滿足資源環(huán)

6、境審計的需求，使得資源環(huán)境審計從開始實踐起，就伴隨著一定風險，尤其在檢查、控制環(huán)節(jié)潛存著較大的風險因素，如不加大專業(yè)培訓，缺乏充分準備就實施審計，項目本身產(chǎn)生的固有風險也要明顯高于財政財務(wù)收支審計、績效審計的風險。二、基層審計機關(guān)開展資源環(huán)境審計工作的途徑和方式面對機遇和挑戰(zhàn)，基層審計機關(guān)應(yīng)克服畏難情緒，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，從以下幾個方面入手，循序漸進，由易到難，從簡到繁，尋求解決問題的途徑和方式，及時總結(jié)經(jīng)驗，逐步建立作業(yè)規(guī)范，開辟適合當?shù)貙嶋H的資源環(huán)境審計工作新局面。（一）以環(huán)保資金財務(wù)收支審計為基礎(chǔ)，拓展資源環(huán)境審計的工作思路?；鶎訉徲嫏C關(guān)在財務(wù)收支審計方面具有傳統(tǒng)優(yōu)勢，應(yīng)以此為基礎(chǔ)，在

7、圍繞當?shù)刭Y源環(huán)保工作重點，開展環(huán)境保護專項資金財務(wù)收支審計工作時，拓展審計的工作思路，除了主要對資源環(huán)保資金預(yù)算安排的合理性以及資源環(huán)保資金征收、分配、管理方面的真實、合法、有效性進行審計外，樹立對資源環(huán)境保護程序和政策措施審計的理念，更加注重經(jīng)營管理和資源環(huán)境管理，增加對資源環(huán)保機構(gòu)設(shè)置的健全性、職能的可靠合理性，資源環(huán)保建設(shè)項目資金、技術(shù)等方面的可行性，資源環(huán)保預(yù)防措施實施情況等方面的審計內(nèi)容，嘗試對資源環(huán)境保護資金使用的社會效益和環(huán)境效益的進行評價，對潛在的資源環(huán)境風險進行評估，逐步從傳統(tǒng)的賬目審計中跳出來，多運用自然科學方法與手段，縮小與廣義的資源環(huán)境審計的目標之間的差距。 

8、                            （二）以節(jié)能減排專項審計為重點，探索資源環(huán)境審計的工作方法。節(jié)能減排環(huán)境工作是國家“十一五”規(guī)劃的重點要求，基層審計機關(guān)在開展節(jié)能減排審計工作時，除了運用常規(guī)審計工作方法外，要大膽實踐運用節(jié)能減排成本效益和費用效果分析、決策和風險分析、市場價值法、機會成本法、恢復(fù)防護費用法

9、、影子工程法、調(diào)查評估法、人力資本法等技術(shù)方法，重點審計企業(yè)落實國家節(jié)能減排相關(guān)政策、采取的相應(yīng)措施及取得的實際效果，排污費征收、使用、管理環(huán)節(jié)各部門履行責任情況；重點關(guān)注企業(yè)能源消耗和污染物排放統(tǒng)計上報數(shù)據(jù)真實性，節(jié)能減排目標的階段性完成情況，以及監(jiān)督管理方面存在的問題；揭示因決策失誤造成資金和能源浪費、偷排偷放造成環(huán)境污染等重大違法違規(guī)問題；并運用計算機審計技術(shù)對能源消費、環(huán)保統(tǒng)計、在線監(jiān)測數(shù)據(jù)等進行分析，提出有利于國家節(jié)能減排政策制定和執(zhí)行、企業(yè)各項措施的貫徹落實、各級相關(guān)部門監(jiān)督執(zhí)法等方面的審計對策和建議。通過審計技術(shù)方法創(chuàng)新，探索以節(jié)能減排為重點資源環(huán)境審計獨特的工作方法，為開展全面

10、的、系統(tǒng)的資源環(huán)境審計工作做好技術(shù)準備。（三）與投資效益審計有機結(jié)合，探索建立資源環(huán)境審計評價指標體系。隨著地方投資和資源開發(fā)力度的加大，各地普遍重視投資效益審計，積累和奠定了技術(shù)、指標設(shè)計、評價方法等一系列良好的應(yīng)用基礎(chǔ)，而資源環(huán)境保護效果是資源環(huán)境審計的最終落腳點，二者雖然任務(wù)、范圍、鑒證及報告的對象有所不同，但審計的許多技術(shù)方法是相似的?；鶎娱_展資源環(huán)境審計可與投資效益審計有機結(jié)合，相互融合，既審查評判公共財政資金的管理使用效益，又分析評估投資項目的經(jīng)濟效益、社會效益以及增值性，還測試估量對資源環(huán)境的影響，從中發(fā)現(xiàn)傾向性、典型性的問題。借鑒投資效益審計較成熟的分析評價方式、方法，通過對資

11、源環(huán)保效果和效費比的鑒證，評價資源環(huán)境法規(guī)政策的科學性和合理性，幫助法規(guī)政策制定部門制訂更加科學合理的資源環(huán)境法規(guī)與制度；評價資源環(huán)境管理機構(gòu)的設(shè)置和工作效率，揭示其影響工作效率的消極因素，提出改進建議；評價資源環(huán)境規(guī)劃的科學性和合理性，有助于制訂更加科學合理的環(huán)境規(guī)劃；評價資源環(huán)境投資項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性，提出改善資源環(huán)境投資的建設(shè)性意見，從而進一步達到探索建立資源環(huán)境審計評價指標體系的目的。（四）嘗試開展區(qū)域資源環(huán)境審計實踐，探索構(gòu)建符合當?shù)貙嶋H的資源環(huán)境審計模式。資源環(huán)境問題具有全球性、地區(qū)性特點，資源環(huán)境保護是一項需要政府調(diào)動許多部門、許多行業(yè)參與的大型活動，需要大量資金、技術(shù)

12、、法律、政策、人員等方面的支持，資源環(huán)境審計具有同樣的特性?；鶎訉徲嫏C關(guān)通過探索實踐，具備一定參與廣義資源環(huán)境審計的客觀條件時，可針對本地區(qū)自然條件、產(chǎn)業(yè)特點、經(jīng)濟狀況實際情況，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，向政府和上級決策機構(gòu)提出試點開展區(qū)域性資源環(huán)境審計的可行性建議，積極參與實踐活動，推動區(qū)域性資源環(huán)境審計的順利進行，尋求突破現(xiàn)行審計體制向現(xiàn)代審計跨越，構(gòu)建符合當?shù)貙嶋H的資源環(huán)境審計模式的有效途徑，以達到豐富和完善資源環(huán)境審計的內(nèi)涵，既促進地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，又促進資源合理保護、開發(fā)和利用以及改善環(huán)境資源狀況的審計目標。（五）加強理論研究與審計技能建設(shè)，穩(wěn)步推進資源環(huán)境審計的發(fā)展。資源環(huán)境審計不是傳統(tǒng)意義上的審計，其最顯著的標志之一是審計范圍不斷擴大，開展工作需要理論上的指導(dǎo)，基層審計機關(guān)應(yīng)加強審計理論研究的力度，關(guān)注資源環(huán)境經(jīng)濟政策、加強對資源環(huán)境審計工作標準、內(nèi)容、方法、準則等方面的理論研究和探索實踐，引導(dǎo)審計手段從傳統(tǒng)的賬目審計向廣泛運用自然科學技術(shù)、計算機技術(shù)審計方面轉(zhuǎn)換，為資源環(huán)境審計奠定堅實的理論基礎(chǔ)，確保資源環(huán)境保護審計隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和科學技術(shù)的進步也同步快速發(fā)展。同時，針對