農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營原則之立法探討

1、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營原則之立法探討摘 要：制定農(nóng)業(yè)保險法必須明確對農(nóng)業(yè)保險法各項具體制度具有重要指導(dǎo)意義的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營原則。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營原則包括強制與自愿相結(jié)合原則、政府與市場相結(jié)合原則、政府扶持原則、基本保障原則，四原則之間有著密切聯(lián)系。農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分。各國實踐證明，政府給予農(nóng)業(yè)保險法律、經(jīng)濟和行政支持，是農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)定發(fā)展必不可少的條件。然而，我國至今仍未出臺農(nóng)業(yè)保險法。農(nóng)業(yè)保險法的缺失，已經(jīng)成為制約我國農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展的瓶頸。因此，我國應(yīng)當盡快制定農(nóng)業(yè)保險法，而制定農(nóng)業(yè)保險法必須首先明確對農(nóng)業(yè)保險法各項具體制度具有重要指導(dǎo)意義的經(jīng)營原則。關(guān)于農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營原則，我國理論界有不同

2、的表述，而筆者認為，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營原則應(yīng)當包括強制與自愿相結(jié)合原則、政府與市場相結(jié)合原則、政府扶持原則和基本保障原則。一、強制與自愿相結(jié)合原則強制與自愿相結(jié)合原則有兩層含義：一是指以不同險種為根據(jù)，對特定承保范圍內(nèi)的險種采取強制保險，對特定承保范圍以外的險種采取自愿保險。強制保險主要指通過法律、經(jīng)濟和行政手段強制農(nóng)業(yè)保險的雙方當事人簽訂農(nóng)業(yè)保險合同，或者采取一定的利益誘導(dǎo)機制促使農(nóng)民投保，不投保就不能享受某些優(yōu)惠，前者為法定強制保險，后者為事實強制保險。法定強制保險對合同雙方均有約束力，農(nóng)民必須投保，保險人必須承保。二是指以同一險種的保額為根據(jù)，對特定承保范圍內(nèi)的同一險種的標的物的保額同時采取強

3、制保險和自愿保險，即規(guī)定強制保險和自愿保險各占同一險種保額的一定比例。除日本、美國、前蘇聯(lián)以外，墨西哥、巴西等國也采取強制與自愿相結(jié)合原則。之所以如此，是因為強制保險有利于克服農(nóng)民保險意識淡薄及僥幸心理，解決自愿投保條件下的參與率不高的問題，擴大承保面，分散風險，積累雄厚的保險基金;有利于擴大同質(zhì)保險標的物的規(guī)模，使大數(shù)法則充分發(fā)揮作用，準確估計損失率和保險費率;有利于防止道德風險和逆選擇，避免風險集中;還有利于降低保險成本和保險費率。但是強制保險卻容易讓農(nóng)民認為亂收費、增加額外負擔，特別是其僥幸心理得到驗證時，更能催生其逆反心理。恰恰相反，強制保險的優(yōu)點正是自愿保險的缺點，強制保險的缺點正是

4、自愿保險的優(yōu)點。所以，為了揚長避短、優(yōu)勢互補，我國應(yīng)當根據(jù)保險標的物的重要程度、損失發(fā)生頻率及損失程度、保險市場需求等因地制宜地確定特定承保范圍內(nèi)的險種采取強制保險，而對其范圍以外的險種采取自愿保險，或者對同一險種同時采取強制保險和自愿保險，以整合強制保險和自愿保險的優(yōu)勢，促進農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)定健康發(fā)展。二、政府與市場相結(jié)合原則政府與市場相結(jié)合原則既強調(diào)政府的參與、支持，又強調(diào)市場機制的發(fā)揮，它除了體現(xiàn)在保險費的多主體分擔和保險基金的多渠道積累以外，還主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險多種經(jīng)營主體和多層次風險分擔機制兩個方面。世界各國采取的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體主要有四種模式：一是前蘇聯(lián)的政府主導(dǎo)的社會保障型模式。政府設(shè)

5、立專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)，并提供部分基金以及大量的管理費用。二是西歐的政策優(yōu)惠模式。相互競爭的互助保險社和商業(yè)性保險公司承辦農(nóng)業(yè)保險，政府不直接參與農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營，但給農(nóng)業(yè)保險以稅收等政策優(yōu)惠。三是美國的國家和私營、政府和民間相互聯(lián)系的雙軌制農(nóng)業(yè)保險保障體系模式。四是民間非盈利團體經(jīng)營而政府補貼和再保險扶持的日本模式。除第一種前蘇聯(lián)模式外，其余三種模式均采取政府與市場相結(jié)合的原則，或者政府主導(dǎo)的政策性保險機構(gòu)與市場主導(dǎo)的商業(yè)性保險機構(gòu)優(yōu)勢互補，各自經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險;或者政府主導(dǎo)的政策性保險機構(gòu)在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的同時為市場主導(dǎo)的商業(yè)性保險機構(gòu)提供再保險;或者政府主導(dǎo)向政策性保險機構(gòu)不經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險而僅為

6、市場主導(dǎo)的商業(yè)性保險機構(gòu)提供再保險等支持。在農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體上之所以采取政府與市場相結(jié)合原則，是因為盡管商業(yè)性保險機構(gòu)資金厚、經(jīng)驗豐富、技術(shù)成熟，但由于農(nóng)業(yè)保險賠付率高、經(jīng)營風險大，以營利為目的的商業(yè)保險機構(gòu)一般只承保個別險種，而且即使個別險種也往往是單一責任。這樣，商業(yè)保險機構(gòu)就把農(nóng)民急需的大部分風險大的險種及其余可保風險和不可保風險均拒之門外，致使政府不得不設(shè)立政策性保險機構(gòu)予以承?；蛘呒哟髮ι虡I(yè)性保險機構(gòu)的扶持。但是，在構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)時，必須考慮到我國財政能力有限，不能無限制補貼農(nóng)業(yè)保險的國情，以及政府主導(dǎo)的政策性保險機構(gòu)因無競爭或競爭不足，可能會導(dǎo)致低效率或者腐敗等政府失靈現(xiàn)

7、象。因此，我國應(yīng)當結(jié)合當前及今后一段時期的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點、自然災(zāi)害情況、各經(jīng)營主體的利弊以及市場對農(nóng)業(yè)保險的需求等因素，允許或者引導(dǎo)多種經(jīng)營主體存在，并給予必要的保護。如：農(nóng)業(yè)互助合作保險社，因其具有避免道德風險及逆選擇等優(yōu)點，就應(yīng)當大力扶持發(fā)展，但對其封閉性、抗風險能力小等弊端，可以考慮組建聯(lián)合互助保險機構(gòu)或者由政府政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)為其提供再保險?？傊?，我國應(yīng)當按照政府與市場相結(jié)合的原則，賦予政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)(直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險并為其他機構(gòu)提供再保險)、相互制保險公司、農(nóng)業(yè)互助合作保險社、專業(yè)性股份制農(nóng)業(yè)保險公司和其它商業(yè)性保險公司、外資或合資農(nóng)業(yè)保險公司等多種主

8、體合法經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的資格，讓多種經(jīng)營主體按其各自保險能力，對不同地區(qū)的不同對象結(jié)合政府與市場兩種手段，八仙過海、各顯神通。并通過實踐對其實現(xiàn)優(yōu)化組合。農(nóng)業(yè)風險具有高度集中性和損失嚴重性，為了轉(zhuǎn)嫁或分散其風險，以增強農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)承保能力，特別是抵抗巨災(zāi)風險的能力，保證農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展，各國一般都設(shè)計了多種風險分擔渠道。如：強制性保險、自留保額免賠、再保險、農(nóng)業(yè)保險保障基金、巨災(zāi)專向風險基金、巨災(zāi)風險債券、擴大農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)經(jīng)營范圍實行以險養(yǎng)險、以及擴大農(nóng)業(yè)保險基金運用范圍等等。這些有益經(jīng)驗，我國在制定農(nóng)業(yè)保險法時應(yīng)當予以借鑒。三、政府扶持原則政府對農(nóng)業(yè)保險的扶持不僅體現(xiàn)在通過法律規(guī)定實施強制保險

9、的特定范圍內(nèi)的險種，設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)直接經(jīng)營其他保險機構(gòu)不予承保的不可保風險或不愿承保的可保風險，以及為政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)提供初始保險基金等方面，而且還體現(xiàn)在以下幾個方面。(一)提供必要的補貼。農(nóng)業(yè)保險具有高賠付率和高保費率的特征，僅靠保險企業(yè)市場化經(jīng)營，往往虧損以至無力繼續(xù)經(jīng)營。如：美國19812000年累計收取純保費198 1億元，累計賠款支出為202 4億元，平均賠付率為102%.這還不包括必須支出的管理、業(yè)務(wù)等費用。因此，提供農(nóng)業(yè)保險補貼早已成為許多國家支持和保護農(nóng)業(yè)的一項重要措施，而且補貼也符合WTO規(guī)則的“綠箱政策”。不同的是補貼的具體項目和數(shù)額有所不同。有的國家既補貼保險費

10、還補貼經(jīng)營管理費，甚至有的國家還補貼保險機構(gòu)的經(jīng)營虧損。過去我國一般對保險費率和管理費不進行直接補貼，而是對經(jīng)營主體的經(jīng)營虧損進行補貼。2004年中央的1號文件中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策意見指出：加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點，有條件的地方可對參加種養(yǎng)業(yè)保險的農(nóng)戶給予一定的保費補貼。因此，我國在制定農(nóng)業(yè)保險法時應(yīng)當根據(jù)不同險種建立保費和管理費的分級配套財政補貼制度，將補貼經(jīng)營虧損的做法歸入農(nóng)業(yè)保險風險保障基金予以管理。(二)農(nóng)業(yè)保險稅收減免優(yōu)惠政策。稅收減免，是各國扶持農(nóng)業(yè)保險的通常做法。美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險法就明確規(guī)定：聯(lián)邦政府、州政府及其他地方政府

11、對農(nóng)作物保險免征一切稅賦。目前，我國除營業(yè)稅暫行條例實施細則第二十六條第四款規(guī)定“為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、牧業(yè)種植和飼養(yǎng)的動植物提供保險業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅”以外，沒有其他稅收優(yōu)惠。筆者認為，為了增加準備金積累，降低保險機構(gòu)經(jīng)營成本，提高其抗風險能力，同時降低保險費率，減輕農(nóng)民支付保險費的負擔，我國應(yīng)該在稅收方面，給予保險機構(gòu)更優(yōu)惠的措施，如：免除經(jīng)營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險業(yè)務(wù)的全部營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、教育附加和所得稅;而且，在稅收減免的某些具體問題上，還要注意對強制保險和自愿保險、對政策性保險機構(gòu)和商業(yè)性保險機構(gòu)有所區(qū)別，以通過稅收杠桿實現(xiàn)一定程度上的宏觀調(diào)控。(三)金融政策支持的方式。我國應(yīng)當規(guī)定如下

12、金融政策支持的方式：農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)因賠付率高經(jīng)營虧損時，應(yīng)在政策上允許其申請一定額度的銀行無息或低息貸款，或者爭取國外政府和國際金融組織的優(yōu)惠貸款，用于支付賠款;應(yīng)建立多樣化資金運用機制，允許農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)公共性、政策性、低利性的放款等。(四)適當放寬農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍。即允許農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的同時，經(jīng)營一部分人身保險，實行以險養(yǎng)險。如：墨西哥農(nóng)業(yè)保險的承保范圍除種植業(yè)保險和畜牧業(yè)保險外，還經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的保險和農(nóng)民人身保險。我國應(yīng)在允許農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的同時，亦允許其經(jīng)營農(nóng)民人身意外傷害保險、農(nóng)民短期健康保險等。(五)應(yīng)建立國家政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)，為其他保險機構(gòu)

13、提供再保險。再保險具有天然的分散風險的能力，通過再保險，可以將巨災(zāi)區(qū)域內(nèi)的累計的風險責任，向區(qū)域外分散和部分轉(zhuǎn)移。如：美國通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司對參與農(nóng)業(yè)保險的各種私營保險公司、聯(lián)營保險公司和再保險公司提供再保險支持。日本則由都、道、府、縣的共濟組合聯(lián)合會和中央政府為市、町、村的農(nóng)業(yè)共濟組合提供兩級再保險。四、基本保障原則基本保障原則不僅應(yīng)與一國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，而且也與一國農(nóng)業(yè)保險政策目標密切相關(guān)。國外在農(nóng)業(yè)保險的保障水平和保險政策方面主要有兩種立法。一種是美國、加拿大、日本的農(nóng)業(yè)保險僅僅是農(nóng)業(yè)保護政策和農(nóng)民社會福利政策的組成部分，保障水平較高(比如還提供收入保險);另一種是菲律賓等發(fā)展中

14、國家農(nóng)作物保險除了繼續(xù)具有農(nóng)村金融政策的目的之外，仍然是農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重要組成部分，而增進農(nóng)民福利的目的是其次的。鑒于我國現(xiàn)階段農(nóng)民交納保險費能力、保險機構(gòu)償付能力和政府財政能力都很有限的國情，農(nóng)業(yè)保險的目標定位為保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為宜，我國在設(shè)計具體制度時，應(yīng)當堅持基本保障原則。(一)限制保額。在確定保額時，應(yīng)根據(jù)預(yù)測的平均收獲量的成效，或者按投入的生產(chǎn)成本，或者按農(nóng)民向銀行借得的生產(chǎn)貸款金額確定。即要么給農(nóng)民自留一部分免賠金額，要么只承保其實投入的生產(chǎn)成本。這樣，既降低了農(nóng)民應(yīng)交保險費，督促其精心管理，又能減輕保險機構(gòu)支付保險賠償金的壓力，還可以保證農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)。(二)限額賠償。限額賠償是指

15、雖發(fā)生保險風險且已造成損失，但只要實際收入超過承保時預(yù)測的平均收獲量的成數(shù)，則不予賠償;否則不足的，則賠償不足部分。限額賠償顯然區(qū)別于比例賠償。此外，在牲畜保險中，如果發(fā)生保險事故時，死亡牲畜的保險額高于市場價值的，則按照市場價值賠償。有的國家還規(guī)定對發(fā)生傳染病死亡的牲畜，最高只賠償保額的75%.限額賠償既能保障再生產(chǎn)，又能有效節(jié)約保險基金，增加保險機構(gòu)抗風險能力?；颈Ｕ显瓌t還可以減少農(nóng)民道德風險及逆選擇的發(fā)生。上述四項經(jīng)營原則，是在借鑒國外農(nóng)業(yè)保險經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際，對我國農(nóng)業(yè)保險法應(yīng)有內(nèi)容的概括。上述四項經(jīng)營原則并不是孤立存在的，它們之間有著密切聯(lián)系。首先強制與自愿相結(jié)合原則、政

16、府與市場相結(jié)合原則和政府扶持原則是手段原則，是為了保證基本保障原則的實現(xiàn)，而基本保障原則是目的原則，是前三項原則追求的目標。其次不僅農(nóng)業(yè)保險中的某些制度常常同時出現(xiàn)二種以上的經(jīng)營原則，如：再保險既體現(xiàn)了政府與市場相結(jié)合原則，又體現(xiàn)了政府扶持原則;而且一項經(jīng)營原則還常常需要另一項經(jīng)營原則的配合，如政府對強制保險給予保費補貼，而對自愿保險不給，或者給予強制保險比給予自愿保險的保費補貼多一些，就體現(xiàn)了政府扶持原則對強制和自愿相結(jié)合原則的配合、支持。最后四項經(jīng)營原則的內(nèi)容是動態(tài)的，如：強制與自愿相結(jié)合原則，現(xiàn)在規(guī)定的險種是強制保險，以后可能就是自愿保險;基本保障原則的保障水平也會隨著經(jīng)濟的發(fā)展適時調(diào)整。參考文獻：1郭曉航 農(nóng)業(yè)保險M 東北財經(jīng)大學(xué)出版社，