行政訴訟與民事訴訟交叉現(xiàn)狀探析

1、免費法律咨詢3分鐘100%回復(fù)上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 文章來源：中顧法律網(wǎng)行政訴訟與民事訴訟交叉現(xiàn)狀探析行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益提起的訴訟;民事訴訟則是指公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間的財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的訴訟。從行政訴訟和民事訴訟的概念、調(diào)整對象、處理方式、受案范圍等方面靜態(tài)地看，二者很難存在交叉問題。但在目前的審判實踐中，行政訴訟與民事訴訟交叉的問題不僅經(jīng)常存在，而且還是實踐中遇到的比較棘手的問題。筆者試就行政訴訟與民事訴訟交叉產(chǎn)生的原因，交叉的主要類型，處理方式中存在

2、的問題及建議等方面發(fā)表淺見，以期拋磚引玉。一、兩大訴訟產(chǎn)生交叉的原因。1、立法上的原因。兩大訴訟的緊密性。在我國行政訴訟法頒布實施之前，我國的行政訴訟制度最初是在民事訴訟法中作出規(guī)定的。1982年3月8日頒布的中華人民共和國民事訴訟法(試行)第三條第二款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！彪S著行政訴訟法的頒布實施，行政訴訟才從民事訴訟中分離出來，成為一個獨立的訴訟。從世界范圍看，目前，存在獨立行政訴訟制度的國家中，行政訴訟大多也是從民事訴訟中分化獨立出來的。行政訴訟從民事訴訟中分離出來的事實說明了兩大訴訟關(guān)系緊密。故兩大訴訟產(chǎn)生交叉有其立法上的根本原因。此外，中華人民共和

3、國民事訴訟法第一百一十一條第(三)項規(guī)定：“依照法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由其他機關(guān)處理的爭議，告知原告向有關(guān)機關(guān)申請解決”。這樣立法機關(guān)通過立法活動將一部分民事爭議或糾紛的處理權(quán)授予了行政機關(guān)行使。如中華人民共和國土地管理法第十六條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理?！钡恋厮袡?quán)爭議后雙方當(dāng)事人首先想到的是打民事官司，立法卻規(guī)定了土地爭議是由政府先作出處理的，而政府對土地爭議作出處理的行為又是可訴的具體行政行為，因此，這種立法必然產(chǎn)生審判實踐中民事、行政訴訟交叉的問題。2、行政權(quán)的擴張與民眾維權(quán)意識的提高。行政管理不僅涉及國家和社會的管理，涉及公民、法人及其他

4、社會組織方方面面的權(quán)益，而且，隨著市場經(jīng)濟和社會的飛速發(fā)展，國家行政干預(yù)的范圍越來越廣，行政權(quán)得到了擴張。與此同步，民眾的維權(quán)意識也在不斷提高，一些本來看似雞毛蒜皮的事現(xiàn)在都能搬上法庭論個公理，以前認為告行政機關(guān)是“雞蛋碰石頭”、“胳膊扭大腿”?，F(xiàn)在，人們卻認為行政機關(guān)開支的是納稅人的錢，應(yīng)當(dāng)為納稅人服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法行政，不管是什么樣的行政機關(guān)，只要侵犯了納稅人的利益，就應(yīng)當(dāng)被告上法庭。父母與子女之間、民與官之間的官司早已尋常，而行政行為往往會直接影響或者間接影響兩方以上相對人的權(quán)益，并且他們對行政行為的合法性有著不同的或者相互沖突的利益要求，有關(guān)當(dāng)事人提起行政訴訟后，與被訴具體行政行為有利害關(guān)

5、系的另一方當(dāng)事人則提起民事訴訟，或者有關(guān)當(dāng)事人持行政裁決、行政確認文書直接提起民事訴訟后，有利害關(guān)系的當(dāng)事人則提起行政訴訟，或者有關(guān)當(dāng)事人同時提起行政訴訟和民事訴訟。這就決定了行政訴訟的復(fù)雜性及其與民事訴訟的交叉性。二、實踐中，兩大訴訟交叉的主要類型。行政訴訟與民事訴訟案件交叉大多是由行政確認行為、行政裁決行為、行政登記行為、行政許可行為等引發(fā)的。1、行政確認行為。行政確認是指“行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實進行甄別，給予確認、認定、證明并予以宣告的具體行政行為?！比鐧?quán)屬的確認、工傷事故的確認等。由此可見，行政機關(guān)的行政確認行為對行政相對人的權(quán)利義務(wù)會產(chǎn)生直接和實質(zhì)

6、的影響，一旦確認行為在事實認定、法律適用及確認程序上存在問題，使行政相對人認為其權(quán)益收到侵害，該行政確認行為必遭訴訟，同時，因該確認行為的利害關(guān)系人并不是一方，有利害關(guān)系的雙方或多方為維護自己的權(quán)益，就會民事訴訟，導(dǎo)致行政與民事交叉訴訟。如甲訴乙土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案，在土地一輪承包中，甲將部分土地流轉(zhuǎn)給乙耕種，村鎮(zhèn)土地臺帳、承包費用交納臺帳上亦均將該流轉(zhuǎn)土地記載在乙的名下，土地二輪承包開始后，甲要收回該流轉(zhuǎn)土地，乙不讓，甲將乙告上法庭，同時，因市政府頒發(fā)給甲的土地承包經(jīng)營權(quán)證仍記載著事實已由乙耕種并交費的土地面積，而頒發(fā)給乙的土地承包經(jīng)營權(quán)證上，乙耕種并上繳費用多年的流轉(zhuǎn)土地仍沒有記載到自己名

7、下，乙于是又起訴市政府要求撤銷甲、乙的土地承包經(jīng)營權(quán)證，按實際情況重新頒證，本案中，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是由政府以土地承包經(jīng)營權(quán)證加以確認的，其確認行為直接影響到甲和乙的權(quán)利義務(wù)，造成甲與乙的民事訴訟，同時，在民事訴訟的焦點就是政府的頒證確認行為，故又交織著行政訴訟，形成行政與民事訴訟的交叉。這種類型在目前的審判實踐中比較多。2、行政裁決行為。行政裁決是指“依法由行政機關(guān)依照法律授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行政行為”行政機關(guān)行使行政裁決權(quán)是由行政機關(guān)行政權(quán)的擴張引起的，但行政機關(guān)行使行政裁決權(quán)并不涉及所有的民事領(lǐng)域，只有在民事糾紛與行政管理密切

8、相關(guān)的情況下，才對該民事糾紛予以裁決。如城市房屋拆遷裁決，根據(jù)城市房屋拆遷管理條例第十六條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決，房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)作出。當(dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴。”對房屋拆遷、補償、安置等案件的受理問題，最高人民法院法復(fù)199612號關(guān)于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復(fù)規(guī)定：“一、公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機關(guān)依職權(quán)作出的有關(guān)房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服

9、，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理。二、拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當(dāng)事人達成協(xié)議后，一方或者雙方反悔，未經(jīng)行政機關(guān)裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理?！备鶕?jù)上述規(guī)定，同一起房屋拆遷、補償、安置等案件，在不同的條件下，分別成為行政訴訟和民事訴訟的受案范圍，從而出現(xiàn)行政訴訟與民事訴訟的交叉。3、行政登記行為。行政登記行為是指“行政主體應(yīng)申請人申請，在政府有關(guān)登記薄冊中記載相對人的某種情況或事實，并依法予以正式確認的行為?！币驗?，在民事法律領(lǐng)域，一些民事行為實施以后，民事權(quán)利并不因民事行為的有效實

10、施而自然取得，必須經(jīng)行政登記后才能取得。如根據(jù)中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法第三十五條的規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照本法第五章的規(guī)定，辦理權(quán)屬登記?！痹摲ǖ诹畻l第三款規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或變更時，應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府房地產(chǎn)管理部門申請房產(chǎn)變更登記”，故房屋買賣合同簽訂和房屋的實際交付都不自然引起房產(chǎn)所有權(quán)的自然轉(zhuǎn)移，必須提交相關(guān)資料經(jīng)房產(chǎn)管理部門審查登記，才能發(fā)生房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移。因此，房產(chǎn)管理部門頒發(fā)房產(chǎn)證后，持證人憑房屋產(chǎn)權(quán)證主張自己的民事權(quán)利，提起民事訴訟，而與該房產(chǎn)證有利害關(guān)系的一方(即民事訴訟中的被告)卻對房產(chǎn)管理部門的頒證行為提起了行政訴訟，從而出現(xiàn)的行政訴訟與民事訴訟

11、的交叉。目前，因房地產(chǎn)市場的活躍和房屋轉(zhuǎn)讓的頻繁，此類情況在實踐中出現(xiàn)較多。例如：甲將祖母乙所有的房屋辦成了產(chǎn)權(quán)所有人為甲的房屋產(chǎn)權(quán)證，乙去世后，乙的兩個兒子即甲的兩個叔父要求分割遺產(chǎn)即乙的房屋，并提起了民事訴訟，訴訟中，甲以房屋產(chǎn)權(quán)證為證據(jù)證明乙的房屋已歸甲所有，甲的兩個叔父轉(zhuǎn)而又對房產(chǎn)管理部門提起了行政訴訟，要求撤銷頒發(fā)給甲的產(chǎn)權(quán)證，形成了行政訴訟與民事訴訟的交叉。4、行政許可行為。行政許可是指“行政主體應(yīng)行政相對方的申請，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為?！庇纱苏f明，行政機關(guān)的行政許可行為是與民事行為主體資格相關(guān)聯(lián)的，

12、如工商行政管理部門應(yīng)申請而作出的市場主體的設(shè)立登記、注銷登記等直接涉及民事主體資格的取得和消滅。目前在審判實踐中存在交叉較多的是規(guī)劃許可。如甲申請國土部門批準宅基地擴建房屋，國土部門作出許可并頒發(fā)許可證，甲取得了擴建房屋的資格，但甲擴建的土地是乙一直耕種并上繳稅費的田地，在甲擴建房屋的過程中，乙以甲擴建面積侵犯其權(quán)益為由進行阻撓，甲擴建不成遂提起民事訴訟，要求排除妨礙，而乙則以國土部門侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)為由提起了行政訴訟，要求撤銷國土部門的宅基地批準許可。從而出現(xiàn)行政訴訟與民事訴訟的交叉。三、交叉案件的審理狀況及存在問題。行政爭議、民事爭議交叉引發(fā)的訴訟案件應(yīng)當(dāng)適用何種方式進行審理，我國的法

13、律并未作出明確的規(guī)定。在審判實踐中，對這類案件的審理，有的法院是先行政后民事，有的是先民事后行政。筆者認為，行政訴訟和民事訴訟交叉的情況在現(xiàn)實生活中表現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性，就法院而言，采取一種方式一勞永逸的解決是不科學(xué)的，因此，固定于先行政后民事，或者先民事后行政所存在的問題也是顯而易見的。1、先行政后民事。在行政訴訟與民事訴訟交叉時，有的法院選擇先行政后民事的審理方式，即將民事案件中止，等待行政案件裁判后再對民事案件作出裁判。理由是：在民事訴訟中，對與民事爭議相關(guān)的行政行為一般作為民事訴訟的證據(jù)材料進行審查，其審查的范圍和強度與行政訴訟中的審查完全不同，即使民事訴訟中審查出行政行為違法，但民事

14、案件卻不能判決撤銷該行政行為或確認該行政行為違法，因此，應(yīng)當(dāng)先行政后民事。但是，一律按先行政后民事的處理方式會出現(xiàn)尷尬情形，因為，在實踐中，有的民事訴訟卻是行政訴訟的條件，如甲、乙兄弟兩人共有一套房屋，產(chǎn)權(quán)證上寫的是甲的名字，某日，甲將房屋賣給丙，甲、丙雙方簽了合同，丙付了部分房款，在丙向房產(chǎn)管理部門申辦房產(chǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)時，房產(chǎn)管理部門以該房系甲、乙兄弟兩人共有為由不予辦理，丙提起行政訴訟，要求法院判決房產(chǎn)管理部門履行職責(zé)辦理登記過戶，而乙則作為第三人參加行政訴訟，同時乙因不同意出賣房屋，起訴要求法院確認甲、丙房屋買賣關(guān)系無效。在這起行政訴訟與民事訴訟交叉的案件中，如果按照先行政后民事的處理方式，

15、則出現(xiàn)這樣的兩種結(jié)果：一是判決房產(chǎn)管理部門履行法定職責(zé)在一定限期內(nèi)給丙辦理登記過戶，行政判決否定了行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中的審查權(quán)，直接確認了房屋買賣合同的效力，這樣的結(jié)果顯然不是以事實為根據(jù)而作出的判決;二是判決駁回丙的訴訟請求，雖肯定了行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中的審查權(quán)，但行政判決直接確認了買賣合同無效。無論行政案件如何先行判決，均必須在行政判決中肯定或否定房屋買賣合同這一民事法律關(guān)系的效力，行政判決直接確定民事法律關(guān)系，在一定程度上造成了司法混亂。因此，當(dāng)民事法律關(guān)系的確定成為行政判決的先決條件時，先行政后民事的審理方式顯然是行不通的。2、先民事后行政。出現(xiàn)行政訴訟與民事訴訟交叉的情況，大

16、多數(shù)是民事爭議發(fā)生在前，在民事爭議起訴后，審理中涉及到行政爭議，因此有的法院按照時間的順序，選擇的是先民事后行政的審理方式。這種審理方式的理由是：行政機關(guān)有效成立的行政行為具有確定力，非依法不得隨意變更或撤銷;同時行政機關(guān)的行政行為又具有公定力，非因法定程序和法定事由改變之前，不論該行政行為合法還是違法都應(yīng)推定為合法有效。由此說明，在民事訴訟中，法院完全可以采信行政行為所確認的事實和法律關(guān)系，并據(jù)此對民事案件作出裁判。但是，這種審理方式很容易導(dǎo)致案件的反復(fù)，如甲出賣一批生鐵被工商部門查處，經(jīng)鑒定，該批生鐵系不合格產(chǎn)品，工商部門以甲出賣不合格產(chǎn)品為由處以沒收生鐵、罰款一萬的行政處罰，甲被處罰后起

17、訴供應(yīng)其生鐵的乙，理由是乙供的貨為不合格產(chǎn)品，要求乙返還生鐵貨款，民事案件審理中，乙作為工商處罰的利害關(guān)系人又提起行政訴訟，要求撤銷工商部門對甲作出的工商行政處罰。在這起交叉案件中，按照先民事后行政的處理方式，民事判決采信了行政處罰所確認的生鐵為不合格產(chǎn)品，乙供應(yīng)的產(chǎn)品不合格，遂判決乙返還貨款，而行政案件在審理中卻發(fā)現(xiàn)行政行為不合法，作出了撤銷工商部門作出的處罰決定的判決。民事案件與行政案件對同一事實的認定出現(xiàn)了差異，導(dǎo)致同一法院作出的判決自相矛盾，在行政案件生效后，又通過審判監(jiān)督程序?qū)γ袷掳讣M行了糾正，造成案件審理的反復(fù)，影響法院裁判的權(quán)威。顯然，先民事后行政也不是通行的審理方式。3、行政

18、、民事同時審理。當(dāng)行政訴訟案件與民事訴訟案件交叉時，有的法院為避免先行政后民事的尷尬和先民事后行政的反復(fù)，采取了同時審理的做法，即使是在民事案件的審理過程中才進行的行政訴訟，因為民事案件的審理期限長，行政案件的審理期限短，民事訴訟完全可以等待行政訴訟。這種表面看是同時審理實質(zhì)是民事等行政的審理方式必然導(dǎo)致民事案件的審理期限過長，有違“公正與效率”的世紀主題。四、交叉案件的審理原則。在我國的司法實踐中，行政與民事交叉案件審理方式是上述三種，這三種方式各有理由又各自都存在著問題。而目前世界其他國家解決這類案件主要有五種：第一，行政附帶民事訴訟。法院受理行政爭議后不再受理民事案件，民事爭議必須和行政

19、爭議一并解決。第二，行政案件和民事案件分開審理，先行政后民事，行政判決作為民事判決的依據(jù)。第三，行政案件和民事案件分開審理，各自作出判決，但行政案件判決的效力高于民事判決。第四，只作為民事案件審理，不進行行政訴訟。第五，行政案件與民事案件同時審理，但行政案件審理過程中，中止民事案件的審理，待行政案件審結(jié)后，再審理民事案件。借鑒國外的審理方式，結(jié)合我國司法實踐的需要，以及現(xiàn)有的法律規(guī)定，筆者建議對行政案件與民事案件交叉的審理方式應(yīng)當(dāng)采取下列審理原則。1、先行政、后民事的一般審理原則。在行政爭議和民事爭議交叉形成的訴訟案件中，一般情形下先審理行政案件，然后再審理民事案件。所謂的一般情形具體而言是指

20、在民事案件中，行政行為本身不是案件的訴訟標的，但民事案件的解決有賴于行政行為效力問題的先行解決，在這種情形下，行政行為成為民事訴訟的先決問題。例如：甲持宅基地使用證起訴乙侵犯了其宅基使用權(quán)，乙則以政府的頒證行為違法提起行政訴訟。這兩個案件中，乙提起的行政訴訟的勝訴與否，直接影響民事侵權(quán)訴訟的裁判，即政府頒證行為的合法與否成為民事訴訟的先決問題，故應(yīng)先中止民事訴訟，待行政裁決結(jié)果出來后再行審理民事訴訟案件。2、先民事后行政的特殊審理原則。在行政主體確權(quán)的具體行政行為中，有的不是行政機關(guān)的自由裁量行為，而是屬于羈束行政行為，如頒發(fā)所有權(quán)證的行為，如果當(dāng)事人以行政機關(guān)不作為而提起行政訴訟時，另一方當(dāng)事人以權(quán)屬爭議為由必然提起民事訴訟，產(chǎn)生了民事訴訟與行政訴訟的交叉。行政機關(guān)頒發(fā)證照，主要是依據(jù)當(dāng)事人提交的基本權(quán)利證明，只有在當(dāng)事人權(quán)屬確定后，行政機關(guān)才可以“作為”即辦證。如上例所舉的甲、乙兄弟兩人共有房屋被甲單方賣于丙，丙要求房產(chǎn)管理部門辦理過戶登記的案件，在這種情況下，民事案件的審理成為行政