行政強(qiáng)制執(zhí)行模式探析-

1、北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)總第61期2008年第4期中圖分類號(hào):D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16729285(200804007103行政強(qiáng)制執(zhí)行模式探析唐世銀1【摘要】我國(guó)目前行政強(qiáng)制執(zhí)行模式存在著立法不統(tǒng)一、執(zhí)行權(quán)歸屬不科學(xué)、執(zhí)行監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制缺乏等問(wèn)題,這些制約了我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的發(fā)展。在借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,統(tǒng)一行政強(qiáng)制立法,重構(gòu)我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式,設(shè)置科學(xué)的實(shí)施程序,以改善我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式?！娟P(guān)鍵詞】行政強(qiáng)制執(zhí)行模式立法行政強(qiáng)制執(zhí)行是國(guó)家行政管理活動(dòng)中必不可少的制度,它對(duì)于保障法律、法規(guī)的順利實(shí)施,行政權(quán)力的有效運(yùn)作乃至社會(huì)秩序、公共利益的維護(hù)都具有十分重要的作用,在

2、行政權(quán)行使過(guò)程中不可缺少。該項(xiàng)制度設(shè)置是否科學(xué)和合理、運(yùn)行是否適當(dāng)也直接關(guān)系到公民、法人的基本權(quán)利。合法合理的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式,能有效地協(xié)調(diào)行政效率和人權(quán)保障的關(guān)系,維護(hù)國(guó)家利益、公共利益的安全,從而有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。一、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式目前存在問(wèn)題分析1.行政強(qiáng)制執(zhí)行模式立法方面的不足。我國(guó)目前尚無(wú)統(tǒng)一的行政強(qiáng)制執(zhí)行法,有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律規(guī)范采用分散的立法形式存在,行政強(qiáng)制執(zhí)行模式由大量的法律、法規(guī)和規(guī)章做出規(guī)定。而且,規(guī)章對(duì)行政強(qiáng)制的規(guī)定多于法規(guī),法規(guī)多于法律,出現(xiàn)法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)設(shè)定上的“倒金字塔”。這種立法體系,導(dǎo)致了中國(guó)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式規(guī)定上的“

3、散”、“亂”、“濫”、“重”,從而影響了立法的統(tǒng)一性。2.行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬方面的弊端。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法第66條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期間內(nèi)不提起訴訟又不履行的,行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！蔽覈?guó)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是屬于人民法院和行政機(jī)關(guān)的。我國(guó)形成了以行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為主,以行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行為輔的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式。我國(guó)目前這種對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的分配現(xiàn)狀,導(dǎo)致我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的諸多弊端。首先,使正常的行政管理活動(dòng)受到阻礙,嚴(yán)重影響了行政效率的提高。其次,不利于司法機(jī)關(guān)的正常專職工作。再次,圍繞著現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行體制所付出的立法

4、、行政和司法成本都是極高的,但行政和司法效率卻得不到相應(yīng)的提高。3.行政強(qiáng)制執(zhí)行監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制的缺乏。我國(guó)實(shí)行現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的一個(gè)重要原因就是要以司法權(quán)制約行政權(quán),防止行政專斷的出現(xiàn),以維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害。在這種模式下,行政權(quán)在理論上說(shuō)是受到了限制,但由于我國(guó)法院現(xiàn)存的一些弊端,導(dǎo)致了這種理想化的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而且就算是司法權(quán)制約了行政權(quán),但是反過(guò)來(lái)又怎么來(lái)監(jiān)督司法權(quán)呢?誰(shuí)又能保證法官所作出的審查就是完全正確的呢?在未來(lái)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式改革中應(yīng)當(dāng)改變目前監(jiān)督不力的狀況。我國(guó)目前在對(duì)行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)方面的法律制度幾乎是一片“空白”。沒(méi)有任何法律、法規(guī)明文規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)

5、自力強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)途徑。而對(duì)行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行這種行為是否適用1唐世銀:國(guó)家法官學(xué)院講師。71唐世銀:行政強(qiáng)制執(zhí)行模式探析行政復(fù)議和行政訴訟的問(wèn)題,可能是目前我國(guó)理論界在行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域爭(zhēng)論最多的主題之一。二、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的改革及完善1.統(tǒng)一我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行法。我國(guó)目前沒(méi)有統(tǒng)一的立法來(lái)規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行模式,而世界上許多國(guó)家都制定了專門的行政強(qiáng)制執(zhí)行法,明確規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)關(guān)、條件、措施和程序。德國(guó)早在19世紀(jì)中期,就有了相應(yīng)的立法規(guī)定,如普魯士警察行政法。在此基礎(chǔ)上,1953年4月27日德國(guó)又頒布了行政強(qiáng)制執(zhí)行法。本法在行政強(qiáng)制執(zhí)行的基礎(chǔ)、執(zhí)行方法、執(zhí)行機(jī)關(guān)、執(zhí)行程序、強(qiáng)制執(zhí)

6、行等方面都作了具體詳細(xì)的規(guī)定。這部行政強(qiáng)制法對(duì)世界上許多國(guó)家和地區(qū)的行政立法都產(chǎn)生了重大影響,這是世界上公認(rèn)的一部比較完善的行政法。日本也早在19世紀(jì)中期的明治維新時(shí)期就制定了行政執(zhí)行法及行政法施行令,對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行有了相應(yīng)的規(guī)定。二戰(zhàn)后,根據(jù)形勢(shì)的需要,制定了行政強(qiáng)制執(zhí)行法的基本法行政代執(zhí)行法和國(guó)稅征收法、地方稅法特別法、傳染病預(yù)防法等單行法。美國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等也都有自己的行政強(qiáng)制執(zhí)行法。2從上可以看出,對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式大多數(shù)的國(guó)家和地區(qū)都制定了單一的“行政強(qiáng)制執(zhí)行法”或在“行政程序法”中列專章予以規(guī)定。從當(dāng)今世界行政強(qiáng)制執(zhí)行立法的趨勢(shì)來(lái)看,我國(guó)單獨(dú)制定一部獨(dú)立的行政強(qiáng)制執(zhí)行法應(yīng)該更為可

7、行。2.重新構(gòu)建我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式。由于各國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸屬的不同,以及各國(guó)的歷史條件和社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)狀況的差異性,當(dāng)今行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的發(fā)展大致形成了三種模式:3(1德奧模式,即行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行。這種模式中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)由行政機(jī)關(guān)自主行使,當(dāng)行政相對(duì)人不履行行政決定的義務(wù)時(shí),由行政機(jī)關(guān)徑自采取強(qiáng)制執(zhí)行手段,迫使義務(wù)人履行義務(wù)而無(wú)需求助于司法機(jī)關(guān)。德國(guó)、奧地利和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都采取這種模式。(2美法模式,即行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。這種模式把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予司法機(jī)關(guān),當(dāng)行政管理相對(duì)人不履行行政法義務(wù)時(shí),行政機(jī)關(guān)本身并無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),但可以請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)用國(guó)家強(qiáng)制力保障所需行政狀態(tài)的

8、實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)今的美國(guó)、法國(guó)等即采用這種模式。(3折衷模式。這種模式主張當(dāng)行政相對(duì)人不履行義務(wù)時(shí),行政機(jī)關(guān)既可以徑自強(qiáng)制執(zhí)行,也可以申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)執(zhí)行,但何時(shí)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行,何時(shí)由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)執(zhí)行,須由法律、法規(guī)明示。日本、葡萄牙等國(guó)家采取的就是這種執(zhí)行模式。這三種模式都各有利弊,我國(guó)的現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式接近于折衷模式。但無(wú)論從國(guó)家機(jī)關(guān)之間的職權(quán)分工上,還是從行政強(qiáng)制執(zhí)行自身的性質(zhì)、價(jià)值及實(shí)際運(yùn)行上看,都應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行執(zhí)行體制進(jìn)行徹底改革,由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),建立行政主導(dǎo)型的強(qiáng)制執(zhí)行體制,這主要由于:第一,行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系要求把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸還行政機(jī)關(guān)。法治要求權(quán)力分立,在我

9、們國(guó)家則表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)分工。行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限分工只有十分明確,才能提高行政效率,才能保障司法機(jī)關(guān)集中精力做好司法工作。第二,具體行政行為性質(zhì)要求把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸還行政機(jī)關(guān)。行政強(qiáng)制執(zhí)行行為是具體行政行為,一旦做出之后就具有公示力、拘束力、確定力和執(zhí)行力。沒(méi)有法律的特殊規(guī)定,任何機(jī)關(guān)不得停止其執(zhí)行。如果讓法院行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),必然導(dǎo)致該執(zhí)行決定法定效力的不穩(wěn)定。這是因?yàn)?根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)行政法律、法規(guī)的規(guī)定,法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)應(yīng)進(jìn)行審查,決定是否予以執(zhí)行。這就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題:如果法院經(jīng)審查決定不予執(zhí)行,那該行政決定的效力如何確定呢?這與該行政決定確定力與執(zhí)行

10、力的特點(diǎn)是相矛盾的。從另一角度看,我國(guó)最高法院的司法解釋明確規(guī)定:“對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的,由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)審查和執(zhí)行?！?2王玉芬:論我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式,邢臺(tái)師范高專學(xué)報(bào)2002年第2期,第1113頁(yè)。3洪彥:論我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行法的模式,行政與法,2004年第3期,第7779頁(yè)。4最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行第88條(1991年6月11日(法1991第19號(hào)。72北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)總第61期2008年第4期第三,我國(guó)行政法發(fā)展的傳統(tǒng)是另一重要的影響因素。從西方國(guó)家代表性的行政強(qiáng)制執(zhí)行體制來(lái)看,無(wú)不與其本國(guó)行政法發(fā)展的傳統(tǒng)休戚相

11、關(guān)。在英、美等國(guó),由于缺乏、公私法劃分的傳統(tǒng),因而獨(dú)立的行政法體系并不存在,在行政強(qiáng)制執(zhí)行也并沒(méi)有發(fā)展成為一種系統(tǒng)的法律制度。同時(shí),這些國(guó)家普遍信奉“司法權(quán)優(yōu)越”的政治理論,司法審查在其行政法中占據(jù)了核心地位。在這種歷史背景之下,英、美國(guó)家普遍采取司法強(qiáng)制執(zhí)行體制就不足為奇了。相反,在以德、奧為代表的大陸法系國(guó)家,公、私法的嚴(yán)格劃分由來(lái)已久,行政法是最重要的法律部門之一。同時(shí),這些國(guó)家的行政法體系大多是以行政行為為核心范疇而建立起來(lái)的,行政強(qiáng)制執(zhí)行則被視為保障行政效能的首要法律制度。因此,德、奧等國(guó)很早就確立了行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行體制。近些年來(lái),西方國(guó)家在行政法制方面雖互有借鑒,但其各自的行政

12、執(zhí)行體制卻并未改變。在我國(guó)行政法體系中,行政行為的界定、分類及其規(guī)則始終是立法及學(xué)理研究的核心內(nèi)容。綜觀我國(guó)行政法20年的發(fā)展,不難看出,它明顯地帶有大陸法系的某些痕跡,與其具有一定的內(nèi)在親和力。因此,在確立我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行體制時(shí),這一點(diǎn)也是不容忽視的。3.設(shè)置我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的實(shí)施程序?？茖W(xué)合理的執(zhí)行程序,一方面,能保障行政強(qiáng)制執(zhí)行活動(dòng)的順利進(jìn)行,提高行政效率;另一方面,能保障行政強(qiáng)制執(zhí)行的合法性,確保行政相對(duì)人的合法權(quán)益不被侵犯。為保證行政強(qiáng)制執(zhí)行的效果,應(yīng)當(dāng)在在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu),它不隸屬于任何一個(gè)行政機(jī)關(guān),其性質(zhì)是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu),是行政機(jī)關(guān)的一種“能動(dòng)的工

13、具”,對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行決定只有執(zhí)行的義務(wù),而無(wú)審查的權(quán)力。執(zhí)行機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)之間是代理與被代理的關(guān)系,該機(jī)構(gòu)只要按照法律規(guī)定的程序去執(zhí)行,不承擔(dān)任何責(zé)任。如果因?yàn)樾姓?qiáng)制執(zhí)行決定本身違法而給行政相對(duì)人造成損失,責(zé)任由行政機(jī)關(guān)承擔(dān);如果因?yàn)閳?zhí)行不當(dāng)或違法而給行政相對(duì)人造成損失,按代理的原理,責(zé)任由執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)。提出設(shè)立單獨(dú)的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)是有法理依據(jù)的。我國(guó)行政處罰法第16條明確規(guī)定,國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。既然行政處罰權(quán)可以由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使,金錢給付義務(wù)可以統(tǒng)一由行政執(zhí)行處統(tǒng)一執(zhí)行,那么行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)也可以由一個(gè)執(zhí)行

14、機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行。這樣由于各機(jī)關(guān)專司其職,行政效率將大大提高,而且使決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離,對(duì)于公正的維護(hù)也只需要完善對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)程序就可以了。具體的程序設(shè)計(jì)應(yīng)該包括:提起、告誡、行政相對(duì)人申辯與陳述理由,做出行政強(qiáng)制執(zhí)行的決定,行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施,現(xiàn)場(chǎng)記錄,聲明異議。最后,還應(yīng)進(jìn)一步完善公務(wù)員的行政處分責(zé)任制度和人民法院的司法建議制度,通過(guò)依法追究具體人員的行政責(zé)任來(lái)防止行政執(zhí)行權(quán)的濫用。對(duì)于具體的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的法律救濟(jì),應(yīng)當(dāng)在立法中予以明確規(guī)定?？梢园▓?zhí)行前、執(zhí)行中與執(zhí)行后的救濟(jì)。執(zhí)行前的救濟(jì)體現(xiàn)在告誡與聽(tīng)證程序中,當(dāng)事人可以申請(qǐng)中止執(zhí)行,進(jìn)行申辯、陳述理由或提起行政訴訟。執(zhí)行中的救濟(jì)包括

15、有執(zhí)行過(guò)程中當(dāng)事人可以聲明異議,行政主體應(yīng)當(dāng)在充分聽(tīng)取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行決定的事實(shí)、理由及依據(jù)進(jìn)行審查,如果相對(duì)人的要求合理,應(yīng)當(dāng)變更或撤銷強(qiáng)制執(zhí)行的決定。執(zhí)行后的救濟(jì),可以在國(guó)家賠償救濟(jì)中體現(xiàn)。當(dāng)然在強(qiáng)制執(zhí)行中行政復(fù)議和行政訴訟是貫穿始終的救濟(jì)手段。(責(zé)任編輯:木子【Abstract】Administrative enforcement system is essential in state administrative activities.However, there exist such problems as legislative differences about administrative enforcement mode,the unscientific-ness of the administrative power belong-to,lack of supervision over administration and remedy mechanism. These problems become restrictions on Chinas development of administrative enforcement system.Accord-ingly,we shoul