WTO與長三角地區(qū)行政區(qū)劃改革的未來暢想

1、WTO與長三角地區(qū)行政區(qū)劃改革的未來暢想作者:佟亞洲導(dǎo)言:長三角的發(fā)展關(guān)鍵是協(xié)調(diào),各方相互支持.用俗話講就是要”通通氣”. 長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟一體化的問題提出已經(jīng)有20多年的歷史。在這20多年的發(fā)展中,絕大部分人都認為,該地區(qū)經(jīng)濟中競爭內(nèi)耗問題和發(fā)展的外部性問題在程度上不是降低了,而是隨著經(jīng)濟總量的擴大越來越嚴重了。為什么文化上如此豐富、資源稟賦上如此相同、歷史上具有如此多的密切聯(lián)系、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上如此互補的長江三角洲地區(qū),卻在現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展中未能形成一種一體化發(fā)展的格局?這個疑問隨著1993年11月1日歐共體馬斯特里赫特條約的生效,中國加入而更為加深了。人們越來越深入地發(fā)問:主權(quán)獨立的若干歐洲國家

2、尚能在某些重要的經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)⒛承﹪抑鳈?quán)交給一個跨國機構(gòu),在某個條約的基礎(chǔ)上建立一個一體化發(fā)展組織和發(fā)行統(tǒng)一的歐洲貨幣,而在一個主權(quán)國家的某個經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)部,卻難以形成一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的格局?這種分散主義導(dǎo)向的地方經(jīng)濟發(fā)展格局究竟要或者究竟能持續(xù)多久?筆者認為這些問題的形成與中國行政區(qū)劃歷史上設(shè)置時的主要考慮因素有著很大的關(guān)系.關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟一體化 協(xié)調(diào) 地方保護 產(chǎn)業(yè)鏈條第一章 長三角基本行政區(qū)劃概況第一節(jié) 長三角目前行政區(qū)劃簡介長三角幾個主要城市綜合實力對比城市國內(nèi)生產(chǎn)總值(億元)三大產(chǎn)業(yè)比重財政收入人均GDP(元/人)上海4950.81.7:47.6:50.71995.637382蘇州176

3、0.35.2:56.8:38.0208.930384杭州1568.07.1:50.6:42.3188.525074無錫1360.14.0:55.2:40.8141.931248寧波1312.77.6:54.8:37.6190.324213南京1150.35.1:47.6:47.3204.820597從自然地理概念而言,長江三角洲范圍僅限于鎮(zhèn)江以東,通揚運河以南,杭州灣以北的區(qū)域,是長江中下游平原的一部分,總面積約萬平方公里。但從經(jīng)濟地理角度來說,長江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)要比自然地理的范圍要廣一些。本文所研究的“長江三角洲”區(qū)域指經(jīng)濟地理意義上的區(qū)域范圍,包括上海市的全部,江蘇的中南部和浙江的東

4、北部區(qū)域,也稱為:“大上海都市圈”。具體包括:上海市全部;江蘇南部的蘇州、無錫、常州等個市,中部的南京、鎮(zhèn)江、揚州、泰州、南通等個市;浙江東北部的杭州、嘉興、湖州、紹興、寧波、舟山等個市。該區(qū)域共包含二省一市的個地級以上市,其中副省級以上城市個;共有個城區(qū),個縣市;總面積萬平方公里,約占全國的%,人口萬,約占全國的%。年國內(nèi)生產(chǎn)總值達億元,占全國的%,人均國內(nèi)生產(chǎn)總值萬元,是全國平均水平的倍。第二節(jié) 目前長三角中各行政區(qū)域的角色定位長江三角洲地區(qū)15個城市三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)項目第一產(chǎn)業(yè)第二產(chǎn)業(yè)第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重27.7%39.7%32.6%比全國平均水平低22.3個百分點高17.4個百分點高4.9

5、個百分點第一層次城市20.4%42.1%37.5%第二層次城市35.3%39.3%25.4%第三層次城市41.2%28.9%29.9%在江、浙、滬的三邊經(jīng)濟聯(lián)系上，滬-寧、滬-杭的經(jīng)濟聯(lián)系非常密切，而杭-寧的經(jīng)濟聯(lián)系卻比較薄弱，這樣的長三角是不完整的。從這一點上我們可以看出杭、寧合作具有潛在優(yōu)勢，從自然條件看，兩地同屬環(huán)太湖經(jīng)濟區(qū)，地貌簡單，容易規(guī)劃經(jīng)濟帶；從經(jīng)濟基礎(chǔ)看，南京、杭州都進行了區(qū)劃調(diào)整，都是經(jīng)濟總量超1000億的經(jīng)濟強市，在全國排名，杭州居第8位，南京居第16位，而另一份城市實力評估報告顯示，杭州居第8位、南京居6位，這樣的實力足以支撐這個輻射圈；從人文條件看，兩地文化同源，具有很

6、強的親合力；從城市布局看，兩地都進入城市化高速發(fā)展階段和工業(yè)化的中后期，需要進行重新整合。這就需要杭-寧之間開辟一條經(jīng)濟帶，構(gòu)筑江浙一體化的經(jīng)濟走廊，構(gòu)成長三角地區(qū)新的經(jīng)濟增長點。在農(nóng)業(yè)上呼應(yīng)上海由城郊型農(nóng)業(yè)向都市型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的趨勢，吸引上海的資金、技術(shù)參與蘇州、南通農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)，滬寧線鎮(zhèn)江以東各城市主要經(jīng)濟指標城市國內(nèi)生產(chǎn)總值(億元)財政收入(億元)出口額(億美圓)實際利用外資(億美圓)土地面積(平方公里)年末人口(萬人)上海4950.81995.6276.374.163411327.1蘇州1760.3208.9123.130.28488580.8無錫1360.1141.936.013.64

7、650435.9常州672.975.321.76.24375341.5鎮(zhèn)江502.740.87.53.53843266.6共同培育一批具有一定規(guī)模、技術(shù)含量和附加值較高的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷或貿(mào)工農(nóng)一體化的龍頭企業(yè)，建設(shè)適應(yīng)國內(nèi)外市場需求的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地以及創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)基地。在工業(yè)上蘇州應(yīng)充分發(fā)揮上海高新技術(shù)和蘇州加工制造的綜合優(yōu)勢，優(yōu)化和重組產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和企業(yè)結(jié)構(gòu)，在鞏固、提高現(xiàn)有配套協(xié)作的基礎(chǔ)上，拓展新的配套協(xié)作；南通應(yīng)建設(shè)成為上海支柱產(chǎn)業(yè)的配套基地、擴散產(chǎn)業(yè)的協(xié)作基地和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的中試、加工基地。在上海金融中心建設(shè)過程中，蘇州、南通應(yīng)主動接受上海輻射，加強合作，使各自的股票、債

8、券、外匯及拆借等金融市場相互銜接，積極籌措和運用國內(nèi)外資金。發(fā)揮上海國際貿(mào)易中心功能和蘇州、南通產(chǎn)銷優(yōu)勢，進一步完善商品流通合作體系，共同培育建設(shè)面向本區(qū)、全國乃至世界的大型商品或物資集散地。充分發(fā)揮上海國際航運中心的帶動作用，改造提升蘇州、南通有關(guān)港口和沿線的倉儲運轉(zhuǎn)功能，逐步形成以上海為中心的綜合航運和儲運網(wǎng)絡(luò)。發(fā)揮各自旅游互補優(yōu)勢，開展全方位合作，實施跨區(qū)域連鎖經(jīng)營。通過共同參與旅游資源的規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)和保護，帶動各自旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成新一輪旅游消費熱點?？偸牵L三角各城市在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時一定要相互協(xié)調(diào)中形成良好的市場配置，我比較傾向于研究上海在這里應(yīng)該發(fā)揮的功能，首先，

9、一般加工業(yè)，如果有一定的技術(shù)優(yōu)勢，一定要向周遍地區(qū)輻射。其次，就是要吸引一些適合上海環(huán)境、特別是能承受上海本地成本的一些企業(yè)，主要是服務(wù)業(yè)，也包括一些加工工業(yè)的高精尖生產(chǎn)制造業(yè)。第三，對于一般性的，低層次的加工制造業(yè)，上海要主動放棄，這是加強長三角合作與互動的一種好的手段。第二章 長三角目前因傳統(tǒng)體制造成的行政區(qū)劃矛盾大概原因：“現(xiàn)在江浙滬競爭的成分大于合作”。長三角地區(qū)的政府宏觀調(diào)控不到位，地區(qū)間誰也不服誰，有學(xué)者簡單地把他們的關(guān)系概括為“上海人眼看土地，而江浙則希望上?！绊椖俊边^來，但問題關(guān)鍵是項目在哪落地稅收就歸哪所有。筆者比較贊同長三角地區(qū)需要兩省一市共同組成區(qū)域協(xié)調(diào)組織，這一組織必須

10、有法人地位，有相應(yīng)的權(quán)力，但又不是全能政府，只須負責(zé)長三角地區(qū)的規(guī)劃、交通、環(huán)保與旅游。第一節(jié) 產(chǎn)業(yè)布局分散 區(qū)域內(nèi)缺乏聯(lián)動目前,長三角的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進一步的優(yōu)化和協(xié)調(diào),區(qū)域間因行政隸屬不同造成地區(qū)間相同產(chǎn)業(yè)的不和諧競爭, “以前的壁壘是有形的，現(xiàn)在的壁壘是無形的；以前的壁壘造成的是浪費，現(xiàn)在的壁壘浪費的是時機和效率，以及稍縱即沒的機會?！币晃粚W(xué)者如是說。江蘇和上海的汽車行業(yè)之爭便是一個明顯的例證。另外，目前中國擁有許多汽車制造廠商，有世界最大的潛在汽車市場，如果這些汽車制造廠商能夠“捏成一個拳頭”，形成整體優(yōu)勢去和外商進行合資談判，無疑將可以爭取更多的利益籌碼。但這必須在既得利益重新調(diào)和的前

11、提之下才能進行，現(xiàn)時的情形是，各個省市的地方利益無法調(diào)和，各地汽車制造廠商還是一盤散沙。究其根本原因，實質(zhì)上仍是政資不分離的問題。區(qū)域經(jīng)濟競爭力的基礎(chǔ)是科技創(chuàng)新能力。長江三角洲區(qū)域的知識與創(chuàng)新資源豐富，但都自成體系、缺乏互動，沒有形成“相互開放、知識共享、聯(lián)合攻關(guān)”的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，這些都不利于知識、技術(shù)和人才等創(chuàng)新要素在長江三角洲區(qū)域內(nèi)的自由流動，也不適應(yīng)長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟一體化的要求。第二節(jié) 吸引外資方面的惡性競爭 變向減稅問題突出目前，招商引資規(guī)模已經(jīng)成為地方政府政績的重要一環(huán)，稅收優(yōu)惠政策則是各地吸引外資的有力武器。許多地方早已突破兩免三減半的企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策底線，五免五減半的政策已經(jīng)在

12、一些地方暗地里執(zhí)行。據(jù)了解當初，臺積電在長三角選擇投資地時，一些地方甚至承諾給予十免十減半的稅收優(yōu)惠政策。長三角各城市在稅收方面大打出手，令漂亮的長三角外向型經(jīng)濟不可避免地蒙上一層隱憂。要堵住各地擅自出臺稅收優(yōu)惠政策的缺口難度是極大的。鑒于企業(yè)所得稅在許多地方已經(jīng)成為地方稅收的第一大稅源，即使是在長三角一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，因稅收優(yōu)惠造成的財政負擔(dān)也是比較沉重，結(jié)果是外表企業(yè)林立，實則地方財政拮據(jù)。不用諱言，稅收是雙刃劍在長三角發(fā)展初期，各地政府是以各種稅賦優(yōu)惠吸引企業(yè)。在各地資本積累初級階段，稅收優(yōu)惠是有進步的作用。但目前，長三角發(fā)展正進入以土地價格競爭為主要內(nèi)容的惡性競爭階段。蘇南某地土地價

13、格可達5萬元1畝，嘉興7萬元1畝，而珠三角是25萬元1畝。其實，實際土地成本一般是15萬元1畝，政府每畝要倒貼近10萬元。那這一塊政府怎么拿回來？辦法是政府先交了中央的土地出讓金，然后，企業(yè)3年利潤政府不征，留給開發(fā)區(qū)自己用，這就是其中的奧妙。因為新增稅源，國家不一定搞得清，這就是變相減稅。在目前的情況下，這種政府主導(dǎo)的以土地與開發(fā)區(qū)變相減稅的方式已經(jīng)制約了長三角的發(fā)展。第三節(jié) 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重雷同 專業(yè)化分工與協(xié)作需要高效一百年來，上海一直在追尋著建造一個深水港。由于上海長江口有銅沙問題，難以有深水港，目前武漢只有六分之一的貨物從上海出口，而其余六分之五遠道走香港，上海港口成為上海的天然缺陷，制

14、約著上海成為真正的龍頭。當時寧波以能吸引湖南、江西貨源為由引得國家投資于天然深水良港北侖港，結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)，湖南江西貨源并沒有過來，腹地不足使北侖港嚴重運力過剩，只用了10潛力。而江蘇沿江各市為了將市區(qū)面積擴大到江，重復(fù)投資了大量的集裝箱碼頭，從江陰到南通60公里岸段，有68個萬噸級泊位，平均0.9公里就有一個。有的港口利用率僅50。本來深達12米的長江航道卻有只深7米的攔門沙航道，以至于國家交通部在長江航道上投資155億，決心拔掉長江龍口的刺。這樣，目前萬噸輪僅能乘潮進港的上海港將能夠容下七萬噸巨輪。如果整個長江三角洲是一個統(tǒng)一的行政區(qū)域，那么，上海便可以選擇張家港，或太倉港，或者北侖港，但目前

15、上海為了擁有自己的國際深水港，選擇了大小洋山港，并計劃為1300萬標箱，規(guī)模超過香港。這樣，交通部的長江口拔刺工程意義銳減。寧波的北侖港無疑也受到了影響，浙江省于是興建跨海大橋吸收上海貨源。這樣上海到寧波小汽車可減少80元，大卡車可省353元。寧波港到蘇州與大小洋山到蘇州的時間是一樣的。當時跨海大橋第一方案是橋頭建在上海金山衛(wèi)，但與上海沒有談成，只有建在嘉興。但跨海大橋如果建成，單從成本考慮，有人認為大小洋山港的市場前景比較模糊?？梢哉J為，大小洋山港是各行政區(qū)域協(xié)商乏力的結(jié)果，也說明“大上?！毙枰恼线h遠超出自然經(jīng)濟的范圍。）由于地理區(qū)位、自然條件和經(jīng)濟文化特點相似，長江三角洲區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一

16、直存在嚴重的趨同現(xiàn)象。15個城市中選擇汽車的有11個城市，選擇石化的有8個城市，選擇通信產(chǎn)業(yè)的12個城市。蘇錫常三地前五位產(chǎn)業(yè)完全一樣。經(jīng)濟學(xué)家錢晟認為在長三角各地情況差不多的地方，各地的互相角逐現(xiàn)在仍以稅收優(yōu)惠為主，這樣，政府在經(jīng)濟中就幫了倒忙，因為一個經(jīng)濟帶形成應(yīng)當是自然的，企業(yè)通過市場向更適合生產(chǎn)要素配置的地區(qū)移動，而一旦政府稅收和地價成為主導(dǎo)因素，這種進程就被打破了，政府用它的力量改變了市場，政府成了主體，市場反而成了配角，企業(yè)也是打一槍賺一把就走。各地非法的稅收優(yōu)惠其實使正常的市場高低不平，企業(yè)移動困難。對此，南京大學(xué)商學(xué)院副院長劉志彪說，長三角經(jīng)濟中的內(nèi)耗問題，以及發(fā)展的外部性問題

17、不是降低了，而是隨著總量的擴大越來越嚴重了，這些產(chǎn)業(yè)主要集中在紡織、服裝、機械、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，而加工貿(mào)易和出口產(chǎn)品也主要集中在機電、服裝、紡織、鞋類等輕工產(chǎn)品方面。同時高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也主要集中在IT、生物醫(yī)藥、新材料產(chǎn)業(yè)等方面。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同嚴重，導(dǎo)致各城市在招商引資和外貿(mào)出口方面出現(xiàn)惡性競爭，重復(fù)建設(shè)嚴重，資源配置不合理，不利于長江三角洲各城市間的分工、合作和區(qū)域一體化。根據(jù)國際慣例，企業(yè)的研發(fā)投入占銷售收入的比重達2%左右才能保持生存，達5%以上才能保持競爭優(yōu)勢。但長三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集中度較低，規(guī)模較大的企業(yè)集團較少。由于企業(yè)的規(guī)模偏小，研發(fā)投入的比重參差不齊，例如，從企業(yè)研發(fā)投入占

18、銷售收入比重來看，2001年，江蘇大中型工業(yè)企業(yè)為1.7%，上海為2.1%，而浙江只有1.4%。企業(yè)創(chuàng)新的能力不強，企業(yè)間相互模仿、相互抄襲，侵犯知識產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象還比較嚴重第三章 探討長三角行政區(qū)劃改革的多方觀點美國經(jīng)濟學(xué)家錢納里和塞爾奎發(fā)展的格局中指出“在一個連續(xù)均衡的國民經(jīng)濟中，城市化可能表現(xiàn)為因果鏈條上的各類事件的最后結(jié)果，是農(nóng)村勞動力向城市就業(yè)的源源不斷轉(zhuǎn)移的結(jié)果。國家外經(jīng)貿(mào)部部長龍永圖說：“在經(jīng)濟全球化加快發(fā)展和中國加入世貿(mào)組織的今天，中國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展必須順應(yīng)全球化的規(guī)律，打破原有的畫地為牢，各自為政的狹隘觀念建立全球化的思維方式”。從以上兩者的觀點我們不難看出，長三角區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展

19、必須以WTO的全球化思維為根本出發(fā)點，從發(fā)達國家已建成的國際認可的五大城市帶經(jīng)驗看，區(qū)域規(guī)劃能否順利實現(xiàn)關(guān)鍵在于制度保障，有了制度保障，便可消除行政障礙和行政壁壘，真正實現(xiàn)資源共享，相互開放市場，科技人才流動，產(chǎn)業(yè)密切合作以及跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施共建，推動區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展和升級。 那么對于長三角什么樣的行政區(qū)劃才算是合理而有效的呢？首先，從概念上說，行政區(qū)劃就是國家為了實現(xiàn)自己的職能，便于進行管理，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下將國家的國土劃分為若干區(qū)域并相應(yīng)建立各級行政機關(guān)分層管理的區(qū)域結(jié)構(gòu)。另外，管理層次與管理幅度存在著相互制約的關(guān)系，管理層次越多，管理幅度就越小。反之，管理層次越少，管理幅度就越大。我

20、國現(xiàn)行憲法的行政區(qū)劃基本上是三級制，即?。ㄗ灾螀^(qū)，直轄市）、縣（自治縣，縣級市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）。有的省，自治區(qū)下設(shè)自治州，市。而州市下屬的自治縣，縣級市，鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)，鎮(zhèn)）。從目前的形勢來看，中央對地方治理新思路：縮省、撤地、強縣、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣、鄉(xiāng)直選據(jù)財經(jīng)時報報道，有專家透露，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體試圖在行政改革和政治文明建設(shè)的框架下刷新地方治理，當前和今后涉及的課題包括改革中央高度集權(quán)制度；縮小省區(qū)地域、增設(shè)省區(qū)編制；提升縣、鄉(xiāng)行政首長直選層級等。社科院政策研究中心主任李成貴指出：“縮省、撤地、強縣、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經(jīng)成為建立和完善中央與地方合理分權(quán)體制的必然選擇。”民政部官員也透露，近期地方要

21、求調(diào)整行政區(qū)劃的事項越來越多，要求改革行政區(qū)劃體制的呼聲日益強烈。所謂“縮省”，就是把現(xiàn)行的省級建制規(guī)?？s小，從國內(nèi)外的經(jīng)驗和管理需要出發(fā)，全國省級建制可以設(shè)至50-60個?！翱s省”辦法有三：一是將一個省一分為二；二是從幾個省中劃出一塊區(qū)域再設(shè)一個省；三是以一個特大城市為中心增設(shè)幾個“重慶模式”的直轄市。而該官員認為，第三種辦法比較好，增加機構(gòu)少、震動小、比較容易為地方接受。另外，還可以擴大現(xiàn)有直轄市的行政區(qū)域。民政部研究中心的一位專家認為，中國的行政區(qū)劃忽視了經(jīng)濟、社會、人文因素，而且，一個省級行政區(qū)域管轄相當于一個德國、英國或法國的人口，以至機構(gòu)龐大繁瑣，權(quán)力專一集中，造成極大的管理難度與

22、弊病。因此，現(xiàn)行區(qū)劃已不能適應(yīng)社會方面發(fā)展的需要了。從2002年8月17日起，浙江省把地區(qū)一級的大部分經(jīng)濟管理權(quán)限直接下放給包括紹興縣在內(nèi)的20個縣區(qū)，經(jīng)濟上近似“省管縣”。一年來，這項改革在浙江以一種低調(diào)的風(fēng)格穩(wěn)步推進。隨著各項權(quán)力逐步下放到位，縣級的基層管理權(quán)力得到充實和簡化，企業(yè)對此感同身受。早在1992年，為“在經(jīng)濟上和上海接軌”，浙江對13個經(jīng)濟發(fā)展較快的縣市進行擴權(quán)，擴大基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資項目的審批權(quán)，但在當時阻力很大為了推進區(qū)域經(jīng)濟和社會的一體發(fā)展，打破區(qū)域內(nèi)的行政壁壘，目前的幾種觀點：（1）提出要建立跨行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)管理組織。（2）成立制度性的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)，即凌駕于地

23、方政府之上的具有某種政治權(quán)威的組織，授權(quán)于中央政府而對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進行協(xié)調(diào)；（3）主張建立非制度性的協(xié)凋組織機構(gòu)，即區(qū)域內(nèi)各地方政府通過倡導(dǎo)方式成立的松散性的協(xié)調(diào)協(xié)商組織。（4）有的學(xué)者提出“州制”即將企業(yè)管理中的扁平化理論應(yīng)用與區(qū)劃整合中，采取兩頭擠的辦法，在村變鎮(zhèn)，縣變市的同時，取消省的設(shè)置，改設(shè)為州。即中央-州-縣(市、縣)。州比原來的省要小一些，認為在中國設(shè)置50-55個州(包括特區(qū)、直轄市)為宜。這種提法忽略了長三角地區(qū)經(jīng)濟的實際情況。第一種觀點實際是主張以克服地方自主多元發(fā)展所產(chǎn)生割據(jù)為取向的中央集權(quán)的發(fā)展，這種跨區(qū)劃機構(gòu)的成立就意味著與地方政府重新分配權(quán)利，其結(jié)果要么是導(dǎo)致地方自

24、主性的喪失，從而使市場經(jīng)濟的發(fā)展與創(chuàng)新喪失必要的活力，要么是跨區(qū)劃機構(gòu)的形同虛設(shè)，其協(xié)調(diào)功能發(fā)揮不力。而無論哪種情況，必然增加管理對象的行政成本，與中央一直努力推行的“減政放權(quán)”肯定是背道而馳的。第二種形式則在相當程度上難以擺脫地方政府的控制，或者某些方面還得借助于地方政府的政治權(quán)威來推進合作協(xié)調(diào)組織的工作。這樣，區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制實際上也難以承擔(dān)起真正的協(xié)調(diào)職能?？陀^上，中國各地設(shè)立的各種高層會議已構(gòu)成區(qū)域合作協(xié)調(diào)組織的一部分，但大多還流于形式，其機制發(fā)育還不完善，難以有實效地推進區(qū)域合作的規(guī)范化發(fā)展。長江三角洲地區(qū)15個城市，分別屬于上海、江蘇、浙江三個省級行政區(qū)劃，改革開放以來對建立這一地

25、區(qū)區(qū)域合作與協(xié)調(diào)的體制和機制曾經(jīng)有過多種嘗試。1983年，國務(wù)院成立上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室，對規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、水利治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進行了規(guī)劃和協(xié)調(diào)，還成立了區(qū)域性的金融組織等機構(gòu)。但終因各地都不同程度地運用計劃手段為本地爭取項目投資而不是通過經(jīng)濟合作來謀求本地的發(fā)展，規(guī)劃辦提出的項目無法落實而偏離了原定目標，規(guī)劃辦遂于1989年撤銷。由此我們必須走協(xié)調(diào)機制的形態(tài)性變革的道路，其核心精神就是根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展所需要的區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，確立區(qū)域的發(fā)展形態(tài)，并圍繞著這種發(fā)展形態(tài)的要求進行制度再建。這種選擇，不但能從根本上沖破行政壁壘，而且能夠比較到位地建立起新的區(qū)域統(tǒng)一的管理制度和運作規(guī)則。這種發(fā)展，既有利于整個區(qū)域在促進經(jīng)濟與社會一體化發(fā)展過程中的統(tǒng)一規(guī)劃與部署，也有利于城市自身因地制宜地促進區(qū)域經(jīng)濟一體化，而這兩方面的益處，是推動長三角經(jīng)濟圈經(jīng)濟與社會全面走向一體化的重要基礎(chǔ)與動力。在這個過程中，區(qū)域一體化所形成的不僅是整合效應(yīng)，而且是制度效應(yīng)，因為所有形式的區(qū)域一體化最終都必須通過相應(yīng)的制度建設(shè)來實現(xiàn)、來平衡、來保障。這種制度轉(zhuǎn)型與積累，將成為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，同時，也是現(xiàn)代制度成長的重要基礎(chǔ)。不少專家學(xué)者指出：(1)要以全球化的視野制定發(fā)展戰(zhàn)略，打破行政區(qū)劃和部門分隔，打破諸侯經(jīng)