住房租賃合同的社會(huì)控制（中）

1、住房租賃合同的社會(huì)控制（中）二、住房租賃合同控制的社會(huì)效果不僅在美國(guó)和德國(guó)，在世界其他地方，也有對(duì)租賃合同進(jìn)行某種形式的“控制”制度。1為什么租賃控制制度被廣泛地采用？以下嘗試從社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果分析的角度回答這個(gè)問(wèn)題。第一部分以價(jià)格管制模型為基礎(chǔ)，主要討論理論界對(duì)（紐約市）租金管制的分析評(píng)價(jià)；第二部分則討論以德國(guó)為代表的在租金市場(chǎng)化背景下進(jìn)行租賃控制的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。（一）作為價(jià)格管制的租賃控制1租金管制的可行性。經(jīng)濟(jì)學(xué)者首先質(zhì)疑租金管制本身的有效性。在這方面，張五常的分析很有代表性。2他認(rèn)為即使在租金管制的情況下，房屋仍會(huì)和在自由市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制下一樣得到有效配置，即得到房屋的順序依“出價(jià)”3高低而

2、定。理由是雖然租金價(jià)格機(jī)制不能自動(dòng)發(fā)揮作用，但替代機(jī)制如排隊(duì)、尋租等可以發(fā)揮和價(jià)格機(jī)制一樣的作用。該觀點(diǎn)的不當(dāng)之處主要在于簡(jiǎn)單地將價(jià)格控制后物品的分配機(jī)制縮小為“排隊(duì)”或“尋租”等方式。實(shí)際上，正如上文對(duì)紐約租金管制制度的梳理所顯示的，只要分配程序周全（妥當(dāng)?shù)馁Y格審查、有效的監(jiān)管和充分的隨機(jī)性），賦予承租人對(duì)多付租金的返還請(qǐng)求權(quán)，規(guī)定房東不得隨意收回房屋，明確租賃合同雙方維護(hù)和修理房屋的義務(wù)，限制轉(zhuǎn)租牟利，通常就可以較為有效地控制住租金而不導(dǎo)致張五常所描述的無(wú)效率后果。有學(xué)者研究表明，在租金管制的實(shí)踐中，房屋的分配并不是通過(guò)替代價(jià)格體系（pseudo-price system）進(jìn)行，而一定程度

3、上是在有資格的需求者中隨機(jī)進(jìn)行。這也就意味著租金管制所帶來(lái)的福利能夠?yàn)椋ㄖ辽偈遣糠值模╊A(yù)期受益人所獲得，而不是以其他方式被分配轉(zhuǎn)移。因此租金管制是可行的。42供給不足與無(wú)謂損失。也有經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為租金管制會(huì)導(dǎo)致供求失衡。在這樣的情形下，雖然一部分生產(chǎn)者剩余轉(zhuǎn)化成了消費(fèi)者剩余，但因?yàn)樯a(chǎn)能力未能得到充分地釋放，市場(chǎng)需求沒(méi)有得到有效滿足，市場(chǎng)規(guī)模被壓縮，大量可以產(chǎn)生交換利益即社會(huì)福利的交易無(wú)法產(chǎn)生，因此會(huì)導(dǎo)致一部分生產(chǎn)者剩余和消費(fèi)者剩余的無(wú)謂損失（dead weight loss）。5從理論上看，在沒(méi)有其他配套措施的情況下，長(zhǎng)期6限制租金水平會(huì)導(dǎo)致供給不足（出租房短缺）是非常確定的。不過(guò)這一后果可以

4、比較容易地避免。7作為“不動(dòng)產(chǎn)”，住房具有相對(duì)穩(wěn)定性，國(guó)家很容易通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)稅等形式增加所有權(quán)人空置房屋的成本，促使其將房屋投放到租賃市場(chǎng)。尤其要看到，居住是一種特殊的需求：人對(duì)住房并不像對(duì)衣服、首飾那樣有近乎無(wú)限的需要，通常也不會(huì)像服裝、首飾那樣經(jīng)常性地更換。因此，有多余住房的所有權(quán)人往往不會(huì)因?yàn)樽饨鸬途筒辉俪鲎夥课?，除非管制后的租金水平降低到小于房屋維護(hù)成本的地步。從目前的經(jīng)驗(yàn)研究看，在有租金管制的地區(qū)，如果法律的控制規(guī)范足夠周全，出租房屋供給急劇下降的情況通常不會(huì)發(fā)生。8實(shí)際上，在不存在管制、租金過(guò)高的情況下，為了保障低收入人群獲得住房，國(guó)家需要以更大的成本來(lái)建設(shè)廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房，這也是

5、通過(guò)國(guó)家干涉補(bǔ)貼弱者，也會(huì)導(dǎo)致無(wú)謂損失。因此，如果規(guī)則設(shè)計(jì)妥當(dāng)，租金管制不僅不會(huì)降低出租房屋的供給，也不會(huì)降低住房的供給。例如，法律可以對(duì)（特定城區(qū)的）新建房屋規(guī)定租金管制豁免，以鼓勵(lì)有條件的消費(fèi)群體通過(guò)購(gòu)買或自建解決居住問(wèn)題。93租金管制與不當(dāng)分配。更有力地批評(píng)租金管制的觀點(diǎn)認(rèn)為租金管制可能導(dǎo)致資源的不當(dāng)分配（misallocation）。那些能夠負(fù)擔(dān)高質(zhì)量住房的承租人無(wú)法獲得與其收入相當(dāng)?shù)木幼l件，那些按照經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)只能負(fù)擔(dān)較小住房的承租人卻獲得了額外的補(bǔ)貼，即租金管制導(dǎo)致了違反經(jīng)濟(jì)的效果：未將住房分配給對(duì)其價(jià)值評(píng)價(jià)最高的人，從而造成（經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上）不必要的“浪費(fèi)”。對(duì)此，Edward L.

6、Glaeser等進(jìn)行了論證并通過(guò)實(shí)證數(shù)據(jù)進(jìn)行了檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)紐約市房屋不當(dāng)配置的情形明顯高于無(wú)租金管制的其他地區(qū)，租金管制嚴(yán)格的曼哈頓區(qū)的不當(dāng)分配情形高于同城中的其他區(qū)。10這項(xiàng)研究是租金管制方面為數(shù)不多的經(jīng)驗(yàn)分析，其計(jì)量模型設(shè)計(jì)巧妙，結(jié)論也頗為可信。不過(guò)，對(duì)該文的假設(shè)、分析與結(jié)論，仍需謹(jǐn)慎對(duì)待：其一，和大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)者一樣，作者只是假設(shè)收入或?qū)W歷高的人應(yīng)該被分配給價(jià)值較高的住房，而不考慮社會(huì)公平的因素，甚至也忽略了該項(xiàng)安排所可能導(dǎo)致的其他經(jīng)濟(jì)成本。其二，是否有效率在不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)中是很難驗(yàn)證的。一方面，即使在沒(méi)有租金管制的市場(chǎng)中也存在著其他形式的各種管制，如所得稅、規(guī)劃、少數(shù)群體聚居、反歧視等，這些都

7、是對(duì)自由市場(chǎng)假設(shè)的偏離，其廣泛存在嚴(yán)重干擾對(duì)租金管制與效率之間的關(guān)系的正確判斷；另一方面，因?yàn)榉课莸漠愘|(zhì)化高，房屋市場(chǎng)的信息一直處于高度不透明的狀態(tài)，該文的研究能夠在多大程度上反應(yīng)真實(shí)情況，仍有疑問(wèn)。其三，該文在很大程度上也同時(shí)表明，租金管制所導(dǎo)致的不當(dāng)分配的程度并沒(méi)有想象的那么高。比較而言，無(wú)論是否存在租金管制，其他地區(qū)同樣存在不當(dāng)配置的情況，紐約市的住房不當(dāng)配置水平只比其他城市高出10%-15%。實(shí)際上，就像作者的對(duì)照研究所表明的，在紐約，那些本不受租金管制的獨(dú)立所有房屋和住房數(shù)小于5的小型住宅樓中，也存在相當(dāng)高的不當(dāng)配置（分別是15.9%和11%）。這說(shuō)明租金管制更多是發(fā)生轉(zhuǎn)移分配的效果

8、（將財(cái)產(chǎn)從出租人轉(zhuǎn)移給承租人），而沒(méi)有過(guò)分人為地刺激需求?？梢赃@樣解釋：從租金管制受益的承租人有兩個(gè)群體，因租金管制而得以在原本無(wú)法負(fù)擔(dān)的住房和居住區(qū)生活的群體和因種種原因（如工作、家庭的需要）寧愿支付高額租金也要在特定地區(qū)居住的群體，租金管制降低了他們的租金負(fù)擔(dān)，而后者占相當(dāng)比例。4租金管制與勞動(dòng)力市場(chǎng)效率。有人認(rèn)為，控制租金會(huì)降低勞動(dòng)力市場(chǎng)的效率：勞動(dòng)者為了保有低租金的住房而不愿意搬到較遠(yuǎn)的工作地點(diǎn)從事新的工作，從而降低勞動(dòng)力的流動(dòng)性；或者，即使到較遠(yuǎn)的地點(diǎn)從事工作，也會(huì)選擇通勤而不是另租一套新住房的方式，導(dǎo)致通勤的成本增加。11筆者認(rèn)為這一理論并不足以反駁租金管制。首先，如果一國(guó)每個(gè)地方

9、都存在租金管制，并且能保證租金水平相對(duì)于住房質(zhì)量而言不會(huì)有太大的出入，就不會(huì)明顯影響勞動(dòng)力的流動(dòng)，因?yàn)樵谄渌胤酵瑯涌梢哉业胶线m的住房。而租金管制原本就應(yīng)是在較大地域范圍內(nèi)考慮的事情，至少是應(yīng)在一個(gè)可通勤的范圍內(nèi)通盤考慮的。其次，如果租金因?yàn)闆](méi)有控制而過(guò)高或租賃條件因?yàn)槿狈刂贫懿罨虿环€(wěn)定，人們獲得住房的方式就會(huì)轉(zhuǎn)向購(gòu)買。對(duì)于并不富有的人來(lái)說(shuō)，購(gòu)買的選擇很大程度上取決于價(jià)格，而不能過(guò)多考慮與工作地點(diǎn)距離的因素，加上一旦購(gòu)買，很難更換的現(xiàn)實(shí)，對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)或通勤成本影響可能更大。5住房租金管制的執(zhí)行成本。租金管制的執(zhí)行成本殊難測(cè)算，這是影響租金管制決策的重要變量。在范圍上，主要包括行政管理成本和

10、司法成本。前者指管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本，后者指租賃合同當(dāng)事人通過(guò)司法手段解決爭(zhēng)議而引起的費(fèi)用支出。6租金管制與稅收補(bǔ)貼。曾有學(xué)者建議通過(guò)稅收的方式來(lái)間接實(shí)現(xiàn)租金管制，如對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的擁有者征收較高的不動(dòng)產(chǎn)稅，以補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)地位較弱的承租人。但稅收的安排是一個(gè)普遍性的轉(zhuǎn)分配制度，法律無(wú)法確保將房屋所有人的利益直接轉(zhuǎn)分配到特定地區(qū)有特定需求的承租人身上。例如因?yàn)楦鞯貐^(qū)的收入水平與住房支出差異巨大，收入水平就不適合作為確定補(bǔ)貼數(shù)額的依據(jù)。另外，以稅收形式轉(zhuǎn)移支付也有成本，尤其是稅收從征收到使用的各個(gè)過(guò)程都會(huì)存在不當(dāng)?shù)睦速M(fèi)，也會(huì)造成不同程度的無(wú)謂損失。其與租金管制相比很難說(shuō)更優(yōu)。7住房租金管制的社會(huì)收益。具體主要

11、體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。（1）保障基本人權(quán)。長(zhǎng)久以來(lái)，住宅被認(rèn)為是人類的基本需要之一，因而其分配應(yīng)不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)衡，還應(yīng)從社會(huì)公平的角度考量。這也是1948年世界人權(quán)宣言將其列為基本人權(quán)的原因（第13、25條）。不過(guò)，僅依此項(xiàng)就認(rèn)為應(yīng)進(jìn)行租金管制并不妥當(dāng)。首先，國(guó)家提供住宅保障的能力受限于政府的財(cái)政收入，若國(guó)家積累有限，自不應(yīng)加之過(guò)重的義務(wù)（如為租金管制而支出行政成本）。12其次，雖然住宅權(quán)對(duì)一部分人（無(wú)住宅者）而言是重要的基本人權(quán)，但若通過(guò)租金管制的辦法加以保護(hù)，會(huì)同時(shí)損害另一部分人（出租人）的財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，這也是基本人權(quán)，簡(jiǎn)單地厚此薄彼，很難謂妥當(dāng)。這就是前文美國(guó)或德國(guó)都在憲法訴訟

12、案件中進(jìn)行周全考量的原因。因此，即使經(jīng)過(guò)細(xì)致權(quán)衡后，這些國(guó)家的憲法裁判認(rèn)為租金管制于理于法有據(jù)，也不能簡(jiǎn)單地將其歸結(jié)為出于“保障基本人權(quán)（住宅權(quán)）”的考慮，而應(yīng)視之為多項(xiàng)基本權(quán)利權(quán)衡取舍之后的結(jié)果。（2）避免貧富聚居。城市中收入較少的居民通常無(wú)力購(gòu)置私有住房。在沒(méi)有租金管制的情況下，因?yàn)闊o(wú)法負(fù)擔(dān)“高尚”住宅區(qū)的昂貴租金，這類居民只能選擇向租金較低的社區(qū)搬遷，從而逐步形成社區(qū)的分化。傳統(tǒng)上決定租金價(jià)格的因素很多，當(dāng)出現(xiàn)優(yōu)良住宅區(qū)和貧民窟的對(duì)立時(shí)，這種對(duì)立本身也將成為影響租金價(jià)格的重要因素，甚至可以說(shuō)住宅分區(qū)化越嚴(yán)重，分區(qū)本身對(duì)房屋價(jià)格的影響越大。若不及時(shí)干涉，一旦分區(qū)（gentrificatio

13、n）的結(jié)構(gòu)形成，將只會(huì)惡性循環(huán)，導(dǎo)致進(jìn)一步的區(qū)域分化。13實(shí)際上，即使從純經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，住宅分區(qū)也不完全是市場(chǎng)有效運(yùn)行的結(jié)果。設(shè)有兩個(gè)相鄰的社區(qū)A和B，都沒(méi)有租賃控制，但是社區(qū)A的租金高，B的租金相對(duì)較低，無(wú)租賃控制的后果是將社區(qū)A中的窮人和貧民驅(qū)趕到社區(qū)B，使后者的居住條件惡化，社會(huì)問(wèn)題叢生。這本質(zhì)上是社區(qū)A將一部分本應(yīng)負(fù)擔(dān)的社會(huì)成本外部化給了社區(qū)B，無(wú)償占用了社區(qū)B的資源。14當(dāng)然，正如“孟母三遷”，擇鄰而居是人的需求，因此住宅分區(qū)是城市中自始就有的現(xiàn)象，若不形成明顯的貧富對(duì)立等社會(huì)問(wèn)題，法律并無(wú)干涉的必要。15（3）增進(jìn)社會(huì)和諧。學(xué)者M(jìn)argret J.Radin很有說(shuō)服力地指出，租金

14、管制可以使承租人相對(duì)長(zhǎng)久地居住在一個(gè)住宅中，因而有助于加強(qiáng)鄰里的關(guān)系，增進(jìn)社區(qū)的和諧，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)基本價(jià)值的認(rèn)同度。若無(wú)租金管制，人們會(huì)被迫為尋找便宜的居所而頻繁遷移，不但容易導(dǎo)致鄰里關(guān)系異化，使社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)拖后，也容易使人喪失歸屬感，降低對(duì)社會(huì)的信心。16當(dāng)前，盡管社區(qū)、鄰里關(guān)系在人們生活中的重要性有所降低，17但還不至于徹底消失，因此租金管制的此項(xiàng)社會(huì)收益仍能成立?？傊?，在目前關(guān)于租金管制成本的分析中，能夠成立的主要是兩項(xiàng)：不當(dāng)分配所產(chǎn)生的不恰當(dāng)激勵(lì)；租金管制的執(zhí)行成本。相對(duì)應(yīng)的，租金管制的社會(huì)收益有三項(xiàng)：在不過(guò)分損害所有權(quán)的前提下保障人“居住”這一基本需求（人權(quán)）；避免貧富聚居；促進(jìn)社

15、區(qū)穩(wěn)定與和諧。這里，社會(huì)收益的大小很大程度上取決于承租人的數(shù)量。對(duì)租賃人口比例超過(guò)60%18的紐約市而言，實(shí)行較嚴(yán)的租金管制很難謂不當(dāng)。十余年前，經(jīng)濟(jì)學(xué)者Richard Arnott為新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)與法辭典19撰寫了“租金管制”（rent control）這一辭條。他指出，實(shí)際上租金管制本身也在變化，從“第一代”僵硬地控制租金，禁止出租人以任何形式解除租賃合同，到“第二代”允許租金隨市場(chǎng)適當(dāng)上調(diào)，允許在特定條件下解除租賃合同，甚至允許出租人在與新承租人簽訂合同時(shí)自由確定租金。20比較而言，“第二代”租金管制并不直接，其對(duì)租賃市場(chǎng)的負(fù)面影響也更不容易觀察。權(quán)衡各派觀點(diǎn)后，Arnott最終只好

16、這樣做結(jié)論：“隨著研究的深入，專家們對(duì)租金管制制度影響的判斷也變得越來(lái)越不確定?！保ǘ┮越档妥赓U合同成本為目標(biāo)的租賃控制當(dāng)前的德國(guó)租賃法也可以說(shuō)是“第二代”租金管制的代表。如前所述，目前德國(guó)住房租賃合同制度已基本轉(zhuǎn)為市場(chǎng)導(dǎo)向當(dāng)事人在訂立合同時(shí)可以自由約定租金，該租金可根據(jù)市場(chǎng)行情逐年上調(diào)。與（）租賃合同自由制度不同的是德國(guó)法限制了出租人的解除權(quán)，強(qiáng)行排除了出租人單方?jīng)Q定租金上漲數(shù)額的權(quán)利。筆者認(rèn)為這是一種有效率的安排。在關(guān)于合同成本的理論中，Oliver E. Williamson曾指出，締約中的交易成本受以下三因素的影響：交易的頻繁度（frequency）、交易的形式與不確定程度、交易中資

17、產(chǎn)專用性程度（assets pecificity）。其中，資產(chǎn)專用性所引發(fā)的交易成本最為顯著。21正是這一因素的存在，在長(zhǎng)期合同關(guān)系中，協(xié)商地位較弱的一方常會(huì)受另一方機(jī)會(huì)主義行為的損害，因?yàn)榍罢叱?huì)在合同之外進(jìn)行一些以合同穩(wěn)定或可履行為前提的其他投資，若另一方可隨時(shí)解除合同，這些投資便將失去保護(hù)。22盡管在締約前，專用性資產(chǎn)的所有者可以有多種選擇，但一旦合同達(dá)成，該方當(dāng)事人為履約進(jìn)行了必要準(zhǔn)備后（如買方為配合即將交付的特種機(jī)器設(shè)計(jì)了專用的模具），便對(duì)資產(chǎn)的使用失去了選擇權(quán)此時(shí)對(duì)方當(dāng)事人客觀上對(duì)該資產(chǎn)享有“壟斷性”的合同權(quán)利。在這種情況下，專用財(cái)產(chǎn)的所有者便不得不依賴合同相對(duì)人，對(duì)相對(duì)方的毀約和

18、事后盤剝?nèi)狈Ψ婪妒侄沃灰o他造成的損失小于其尋找新合同相對(duì)方的成本，就會(huì)忍受相對(duì)方的背信行為。套用這一分析框架，住房租賃合同的交易成本很高，因?yàn)椋海?）居住是對(duì)穩(wěn)定性要求較高的需求，因此住房租賃合同的締約頻率較低，交易各方基本不具有重復(fù)締約的機(jī)會(huì)，無(wú)法形成程式化的締約協(xié)商機(jī)制；（2）住房租賃合同是長(zhǎng)期合同，而合同持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，不確定性越大；（3）在住房租賃合同中，承租人有大量的“交易專用性資產(chǎn)”，包括裝修、家具、鄰里關(guān)系以及在工作、生活上所作的其他投資。23理論上，在沒(méi)有特殊的外部規(guī)制時(shí)，承租人仍有兩個(gè)途徑保護(hù)自己的專用性資產(chǎn)投入。其一，事先約定較長(zhǎng)的租賃期限；其二，在出租人無(wú)故解除租賃合同時(shí)

19、要求其賠償信賴?yán)娴葥p失。不過(guò)，現(xiàn)實(shí)中這兩種方式都缺乏可行性：（1）缺乏周全的租金調(diào)整條款，出租人通常會(huì)不愿意接受長(zhǎng)期租約，而租金調(diào)整條款事先往往很難確定，如出租、承租雙方往往很難就具體的租金上漲的比例達(dá)成一致；（2）承租人以住宅為中心的很多投入在性質(zhì)上都是非資產(chǎn)性投入，很難和證明其價(jià)值。在法律沒(méi)有特別保護(hù)承租人的傾向時(shí)，法官通常也不會(huì)支持承租人基于租賃合同而做出的“信賴性”的投資。241 退一步講，即使考慮到如果承租人拒絕續(xù)約，出租人不得不重新裝修房屋，張貼廣告尋找新的承租人，因房屋空閑而減少租金收入，從而解除也會(huì)給出租人帶來(lái)相當(dāng)大的損失這一因素，承租人與出租人也形成一定程度的雙邊壟斷的關(guān)系，雙方都會(huì)有機(jī)會(huì)主義或策略性行為的動(dòng)力，其圍繞續(xù)約而發(fā)生的討價(jià)還價(jià)的成本只會(huì)增加而不會(huì)減少（互相要挾以至于兩敗俱傷）。25總之，對(duì)住房租賃合同而言，若