唐山地震災(zāi)后重建規(guī)劃：回顧、分析及思考

1、唐山地震災(zāi)后重建規(guī)劃：回顧、分析及思考提 要：對(duì)1976年唐山地震災(zāi)后重建規(guī)劃編制過(guò)程及內(nèi)容進(jìn)行了回顧總結(jié)，提出了震后規(guī)劃的一般性特點(diǎn)及唐山震后規(guī)劃的特性，對(duì)唐山震后重建規(guī)劃的實(shí)施效應(yīng)及實(shí)現(xiàn)度進(jìn)行了初步分析，最后，闡述了對(duì)城市震后規(guī)劃的若干思考。 關(guān)鍵詞：唐山地震，重建規(guī)劃，特點(diǎn)實(shí)施效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)度地震是“百災(zāi)之首”，在人類(lèi)文明史上，以文字記載下來(lái)的最早的自然災(zāi)害便是地震。地震是使人類(lèi)幾世紀(jì)才能造成的文明毀于一旦的巨難，達(dá)爾文說(shuō)：“人類(lèi)無(wú)數(shù)時(shí)間和勞動(dòng)所建樹(shù)的成績(jī)，只在幾分鐘之內(nèi)就毀滅了；可是，我對(duì)受難者的同情，比另外種感覺(jué)似乎要單薄些，就是那種被這往往要幾個(gè)世紀(jì)才能完成，而現(xiàn)在一分鐘就毀滅的情景所

2、引起的驚愕的感覺(jué)”。1976年7月28日發(fā)生的唐山地震是歷史上罕見(jiàn)的大地震，是一場(chǎng)被世界稱(chēng)為“20世紀(jì)人類(lèi)十大災(zāi)難之一”的巨禍奇劫，造成了24萬(wàn)人死廣，16萬(wàn)人重傷，一座重：正業(yè)城市毀于一旦。這次地震是中國(guó)少有的慘例，也是迄今為止400多年世界地震史上最悲慘的一次(表1)。我國(guó)所面臨的地震災(zāi)害環(huán)境十分嚴(yán)峻，全國(guó)位于地震烈度大于或等于7度的城市占城市總數(shù)的45%，其中100萬(wàn)以上人門(mén)的大城市占70%。在廣闊的高烈度區(qū)內(nèi)生活的人口已接近9億。從歷史角度考察，地震并不是與我們遙不可及，相反某種程度上其已成為一種“常態(tài)”(圖1)。在中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法頒布施行10周年之際，在唐山大地震32周年之際

3、，在汶川5.12大地震災(zāi)后規(guī)劃和重建全面展開(kāi)之際，回顧唐山震后規(guī)劃建設(shè)的歷程，分析總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)建設(shè)安全的城市人居環(huán)境進(jìn)行深入的思考，具有特殊的價(jià)值和意義。1 唐山震后重建規(guī)劃的過(guò)程及主要內(nèi)容1.1 背景唐山是一座具有百年歷史的重工業(yè)城市。地處環(huán)渤海灣中心地帶，是連接華北、東北兩大地區(qū)的咽喉要地和走廊。市區(qū)位于唐山市中部，東、北與灤縣交界，南與豐南縣接壤，西與豐潤(rùn)縣毗鄰(圖2)。1976年7月28日的大地震，使百年工業(yè)城市瞬間被夷為廢墟，鐵路交通、郵電通訊、供電、供水完全中斷，道路橋梁、工廠(chǎng)設(shè)備和農(nóng)田水利設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞，生產(chǎn)性建筑倒塌和遭嚴(yán)重破壞的達(dá)80%，生活建筑倒塌和遭嚴(yán)重破壞的達(dá)9

4、4%，具體的地震受災(zāi)地區(qū)如圖3所示。震后，國(guó)務(wù)院聯(lián)合工作組和來(lái)自北京、上海、天津、河北等14個(gè)省、市有關(guān)單位的專(zhuān)家教授和工程技術(shù)人員先后抵達(dá)唐山災(zāi)區(qū)調(diào)查研究，參與唐山重建規(guī)劃。1976版的河北省唐山市總體規(guī)劃的編制工作即在此背景下展開(kāi)。1.2 規(guī)劃編制過(guò)程唐山震后重建規(guī)劃可以分成編制前期準(zhǔn)備、規(guī)劃編制、規(guī)劃批準(zhǔn)、規(guī)劃修訂等幾個(gè)階段，各個(gè)階段的時(shí)間跨度、過(guò)程以及相關(guān)情況如表2所示。1.3 唐山震后重建規(guī)劃內(nèi)容黨中央、國(guó)務(wù)院為震后唐山的發(fā)展確定的總目標(biāo)為：將新唐山建設(shè)成為科技發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)繁榮、生活方便、環(huán)境優(yōu)美的社會(huì)主義現(xiàn)代化城市。重建唐山的指導(dǎo)思想大體可概括為：城市規(guī)劃建設(shè)應(yīng)反映所處地區(qū)的特殊性，

5、考慮工業(yè)生產(chǎn)合理布局的制約條件；應(yīng)充分、有效地利用自然資源和人力、物力以及地理位置的優(yōu)越條件，促使經(jīng)濟(jì)各部門(mén)協(xié)調(diào)發(fā)展。具體的震后重建規(guī)劃的指導(dǎo)原則于1976年9月15日提出，概括如下：備戰(zhàn)備荒為人民；集中發(fā)展小城鎮(zhèn)，限制發(fā)展大城市；工農(nóng)結(jié)合，城鄉(xiāng)統(tǒng)一；有利生產(chǎn)，方便生活，先生產(chǎn)后生活；搬遷原有嚴(yán)重污染企業(yè)及位于壓煤區(qū)和采空區(qū)的企業(yè)和建筑。唐山市是以100多年前開(kāi)灤煤礦的發(fā)展為基礎(chǔ)建立起來(lái)的，陶瓷、煤炭、水泥等重工業(yè)是城市發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)推動(dòng)力。圖4清晰地展示了建國(guó)前唐山市區(qū)形成和空間發(fā)展的歷程。地震前的唐山城市格局由主城區(qū)和距其東部25km的東礦區(qū)兩個(gè)片區(qū)組成。出于震后城市生產(chǎn)生活安全的迫切需要

6、，城市空間結(jié)構(gòu)和選址的規(guī)劃變得尤為重要。當(dāng)時(shí)，城市選址有兩種意見(jiàn)：一是原地重建；二是異地重建。兩者各有優(yōu)缺點(diǎn)。原地重建可以：保留唐山的產(chǎn)業(yè)體系以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化特色；減少搬遷征地費(fèi)用，節(jié)約土地資源；有利于城市原有基礎(chǔ)設(shè)施的利用；向世人展示唐山重新聳立的決心。而異地重建則可：有效避開(kāi)地震活動(dòng)斷裂帶；空出壓煤區(qū)；節(jié)省原地重建的清墟費(fèi)用。最后，規(guī)劃采用了混合型的布局方式，除在老市區(qū)安全地帶的原地重建并適當(dāng)向西、北發(fā)展外，將機(jī)械、紡織、水泥等工業(yè)及相應(yīng)生活設(shè)施遷至主城區(qū)北部25km的豐潤(rùn)縣城東側(cè)建設(shè)新區(qū)，選址基于其所具有的以下特點(diǎn)：破壞較輕；土地不是高產(chǎn)農(nóng)田；10km2內(nèi)無(wú)村莊，無(wú)需搬遷；依托豐潤(rùn)縣城發(fā)

7、展新區(qū)，易于組織。由此，唐山城市被有機(jī)地分散成三大片區(qū)：中心城區(qū)、豐潤(rùn)新區(qū)和東礦區(qū)。從而形成南、北、東三足鼎立的“一市三城”的分散組團(tuán)式城市布局結(jié)構(gòu)(圖5)。唐山震后規(guī)劃按老市區(qū)、東礦區(qū)、豐潤(rùn)新區(qū)三區(qū)進(jìn)行城市布局，每一個(gè)分區(qū)在城市性質(zhì)及職能、規(guī)劃策略等方面均有翔實(shí)的考慮(表3)，而針對(duì)老城區(qū)、東礦區(qū)以及豐潤(rùn)新區(qū)各區(qū)的用地布局(圖6、圖7、圖8)也均建立在對(duì)各自現(xiàn)狀條件及發(fā)展?jié)搫?shì)的綜合研究基礎(chǔ)之上。唐山震后重建規(guī)劃所考慮的內(nèi)容基本上涵蓋了一個(gè)現(xiàn)代化城市規(guī)劃所具有的所有方面，筆者從住區(qū)、公共建筑及綠化、道路交通、市政工程及防災(zāi)等方面集中介紹各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容(表4)。2 唐山震后重建規(guī)劃特性分析2.

8、1 震后重建規(guī)劃的一般特點(diǎn)應(yīng)急性是震后重建規(guī)劃的一大特性。災(zāi)后建設(shè)應(yīng)急住房安置受災(zāi)群眾、恢復(fù)其生活生產(chǎn)以及城市生命線(xiàn)工程恢復(fù)等等都是地震災(zāi)后規(guī)劃應(yīng)首要考慮的問(wèn)題。地震災(zāi)害的突發(fā)性導(dǎo)致了整個(gè)城市體系的崩潰，震后重建刻不容緩。因此，在此背景下編制重建規(guī)劃更要求高效快速。日本1995年1月17日阪神地震以后一小時(shí)，神戶(hù)市政廳就成立了由神戶(hù)市市長(zhǎng)為首的救災(zāi)指揮部。1995年1月26日即成立了地震恢復(fù)重建總部，負(fù)責(zé)制定恢復(fù)重建規(guī)劃。1995年3月27日，恢復(fù)重建規(guī)劃指針首先編制完成，距離地震爆發(fā)僅僅只有兩個(gè)月。隨后，在綜合各方意見(jiàn)之后，于1995年6月30日正式頒布神戶(hù)市恢復(fù)重建規(guī)劃。重建規(guī)劃的應(yīng)急性還

9、表現(xiàn)在規(guī)劃人員的早期進(jìn)入。兩院院士周干峙指出，規(guī)劃早期進(jìn)入以后，就可以把臨時(shí)安排、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、階段規(guī)劃一直到總體規(guī)劃都安排好。震后重建規(guī)劃的階段性體現(xiàn)在兩個(gè)層面。分別為其規(guī)劃編制過(guò)程層面和規(guī)劃編制內(nèi)容層面。(1)規(guī)劃編制過(guò)程：即以應(yīng)急性為基本原則，分階段地進(jìn)行城市震后重建規(guī)劃的編制，表現(xiàn)為可先確定主要的方針政策以及主要的規(guī)劃結(jié)構(gòu)和擬解決的主要問(wèn)題，而后逐步進(jìn)行各個(gè)分項(xiàng)規(guī)劃的分析和設(shè)計(jì)。日本神戶(hù)震后重建規(guī)劃的編制即呈現(xiàn)很強(qiáng)的階段性，首先于震后兩個(gè)月完成恢復(fù)重建規(guī)劃指針，而后于震后五個(gè)月正式頒布了神戶(hù)市恢復(fù)重建規(guī)劃，而這些只是其震后重建規(guī)劃的一部分，其又于1995年7月和1996年7月分別制定了神戶(hù)

10、市應(yīng)急住房重建三年計(jì)劃和神戶(hù)市住房恢復(fù)重建規(guī)劃，而針對(duì)具體的土地再整理項(xiàng)目和城市規(guī)劃也是直到1995年11月才最后確定。(2)規(guī)劃編制內(nèi)容：震后具體的規(guī)劃重建一般分為三個(gè)階段：應(yīng)急安置期(震后約一個(gè)月內(nèi))；過(guò)渡安置期(震后一個(gè)月到半年)；永久安置期(震后約半年到三年)。日本阪神災(zāi)后重建經(jīng)歷了最初的應(yīng)急建設(shè)階段、緊急復(fù)興3年計(jì)劃實(shí)施階段和實(shí)施“緊湊城市”和“由地區(qū)主導(dǎo)”的地區(qū)開(kāi)發(fā)階段。因此，震后重建規(guī)劃內(nèi)容也分階段地進(jìn)行闡述和設(shè)計(jì)，這與傳統(tǒng)總規(guī)中的分期實(shí)施有相似之處，但很明顯，其階段的劃分同傳統(tǒng)總規(guī)中的近期、遠(yuǎn)期和遠(yuǎn)景規(guī)劃又有著時(shí)間跨度上的顯著差異。震后重建規(guī)劃的沖突性體現(xiàn)在其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和具體設(shè)計(jì)

11、中。從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)層面而言，其各個(gè)目標(biāo)之間體現(xiàn)著較強(qiáng)的沖突性。Barclay G.Jones(1981)認(rèn)為震后重建規(guī)劃的作用和目標(biāo)為：提高重建的效率和速度；引導(dǎo)重建進(jìn)程以使重建的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系盡可能地比災(zāi)前更具抗災(zāi)能力；最重要的一點(diǎn)即探究重建努力和在其中的巨大投資以一種動(dòng)態(tài)提升區(qū)域發(fā)展的方式來(lái)進(jìn)行。但他同時(shí)指出了以上三個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的沖突性。首先，以最高效和快速的方式進(jìn)行重建可能會(huì)放棄其原有的抗災(zāi)性能并阻止其進(jìn)一步發(fā)展；其次，加強(qiáng)重建社區(qū)的抵抗災(zāi)害的功能會(huì)使重建的階段和周期變長(zhǎng)，使其過(guò)程低效；再次，它還會(huì)以一種阻止增長(zhǎng)和發(fā)展的方式被執(zhí)行。另外，沖突性同樣體現(xiàn)在具體設(shè)計(jì)層面，如各種社會(huì)主體之間關(guān)系的協(xié)調(diào)

12、等等，盡管這也是傳統(tǒng)總體規(guī)劃中要解決的重要問(wèn)題。然而，城市規(guī)劃師們會(huì)發(fā)現(xiàn)各種沖突更凸現(xiàn)于震后重建規(guī)劃的各個(gè)階段之中。包括災(zāi)民各個(gè)生活階段的矛盾、災(zāi)后重建近期實(shí)現(xiàn)和遠(yuǎn)景目標(biāo)之間的難以調(diào)和，以及原住民的文化重建和人居環(huán)境改善的沖突等等。在我國(guó)唐山震后重建規(guī)劃中，原地重建和異地重建的沖突、快速批量住宅設(shè)計(jì)和追求豐富空間的沖突等都集中體現(xiàn)了震后重建規(guī)劃的沖突特性。地震災(zāi)害的巨大破壞性將抗震城市的建設(shè)提到了前所未有的高度。因此，在城市震后重建規(guī)劃中也給予抗震防災(zāi)規(guī)劃以傳統(tǒng)總體規(guī)劃中所未曾有過(guò)的重視。另外，偏倚性還充分體現(xiàn)在對(duì)震后重建中緊急問(wèn)題的重點(diǎn)考慮上，如災(zāi)后城市選址模式、住區(qū)重建規(guī)劃以及生命線(xiàn)工程的

13、恢復(fù)規(guī)劃等等。其對(duì)抗震防災(zāi)的側(cè)重性和對(duì)緊迫民生問(wèn)題的針對(duì)性成為震后重建規(guī)劃的一大特色。從編制流程上而言，重建規(guī)劃也是遵循地震、地質(zhì)部門(mén)提供的相關(guān)地質(zhì)評(píng)估資料進(jìn)行規(guī)劃布局的統(tǒng)籌考慮，與一段城市總體規(guī)劃編制中只以抗震防災(zāi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃來(lái)貫徹其防災(zāi)抗災(zāi)理念不同，震后重建規(guī)劃將抗震防災(zāi)的規(guī)劃原則貫徹始終，從城市結(jié)構(gòu)形態(tài)、設(shè)防區(qū)劃、避震疏散、生命線(xiàn)工程到防止地震次生災(zāi)害等都在總體規(guī)劃的布局以及各項(xiàng)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃中加以貫徹和體現(xiàn)。即重建規(guī)劃在原有水平上的跨越式提升。震(災(zāi))后規(guī)劃不能純粹是“重建”、不能純粹是“恢復(fù)”，還必須解決原有城市人居環(huán)境發(fā)展過(guò)程中的一些“痼疾”，并應(yīng)用最新的規(guī)劃理論，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃地區(qū)的跨越式提升和

14、發(fā)展。如阪神震后規(guī)劃提出了“創(chuàng)造性復(fù)興”的概念；聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署駐華常駐代表Kerstin Leitner女士提出要將災(zāi)后重建與人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來(lái)；大慶市災(zāi)后重建不搞簡(jiǎn)單恢復(fù)。1994年1月17日美國(guó)洛杉磯附近的北嶺地區(qū)發(fā)生6.7級(jí)地震，美國(guó)南加州地震研究中心地震學(xué)家酈永剛教授指出，災(zāi)后重建不應(yīng)僅僅是恢復(fù)到地震發(fā)生前的狀態(tài)，而應(yīng)有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮。中規(guī)院院長(zhǎng)李曉江認(rèn)為，“重建規(guī)劃是一個(gè)非常復(fù)雜的規(guī)劃，要根據(jù)資源環(huán)境和地質(zhì)條件對(duì)整個(gè)受災(zāi)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)布局，包括人口布局作一個(gè)大的調(diào)整。這是一個(gè)非常重要的契機(jī)，利用災(zāi)后恢復(fù)重建的機(jī)會(huì)，把過(guò)去犯的歷史性錯(cuò)誤改正過(guò)來(lái)，在未來(lái)的發(fā)展中讓人與自然更加和諧”?？?/p>

15、見(jiàn)，重建規(guī)劃的跨越或提升性已是公認(rèn)的特性之一。即將住房建設(shè)作為重建規(guī)劃最主要的規(guī)劃內(nèi)容之一。因?yàn)?，只有?zāi)區(qū)群眾及時(shí)得到安置，才能安定民心，進(jìn)而迅速恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園。印度古吉拉特邦地震(20011-26)后重建規(guī)劃、巴基斯坦北部地震(2005-10-8)后重建規(guī)劃都將住房作為“重心”，將“民用住宅用地”作為首先確定的規(guī)劃用地類(lèi)型，將居住區(qū)規(guī)劃作為“首要編制的規(guī)劃”；神戶(hù)重建規(guī)劃也將“重建市民的生活”作為“分目標(biāo)進(jìn)行的重建規(guī)劃”的首要內(nèi)容，這些皆反映了安居性已經(jīng)成為重建規(guī)劃的特性之一。即震后重建規(guī)劃對(duì)安全倍加注重。如阪神震后規(guī)劃將“安全城市建設(shè)”作為重要內(nèi)容。兵庫(kù)縣的重建工程“不死鳥(niǎo)計(jì)劃”，分“緊急應(yīng)急對(duì)應(yīng)期”、“復(fù)舊期”、“復(fù)興前期”、“復(fù)興后期”四大階段，將提高房屋耐震性能和加強(qiáng)國(guó)民防災(zāi)意識(shí)作為重中之重，以不僅要恢復(fù)到震前水平、更要建成遠(yuǎn)比震前更加安定、安心、安全的城市為目標(biāo)，進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)10年之久的“創(chuàng)造性復(fù)興”之路(圖9)。即在震后重建規(guī)劃與建設(shè)的實(shí)踐中，每個(gè)國(guó)家和城市都致力于創(chuàng)造符合國(guó)情和實(shí)際的規(guī)劃建設(shè)模式。日本的兵庫(kù)縣特別制定了時(shí)間跨度為10年、指導(dǎo)兵庫(kù)縣實(shí)現(xiàn)在都