以行政即時(shí)強(qiáng)制領(lǐng)域裁量權(quán)運(yùn)作為樣本

1、文章來源：中顧法律網(wǎng) 中國第一法律門戶 中顧法律網(wǎng)提供更多免費(fèi)資料下載以行政即時(shí)強(qiáng)制領(lǐng)域裁量權(quán)運(yùn)作為樣本錢夢教摘 要：隨著行政任務(wù)的日益復(fù)雜化，立法授權(quán)的頻繁出現(xiàn)，傳統(tǒng)的規(guī)制裁量權(quán)模式似乎很難再發(fā)揮很好的效應(yīng)，因而需要探尋其他的規(guī)制技術(shù)。現(xiàn)代法治的一個(gè)艱巨的任務(wù)，就是如何讓行政裁量獲得確定性?由于價(jià)值性不確定法律概念所具有的事實(shí)張力，在對其判斷時(shí)，往往依賴于行政機(jī)關(guān)工作人員的管制經(jīng)驗(yàn)，通過運(yùn)用立法解釋技術(shù)或行政裁量基準(zhǔn)能夠使不確定法律概念獲得相對的確定性，并在結(jié)合個(gè)案的具體情形下獲得最終的確定性。另外依靠案例解讀技術(shù)，使行政機(jī)關(guān)工作人員提高自身執(zhí)法能力，自我約束裁量權(quán)的運(yùn)用。然而裁量權(quán)規(guī)制是一

2、個(gè)系統(tǒng)性問題，系統(tǒng)內(nèi)的要素發(fā)生變動(dòng)，無論是立法、行政、司法，都會(huì)引起其他要素的變動(dòng)，因而我們要從更深層次來了解裁量權(quán)規(guī)制的問題。關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)規(guī)制技術(shù)和模式;行政即時(shí)強(qiáng)制權(quán);裁量權(quán)運(yùn)作;不確定法律概念;The Operation of Administrative Discretion and Its Regulation: the Operation of Administrative Discretion in the Field of the Mandatory AdministrativeAbstract: With the growing complexity of administr

3、ative tasks and theFrequent legislative authorization, it seems very difficult for the traditional mode to regulate of Administrative Discretion. therefore we need to explore other regulation modes and technologies. A difficult task of Modern rule of law is how to obtain certainty of administrative

4、discretion? As the indefinite legal concepts has the fact tense, when administrative subject explain this concepts, they always rely on their administrative experience.We can make the indefinite legal concept to be more certain by using Legislative interpretation technologies ormaking discretion sta

5、ndard and then get the final result in combination with the circumstances of certain case. In addition, by unscrambling the administrative cases, it can help administrative subject improve their own abilities and qualities and use the power of self-restraint. However, Regulation of Administrative Di

6、scretion is a systemic problem, which one element of the system get changed, it will make other elements get changed, no matter legislative, executive or judicial.Keywords: Traditional Regulatory Techniques and Models; Administrative Immediate Coercion; the Operation of Administrative Discretion; In

7、definite Legal Concept正文目錄一、引言：問題的提出 -4二、行政即時(shí)強(qiáng)制法律規(guī)范構(gòu)建與發(fā)展：問裁量權(quán)規(guī)制技術(shù)的效應(yīng)? -4三、行政即時(shí)強(qiáng)制裁量權(quán)運(yùn)作：以“不確定法律概念”為分析文本-11四、拓展思路：系統(tǒng)性的裁量權(quán)規(guī)制模式初探 -14一、引言：問題的提出行政裁量是行政法中重要的組成部分，對于如何規(guī)制行政裁量權(quán)運(yùn)作的努力一直沒有間斷過。而對于裁量運(yùn)作的規(guī)制模式和技術(shù)，從宏觀上來看一般有立法、行政與司法控制這樣三種模式，至多再加上社會(huì)控制模式，形成“四元”的控制模式。 在這樣宏觀理論下，似乎把所有的裁量規(guī)制模式和技術(shù)都盡收眼底。從而也劃定了我們討論這一問題的基本范圍與理論發(fā)展

8、的疆域。很多文章都在這樣的平臺之下，進(jìn)一步去摸索哪一種規(guī)制模式為核心和主導(dǎo)。例如，在如何規(guī)制寬泛的裁量問題上，戴維斯在其學(xué)說中倡導(dǎo)的是行政控制模式。他認(rèn)為，更好得控制必要的裁量有兩種核心的方法：“即構(gòu)建裁量與監(jiān)控裁量，前者是通過計(jì)劃、政策陳述、規(guī)則以及公開事實(shí)、規(guī)則和先例構(gòu)建裁量結(jié)構(gòu)，后者是加強(qiáng)對裁量的司法與行政監(jiān)控。”還有如通過運(yùn)用比例原則、合理性原則，分別從手段和目的、裁量過程的角度，來對行政裁量進(jìn)行控制。但這些技術(shù)也是依托在傳統(tǒng)的控制模式之下，所采取的微觀的技術(shù)。另外還有人提出“軟法之治”，這些強(qiáng)調(diào)要突破“法即硬法”的傳統(tǒng)法律觀念，在繼續(xù)強(qiáng)化硬法控制力的同時(shí)高度關(guān)注軟法品質(zhì)的提升，構(gòu)建一

9、種軟硬并重的混合法控制模式。上述規(guī)制技術(shù)在一定意義上都是成立的，都對裁量的規(guī)制具有一定的意義。然而，這些規(guī)制模式多半都是從西方引進(jìn)，因此更值得我們追問的是，這些規(guī)制模式和技術(shù)真正適合中國的行政實(shí)踐嗎?結(jié)合中國的行政實(shí)踐，我們真正需要怎樣的規(guī)制技術(shù)和模式?本文欲從對行政即時(shí)強(qiáng)制領(lǐng)域的裁量權(quán)運(yùn)作分析著手，初步考察行政即時(shí)強(qiáng)制法律規(guī)范的構(gòu)建和發(fā)展?fàn)顩r，行政實(shí)踐中裁量權(quán)運(yùn)作狀況，來探視這一領(lǐng)域裁量運(yùn)行過程中所采用的規(guī)制技術(shù)和模式有哪些?這些傳統(tǒng)的裁量規(guī)制模式和技術(shù)的規(guī)制效應(yīng)如何?進(jìn)而分析傳統(tǒng)的模式中哪些模式更加有利于規(guī)制裁量權(quán)的運(yùn)作?這些規(guī)制模式中是否有主導(dǎo)的規(guī)制模式?結(jié)合中國行政實(shí)踐還應(yīng)該有哪些規(guī)制

10、技術(shù)可以采用?我們真正需要的是什么技術(shù)和模式?二、行政即時(shí)強(qiáng)制法律規(guī)范構(gòu)建與發(fā)展：問裁量權(quán)規(guī)制技術(shù)的效應(yīng)?(一)有關(guān)法律規(guī)范的構(gòu)建與發(fā)展由于我們國家沒有統(tǒng)一的行政強(qiáng)制立法，因而關(guān)于行政即時(shí)強(qiáng)制權(quán)的立法都在一些單行法中。由于行政即時(shí)強(qiáng)制在行政執(zhí)法多個(gè)領(lǐng)域都有存在，因而將這些法律規(guī)范全部列舉是不現(xiàn)實(shí)也無必要的。為了更好得對行政即時(shí)強(qiáng)制領(lǐng)域的法律規(guī)范進(jìn)行解讀，那么，在這里筆者將選取公安消防領(lǐng)域的行政即時(shí)強(qiáng)制規(guī)范進(jìn)行梳理。雖然不能對全部領(lǐng)域的行政即時(shí)強(qiáng)制制度作一個(gè)解構(gòu)，但從對這一領(lǐng)域的規(guī)范進(jìn)行研究也能獲得現(xiàn)行制度的一點(diǎn)端倪。為了能對相關(guān)法律法規(guī)有一個(gè)直觀的了解，筆者搜索了消防領(lǐng)域的一些法律法規(guī)，如公安

11、部消防監(jiān)督檢查規(guī)定(2009年修改)，新制定的中華人民共和國消防法以及上海、河南、山西四省依據(jù)新消防法制定的消防條例，其中主要法律制度，筆者根據(jù)法律規(guī)范的內(nèi)容進(jìn)行了簡單的勾畫。表 2-1 有關(guān)法律法規(guī)的梳理名稱 性質(zhì) 規(guī)定中華人民共和國消防法(2009年) 法律 1. 確認(rèn)強(qiáng)制拆除，強(qiáng)制警戒，強(qiáng)制調(diào)用，強(qiáng)制排除，滅火后封閉火災(zāi)現(xiàn)場等手段，且有明確列舉的事項(xiàng)2. 啟動(dòng)條件是“火場總指揮根據(jù)撲救火宅的需要”3.強(qiáng)制排除啟動(dòng)條件是“為防止火災(zāi)蔓延”，“根據(jù)需要”4.強(qiáng)制排除上手段的選擇有：“拆除或者破損”5.在消防監(jiān)督檢查方面確認(rèn)了臨時(shí)查封措施。取消了責(zé)令當(dāng)場改正的措施。啟動(dòng)條件是“不及時(shí)消除隱患可

12、能嚴(yán)重威脅公共安全的”，針對“危險(xiǎn)部位或場所”若不是嚴(yán)重威脅公共安全，則是“通知有關(guān)單位或者個(gè)人立即采取措施消除隱患”消防監(jiān)督檢查規(guī)定(2009年) 部門規(guī)章 1.確認(rèn)了在消防監(jiān)督檢查中立即停產(chǎn)停業(yè)手段2.條件是“在緊急情況下”，“就危險(xiǎn)部位”3.規(guī)定了臨時(shí)查封措施的具體情形和查封時(shí)間4.規(guī)定了臨時(shí)查封的程序：“在情況危急、不立即查封可能嚴(yán)重威脅公共安全的”可以在口頭報(bào)請公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意后立即對危險(xiǎn)部位或者場所實(shí)施臨時(shí)查封，并在臨時(shí)查封后二十四小時(shí)內(nèi)制作決定書，并送達(dá)當(dāng)事人。上海市消防條例(2010年) 地方性法規(guī) 1.在實(shí)施強(qiáng)制排除和區(qū)域交通管制的條件是規(guī)定了“為阻止火災(zāi)蔓延，避免

13、重大損失”與消防法規(guī)定的“根據(jù)撲滅火災(zāi)的需要”有所不同。河南省消防行政強(qiáng)制程序暫行規(guī)定(2010) 地方政府規(guī)章 1.規(guī)定了消防行政即時(shí)強(qiáng)制的實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵循原則：“依法、必要、適度原則”。2規(guī)定消防行政即時(shí)強(qiáng)制行使：“不得濫用，不得擅自擴(kuò)大行政強(qiáng)制的適用范圍”。3.規(guī)定了消防行政強(qiáng)制所應(yīng)該遵循的程序：如“實(shí)施消防行政強(qiáng)制，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)出示執(zhí)法證件。”“告知當(dāng)事人陳述申辯的權(quán)利以及提起行政復(fù)議或訴訟的權(quán)利”4.建立上級公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對下級公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)履行消防行政強(qiáng)制職責(zé)情況的監(jiān)督檢查制度和執(zhí)法考評獎(jiǎng)懲機(jī)制。山西省消防條例(2010) 地方性法規(guī) 1. 對具體的強(qiáng)制排除措施有了規(guī)

14、定：如在奔赴救援火災(zāi)現(xiàn)場的強(qiáng)制讓道措施。2. 在具體實(shí)施手段方面規(guī)定了除“破損和拆除”以外，規(guī)定了“清障”。有比例原則的運(yùn)用隨著社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)關(guān)系也在發(fā)生巨大變化,各種社會(huì)關(guān)系紛繁復(fù)雜,與消防有關(guān)的社會(huì)關(guān)系也變得十分廣泛,消防行政管理的范圍十分廣泛,情況極為復(fù)雜,而法律本身的局限性很難把這些社會(huì)關(guān)系羅列進(jìn)去,因此,就為消防領(lǐng)域行政裁量權(quán)的存在創(chuàng)造的客觀需要。 特別是消防領(lǐng)域的行政即時(shí)強(qiáng)制權(quán)的運(yùn)行，其是在履行消防管理職能的過程中,在緊急情形下,依法對可能或正在發(fā)生的危害消防安全的行為所采取的強(qiáng)制措施。 消防行政即時(shí)強(qiáng)制措施作為消防行政管理中的一項(xiàng)制度，一方面有利于保證消防行政效率，公安消防機(jī)構(gòu)

15、只有掌握一定的裁量權(quán),才能機(jī)動(dòng)靈活地行使管理職權(quán),及時(shí)果斷地處理問題。另一方面也是保障廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)權(quán)利的需要。正是由于這一領(lǐng)域在即時(shí)強(qiáng)制啟動(dòng)條件、強(qiáng)制手段上的立法上的模糊性，以及由于其所面臨情形的緊急性和所采取的強(qiáng)制措施的即時(shí)性而導(dǎo)致的程序上的虛無與空白，對于這一領(lǐng)域的裁量權(quán)運(yùn)作往往得不到有效的控制。我們循著上述法律規(guī)范的變化，以及對消防領(lǐng)域有關(guān)的法律法規(guī)的解構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)，在消防領(lǐng)域行政即時(shí)強(qiáng)制啟動(dòng)條件有:(1)法律條件：根據(jù)消防法的規(guī)定,有關(guān)消防行政即時(shí)強(qiáng)制的規(guī)定主要有兩類:一類是滅火救援過程中可以采取的各種即時(shí)強(qiáng)制行為;另一類是制止性的即時(shí)強(qiáng)制,主要是消防法第54條規(guī)定的在消防監(jiān)督

16、檢查中對于具有嚴(yán)重火災(zāi)危險(xiǎn)的采取的臨時(shí)查封措施。(2)事實(shí)條件：1. 消防行政主體面對這種消防緊急狀態(tài)已無法找到或無法及時(shí)找到其他有效的制止方法,采取即時(shí)強(qiáng)制是惟一的手段。2. 由于從覺察到火災(zāi)危險(xiǎn)到出現(xiàn)預(yù)期的損害之間的時(shí)間很短,無法或無需提示消防行政相對人,否則將產(chǎn)生延遲而導(dǎo)致不能有效排除危險(xiǎn)或加重排除危險(xiǎn)的難度。如果沒有上述事實(shí)的存在,消防行政主體就不能采取消防行政即時(shí)強(qiáng)制。在事實(shí)條件上，立法往往采取比較模糊的策略，如規(guī)定，“根據(jù)撲救火災(zāi)的需要”、“必須進(jìn)行拆除才能避免重大損失”、“在緊急情況下” 、“必要時(shí)”、“不及時(shí)消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全的”等等詞匯。這些不確定法律概念，大部分都

17、是一些價(jià)值性的概念，對于這些概念的判斷，在很大程度上依賴于消防行政工作人員根據(jù)當(dāng)時(shí)的火險(xiǎn)情況，進(jìn)行主觀價(jià)值評估，就有較大的裁量空間，對相對人的權(quán)益往往會(huì)造成較大損害。而消防法對此作不做具體規(guī)定的理由主也要是為了充分實(shí)現(xiàn)消防行政的目的。那么，為什么立法者或者行政機(jī)關(guān)都沒有從正面解釋“根據(jù)撲救火災(zāi)的需要”，“不及時(shí)消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全”等詞匯呢?也許，實(shí)踐中對這些詞匯的把握就十分瑣碎，如果再作更加細(xì)致的解釋，會(huì)使概念不周延，或者說根本不可能。這類不確定法律概念的運(yùn)用，在消防領(lǐng)域會(huì)有受到很強(qiáng)的事實(shí)因素的沖擊，因而此處行政經(jīng)驗(yàn)的累積很重要，因?yàn)榛饎莸拇笮⊥且粋€(gè)逐步發(fā)展的過程，消防工作人員要

18、在極短時(shí)間內(nèi)，應(yīng)該采取何措施，如何采取措施，如果錯(cuò)過了火勢撲面的時(shí)間點(diǎn)，會(huì)對公共利益造成重大的損害。對于這個(gè)很可能發(fā)生爭議的經(jīng)驗(yàn)問題，無論立法者還是行政機(jī)關(guān)都作了回避。在法律條件上，通常采取列舉的方式進(jìn)行規(guī)定，如中華人民共和國消防法(2009)第45條規(guī)定的可以采取六種具體事項(xiàng)，且沒有兜底的條款，這對于裁量權(quán)的控制還是有一定的效用的。另外在所采取的手段方面，我觀察到在山西省消防條例(2010)中規(guī)定在即時(shí)強(qiáng)制具體實(shí)施手段方面規(guī)定了除新消防法規(guī)定的“破損或拆除”以外，在這之前規(guī)定了“清障”。從對三詞的含義來看，采用“破損或拆除”的手段當(dāng)然可以達(dá)到預(yù)定的目的，但是有些時(shí)候，也許并不需要采取這么破壞

19、性的手段就可以達(dá)到行政目標(biāo)，“清障”意味著可以采取多樣的不同程度的手段，如“挪開”，“撤除”等等，這樣的規(guī)定意味著消防工作人員在行使權(quán)力時(shí)要考慮現(xiàn)場的不同情況，運(yùn)用比例原則，在保護(hù)公共利益的同時(shí)，采取對行政相對人損害最小的手段，而不是一股腦兒得適用最強(qiáng)的“破損或拆除手段”。對于何時(shí)應(yīng)該使用“清障”手段，何時(shí)可采取“破損或拆除”手段，這一條例并沒有規(guī)定，需要消防行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)加以歸納才行。另外，在程序設(shè)計(jì)方面，有關(guān)法律規(guī)范也是少之又少。根據(jù)筆者觀察，關(guān)于消防行政強(qiáng)制程序方面的規(guī)范，在河南省消防行政強(qiáng)制程序暫行規(guī)定(2010)中有所規(guī)定，如其第3條規(guī)定了，“消防行政強(qiáng)制的實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵循依法

20、、必要、適度原則”。第4條規(guī)定消防行政即時(shí)強(qiáng)制行使：“不得濫用，不得擅自擴(kuò)大行政強(qiáng)制的適用范圍”。第5、6條規(guī)定了消防行政強(qiáng)制所應(yīng)該遵循的程序：“實(shí)施消防行政強(qiáng)制，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)出示執(zhí)法證件?！薄ⅰ案嬷?dāng)事人陳述申辯的權(quán)利以及提起行政復(fù)議或訴訟的權(quán)利”。除了這些原則性的規(guī)定以外，在分則中還規(guī)定了實(shí)施具體強(qiáng)制措施所應(yīng)遵循的程序規(guī)定，如對于臨時(shí)查封措施，第17條規(guī)定的，“情況危急、不立即查封可能嚴(yán)重威脅公共安全的，消防監(jiān)督檢查人員可以在口頭報(bào)請公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意后立即對危險(xiǎn)部位或者場所實(shí)施臨時(shí)查封，并在臨時(shí)查封后二十四小時(shí)內(nèi)依照第十五條、第十六條的規(guī)定制作并送達(dá)臨時(shí)查封決定書。

21、”但這也只是在事后采取的程序補(bǔ)全措施，當(dāng)然這有利于行政相對人進(jìn)行權(quán)力的救濟(jì)，同時(shí)也會(huì)對消防行政機(jī)關(guān)有一定的自我約束作用。但如何把裁量的控制提前，將權(quán)力的濫用規(guī)制在事前或事中或許會(huì)得到更好的效果。不難看出，上述整個(gè)立法具有很強(qiáng)烈的行政控制的色彩，基本上采取的是內(nèi)部控制的模式，沒有更多得依賴于外在的參與或監(jiān)控模式。其中，規(guī)定了實(shí)施消防行政即時(shí)強(qiáng)制措施的一般程序，在采取臨時(shí)性查封措施時(shí)，規(guī)定事后的程序補(bǔ)全措施，告知當(dāng)事人提起行政復(fù)議或訴訟的權(quán)利。 具體的實(shí)施程序在消防法中并沒有規(guī)定，消防法對臨時(shí)查封措施的具體實(shí)施規(guī)定只是籠統(tǒng)的規(guī)定“應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或者個(gè)人立即采取措施消除隱患;不及時(shí)消除隱患可能嚴(yán)重

22、威脅公共安全的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對危險(xiǎn)部位或者場所采取臨時(shí)查封措施”，而是在某些地方政府規(guī)章中才有具體的規(guī)定。在消防領(lǐng)域的行政即時(shí)強(qiáng)制權(quán)運(yùn)作，之所以采取這中內(nèi)部控制模式，主要是因?yàn)檫@一領(lǐng)域所具有的即時(shí)性，危險(xiǎn)性，高度經(jīng)驗(yàn)性所決定的。這一領(lǐng)域裁量權(quán)的運(yùn)行，大部分依賴于消防工作人員的經(jīng)驗(yàn)性的判斷，依賴于消防工作人員的素質(zhì)和能力，而立法控制的成效甚微。任何外部的控制模式，實(shí)際上也無及時(shí)救濟(jì)效益，也只不過是為國家賠償作出一種正式的法定的確認(rèn)。另外，筆者觀察發(fā)現(xiàn)在其監(jiān)控機(jī)制的內(nèi)涵也變得越來越豐富，消防行政執(zhí)法與內(nèi)部的行政執(zhí)法責(zé)任制，監(jiān)督考評獎(jiǎng)懲機(jī)制相連接，發(fā)展成一種內(nèi)發(fā)性的互動(dòng)模式?，F(xiàn)代行政

23、法的控權(quán)機(jī)制，是一個(gè)相互作用，相互激發(fā)的網(wǎng)狀模式。只要我們觸動(dòng)其中的某一個(gè)，無論是司法、立法、行政的，都會(huì)引起連鎖的反應(yīng)。因此我們不能孤立得，靜止得看待某一種控制模式。(二)規(guī)制效應(yīng)如何：對具體規(guī)制效應(yīng)的評價(jià)。從上面一個(gè)單元中，我們考察了消防領(lǐng)域行政即時(shí)強(qiáng)制法律規(guī)范的構(gòu)建和發(fā)展?fàn)顩r，那么接下去我將評價(jià)立法控制裁量的質(zhì)量。有學(xué)者研究認(rèn)為，解決行政裁量的一個(gè)重要的方案就是“要求立法機(jī)關(guān)更為精確地表述其給予行政機(jī)關(guān)的指令”。 但是行政任務(wù)的變遷已經(jīng)表明“傳送帶”模式的破產(chǎn)， 并認(rèn)為立法權(quán)的批發(fā)是為了更好地實(shí)現(xiàn)個(gè)案的爭議。但同時(shí)，當(dāng)大量的批發(fā)造成行政裁量無限的膨脹，裁量的濫用逐漸成為社會(huì)問題。這樣的矛

24、盾也引發(fā)我們的思考。立法規(guī)制應(yīng)該扮演什么樣的角色?為了更加直觀得對立法規(guī)制有所了解，采取列表的方式(見表2-2)表2-2 對立法規(guī)制的評價(jià)序號 具體制度 內(nèi)容 評價(jià)1 破壞性消防行政強(qiáng)制的啟動(dòng)條件 火災(zāi)現(xiàn)場總指揮根據(jù)撲救火災(zāi)的需要、在緊急情況下、為阻止火災(zāi)蔓延，避免重大損失 不確定法律概念帶有很強(qiáng)的事實(shí)因素，因行政任務(wù)，個(gè)人經(jīng)驗(yàn)理解而難以界定2 采取措施的時(shí)間 消防車、消防艇趕赴現(xiàn)場緊急情況時(shí) 裁量權(quán)控制意義不是很明顯3 破壞性消防行政強(qiáng)制決定的事項(xiàng) 共有六種事項(xiàng) 能夠有效得進(jìn)行裁量權(quán)的規(guī)范4 實(shí)施強(qiáng)制排除的手段 為防止火勢蔓延，可采取清障、破損或拆除 對于啟動(dòng)這一手段采取的仍是不確定法律概念

25、，難以界定。手段上采取分輕重，有一定的裁量權(quán)規(guī)范意義5 臨時(shí)查封措施的程序性規(guī)定 “在口頭報(bào)請公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意后立即對危險(xiǎn)部位或者場所實(shí)施臨時(shí)查封，并在臨時(shí)查封后二十四小時(shí)內(nèi)依照第十五條、第十六條的規(guī)定制作并送達(dá)臨時(shí)查封決定書”對裁量權(quán)有一定的內(nèi)部控制意義6 臨時(shí)查封措施的期限 臨時(shí)查封期限不得超過一個(gè)月。但當(dāng)事人逾期未消除火災(zāi)隱患的，不受查封期限的限制。裁量權(quán)的控制意義不是很明顯。消防行政仍可以以“未消除火災(zāi)隱患”為由繼續(xù)查封7 解除臨時(shí)查封措施的程序 公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起三個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行檢查，自檢查之日起三個(gè)工作日內(nèi)作出是否同意解除臨時(shí)查封的決定，制作同意/不同意

26、解除臨時(shí)查封決定書，并送達(dá)當(dāng)事人。有一定的裁量權(quán)控制意義從上述簡略的梳理和評述中，我們可以發(fā)現(xiàn)，在對裁量的立法控制上有著以下幾個(gè)問題:(1) 仍然無法避免使用不確定法律概念，且缺乏必要的解釋。如實(shí)施啟動(dòng)條件，實(shí)施行政即時(shí)強(qiáng)制的對象和手段上。(2) 存在一些制度性的缺失。對于具體的行政即時(shí)強(qiáng)制措施缺乏合理的程序性規(guī)定，只有在部分措施上有詳細(xì)的程序規(guī)定。如當(dāng)場作出的臨時(shí)性查封措施。雖然對于消防領(lǐng)域的即時(shí)強(qiáng)制措施可以提起復(fù)議或者訴訟，給予相對人一定救濟(jì)的權(quán)利，這都屬于事后的控制，是在已經(jīng)對相對人造成損害的情況下給予的。這并不能有效得保障相對人的權(quán)益。而即使能進(jìn)入司法領(lǐng)域?qū)Σ昧繖?quán)對行政權(quán)進(jìn)行審查，而由

27、于這些不確定法律概念的存在，在現(xiàn)行制度下，司法審查的效果也可見一斑，司法控制在這一領(lǐng)域往往也會(huì)無能為力。三、行政即時(shí)強(qiáng)制裁量權(quán)運(yùn)作：以“不確定法律概念”為分析文本(一)不確定法律概念確定性獲得的解讀行政法律適用的過程中，適用者在事實(shí)與規(guī)范構(gòu)成要件之間進(jìn)行眼光往返之時(shí)， 將生活事實(shí)不斷的萃取成為法律事實(shí)，同時(shí)將可能適用的法條取向于所要評價(jià)的事實(shí)，將最終要適用的法條選出。 因而這一過程中對法律構(gòu)成要件的解釋是至關(guān)重要的。行政裁量的運(yùn)作，有很大一部分取決于對不確定法律概念的解釋，使其獲得確定性。而由于存在著不確定，就意味著有選擇的空間，操作上會(huì)有誤差，這些誤差或許合理，或許不合理;也許符合立法授權(quán)的

28、目的，也許超出一個(gè)理性之人能夠容忍的限度。對于這一點(diǎn)，在行政即時(shí)強(qiáng)制領(lǐng)域我們能否做到?做到何種程度?是否符合法律授權(quán)的目的?接下來我將會(huì)選取消防法中一個(gè)即時(shí)強(qiáng)制啟動(dòng)條件“為防止火災(zāi)蔓延”這個(gè)不確定法律概念作為分析樣本，觀察它是怎么獲得確定性的。在分析不確定法律概念之前，我先介紹一個(gè)消防行政即時(shí)強(qiáng)制領(lǐng)域的一個(gè)案件?；景盖椋宏惸辰址秽従蛹抑?，由于正值秋天，風(fēng)勢較大，致使火勢有蔓延的趨勢，嚴(yán)重威脅火場附近的化工廠和汽車加油站。公安消防隊(duì)決定拆除包括陳某家在內(nèi)的幾座建筑物，建立一個(gè)防火道。但陳某因其家才翻蓋不久，其子馬上又要結(jié)婚，因此不同意。事后，陳某向法院起訴，認(rèn)為公安消防隊(duì)拆除其家是在沒有必要

29、，而且要求國家賠償。本案爭議的焦點(diǎn)在于消防部門采取拆除建筑物建防火道的即時(shí)強(qiáng)制措施是否合法。首先根據(jù)中華人民共和國消防法第45條第2款的規(guī)定：“公安消防機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一組織和指揮火災(zāi)的現(xiàn)場撲救時(shí)，火場總指揮員有權(quán)根據(jù)撲救火災(zāi)的需要，決定下列事項(xiàng)：(一)使用各種水源;(二)截?cái)嚯娏?、可燃?xì)怏w和液體的輸送，限制用火用電;(三)劃定警戒區(qū)，實(shí)行局部交通管制;(四)利用臨近建筑物和有關(guān)設(shè)施;(五)為防止火災(zāi)蔓延，拆除或者破損毗鄰火場的建筑物、構(gòu)筑物”這是消防行政機(jī)關(guān)實(shí)施這一拆除行為的具體法律依據(jù)。但這一法律依據(jù)是否適用于本案呢?消防行政機(jī)關(guān)工作人員在滅火過程中首先會(huì)迅速收集火災(zāi)現(xiàn)場的有關(guān)情況，如現(xiàn)場的火勢狀

30、態(tài)、蔓延情況如何;火焰的高度及顏色;煙的氣味及顏色;建筑物和物品倒塌情況;起火原因是什么;通向火災(zāi)現(xiàn)場的通道、門窗等情況;火災(zāi)現(xiàn)場周圍的臨時(shí)建筑、可燃物堆垛等與現(xiàn)場的關(guān)系，結(jié)合起火時(shí)的風(fēng)向判斷是否由這些部位起火蔓延至中心現(xiàn)場;遭受火災(zāi)破壞比較嚴(yán)重的部位及其周圍的情況;現(xiàn)場上有哪些同火災(zāi)有關(guān)的痕跡和物證等等事實(shí)因素。 同時(shí)消防工作人員也要考慮到可能要采取的滅火行動(dòng)對火災(zāi)現(xiàn)場的影響，尤其是滅火過程中的疏散財(cái)物、搶救人員和破拆將使火災(zāi)現(xiàn)場的面貌發(fā)生很大的變化，可能會(huì)對相關(guān)人受到的損害。通過收集這些信息，判斷是否符合法律授權(quán)可以采取行政即時(shí)強(qiáng)制的情形，即是否符合“為防止火災(zāi)蔓延”，如果符合，那么又應(yīng)該

31、采取什么措施?在本案中，著火后，因正值秋天，風(fēng)勢較大之時(shí)，致使火勢有蔓延的可能，且嚴(yán)重威脅附近的化工廠和加油站，火勢有可能蔓延至這些工廠。僅僅是采取加強(qiáng)滅火的措施，如增加滅火的車輛和器材等，可能并不能達(dá)到滅火的效果。火場指揮人員對現(xiàn)場進(jìn)行了初步的分析，當(dāng)時(shí)正值吹西北風(fēng)，風(fēng)力在五級左右，且起火點(diǎn)在陳某家和加油站的西側(cè)，加油站離陳某家大約五米左右，且加油站的油庫貼近陳某新翻蓋的家。通過對周圍人的詢問，起火原因系陳某鄰居家的廚房高壓鍋爆炸導(dǎo)致煤氣泄漏，進(jìn)而使整個(gè)廚房燃燒(廚房為剛裝修過，有大量易燃的塑料隔板)，且由于當(dāng)時(shí)陳某新蓋的房子與起火點(diǎn)緊挨著，沒有很寬敞的消防通道，消防車不能進(jìn)入，只能用高壓水

32、槍在遠(yuǎn)處進(jìn)行噴水。此時(shí)火勢也是越來越旺，不斷地冒出濃煙，并從水平和垂直方向東側(cè)蔓延，估計(jì)會(huì)在半個(gè)小時(shí)內(nèi)蔓延到加油站。通過對秋天風(fēng)勢和周邊環(huán)境的分析分析，消防機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為現(xiàn)場的情況非常緊急，若不采取可能會(huì)對周邊的居民的人身和財(cái)產(chǎn)造成巨大的損害?；谶@種認(rèn)識，公安消防行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為采取拆除措施時(shí)必要的，是符合“為防止火災(zāi)蔓延”這一要件的。這樣這一不確定法律概念也獲得了在本案中的確定性，即防止火勢的蔓延以危急到附近的化工廠和加油站，以避免更大的災(zāi)難。這一即時(shí)強(qiáng)制的實(shí)施考慮了相關(guān)的因素，所采取的措施也符合消防法授權(quán)的目的，因而被認(rèn)為是適當(dāng)?shù)摹囊陨系姆治隹梢缘贸?，對于不確定法律概念的解釋，有

33、時(shí)候會(huì)與相關(guān)考慮發(fā)生連接，如在本案中，對“為防止火災(zāi)蔓延”這一不確定法律概念的解釋，往往要考慮到現(xiàn)實(shí)中的情況，如風(fēng)勢，水源，附近建筑物群狀況，消防設(shè)施情況等等。而且我們可以發(fā)現(xiàn)對于不確定法律概念的解讀，消防行政機(jī)關(guān)工作人員有很大程度上是建立在經(jīng)驗(yàn)之上的一種推斷和判斷，如對火勢的蔓延到附近的化工廠和加油站的可能性的判斷?如果蔓延，那么蔓延的時(shí)間會(huì)有多少，這些時(shí)間是否足以進(jìn)行滅火，而并非一定要采取即時(shí)拆除的強(qiáng)制措施?消防的設(shè)施是否齊全，是否足以進(jìn)行有效的滅火?滅火通道如何，是否有利于有效地進(jìn)行滅火?也就是說要實(shí)施有效的滅火行動(dòng)，消防工作人員必須根據(jù)其經(jīng)驗(yàn)作出特定情形下，清晰的，合理的推斷，能夠指導(dǎo)

34、滅火行動(dòng)的有效進(jìn)行。這些經(jīng)驗(yàn)如果進(jìn)行隨意的擴(kuò)大，或者根本沒有考慮這些因素，那么往往會(huì)對相對人造成不利的影響。那么，怎么把這些經(jīng)驗(yàn)固定下來，讓不確定法律概念獲得確定呢?路徑有以下幾種：一是立法解釋;二是裁量基準(zhǔn);三是通過實(shí)踐中的法院判例?？v觀我國的有關(guān)法律規(guī)定，無論是在立法上，還是內(nèi)部的規(guī)則上都很難看到有對這些不確定法律概念的解釋。例如，在筆者收集的北京市消防條例、山西省消防條例中，也都沒有看到這些不確定法律概念的具體解釋。當(dāng)然，立法解釋或內(nèi)部的裁量規(guī)定也只是讓不確定法律概念獲得了一定程度的確定性，不可能從根本上消除不確定法律概念的不確定性。如果出現(xiàn)新的事項(xiàng)和因素，實(shí)踐和解釋之間還是會(huì)出現(xiàn)縫隙，

35、那么還是需要行政機(jī)關(guān)工作人員對不確定法律概念進(jìn)行解釋，以符合個(gè)案的正義。對于法院的判例所形成的確定性，也可以援用到行政行為的過程中來。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部通過編輯以往的行政執(zhí)法相關(guān)案例，要求執(zhí)法人員閱讀，學(xué)習(xí)和實(shí)踐。那么就從僅僅依靠規(guī)則來規(guī)制裁量權(quán)到執(zhí)法者自身的素質(zhì)的提高，自我的約束等因素來規(guī)制裁量，從根本上講，任何的規(guī)則都無法徹底消除裁量，任何的監(jiān)督都無法實(shí)質(zhì)約束裁量，裁量最終還是必須依賴于執(zhí)法者的自我約束。(二)得出結(jié)論：中國行政實(shí)踐的需要通過以上的分析，我們可以得出。第一，價(jià)值性不確定法律概念往往受經(jīng)驗(yàn)等因素的影響，其不確定隨時(shí)可能不受控制，導(dǎo)致裁量的重大誤差。第二，需要通過立法解釋技術(shù)來建立

36、相對清晰的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)，能夠獲得相對的確定性。第三，還可以借助于其他技術(shù)，如案例的解讀技術(shù)。讓行政工作人員通過案例的解讀，更好地了解行政實(shí)踐，增強(qiáng)其自身判斷素質(zhì)。四、拓展思路：系統(tǒng)性的裁量權(quán)規(guī)制模式初探“裁量權(quán)這個(gè)詞的核心意義是某種程度的決定自由與獨(dú)立性” 。不確定法律概念的解釋作為裁量權(quán)運(yùn)作的核心，其不確定性往往會(huì)在實(shí)踐中產(chǎn)生偏差。而我們已知的規(guī)制技術(shù)和模式是否足以解決裁量的偏差問題?本文僅對行政即時(shí)強(qiáng)制領(lǐng)域的裁量權(quán)運(yùn)作及其規(guī)制進(jìn)行剖析，并未能涵蓋所有的行政領(lǐng)域，但通過對這一具有高度裁量性的領(lǐng)域進(jìn)行探尋，也能夠引發(fā)我們一些思考，給以其他行政領(lǐng)域的裁量權(quán)規(guī)制一定的借鑒。行政裁量是在一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)中運(yùn)行的，系統(tǒng)內(nèi)的各種因素都可能對裁量發(fā)生作用，如立法在指引行政權(quán)運(yùn)行中出現(xiàn)疲軟，那么在現(xiàn)行審查制度下，司法控制領(lǐng)域也會(huì)出現(xiàn)控制不力，而且對于事后的司法審查，作為正義的最后防線，往往并不能有效地保護(hù)相對人的權(quán)益。在立法和司法規(guī)制裁量權(quán)運(yùn)作出現(xiàn)疲軟的情況下，行政機(jī)關(guān)的自我約束對于裁量權(quán)的運(yùn)行和規(guī)制也將發(fā)揮重要的作用，比如行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)，引入案例解讀技術(shù)等等。但依靠行政機(jī)關(guān)的自我約束，也許并不能使裁量權(quán)合理得運(yùn)行，因而需要立法進(jìn)行解釋和完善，同時(shí)也需要司法在審查裁量權(quán)運(yùn)行方面進(jìn)行理論上的突破。系統(tǒng)中要素各自的規(guī)制效應(yīng)，往往會(huì)影響其他要素的發(fā)揮。因而結(jié)合中國的行政實(shí)踐，我