論建立耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制資料

1、論建立耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制摘要： 研究目的：探討國土資源參與宏觀調(diào)控情況下，如何建立一種低成 本、高效率、信息準(zhǔn)確、資料更新及時(shí)的土地管理新機(jī)制。研究方法：實(shí)證 法，比較研究法，邏輯分析法。研究結(jié)果：為保護(hù)和合理利用有限的土地資 源，應(yīng)該將土地管理工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城市 （ 鎮(zhèn)） 規(guī)劃管理區(qū)，建立一套以城市 （鎮(zhèn)） 規(guī)劃管理區(qū)為重點(diǎn)的耕地保護(hù)工作機(jī)制。在這種新工作機(jī)制下，幾項(xiàng)重大土地 管理工作，如新一輪土地利用大調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)制度、建設(shè)用地審批制度等， 在工作思路和工作方法方面需要作出相應(yīng)的調(diào)整。關(guān)鍵詞： 土地管理；人均耕地；城市 （鎮(zhèn)）規(guī)劃管理區(qū)；土地管理機(jī)制 2005年度土地變更調(diào)查結(jié)果顯

2、示，中國現(xiàn)有耕地為 1831 億畝，人均耕 地為 14 畝。與 1996年相比，全國耕地?cái)?shù)減少 12 億畝，平均每年減少 l000 余萬畝；人均耕地減少 0 19畝，減幅約 14；全國擁有 5524 個各類開 發(fā)園區(qū)，土地閑置率竟然高達(dá) 43。也就是說， 1996 以來中國實(shí)行了世界上最 嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，但并未徹底遏制耕地減少、土地粗放利用的勢頭。通過什么樣的機(jī)制才能更有效地保護(hù)耕地呢 ?國內(nèi)學(xué)者做了大量探索。 許多專家認(rèn)為 （葉劍平， 2004）1 ，應(yīng)該建立耕地保護(hù)長效機(jī)制，才能有效 保護(hù)耕地。長效機(jī)制包括：制定統(tǒng)一的國土規(guī)劃，運(yùn)用土地利用規(guī)劃和土地供 應(yīng)計(jì)劃調(diào)控土地市場，提高耕地取得

3、成本、建立集約用地機(jī)制等。一些專家認(rèn)為 （ 李彥芳等， 2005）2 ，中國現(xiàn)行耕地保護(hù)制度存在利益機(jī)制 的缺失，在市場經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展完善的今天，這種制度缺陷導(dǎo)致耕地保護(hù)成效不 佳。因此，建立耕地保護(hù)利益機(jī)制，增加市場因素在耕地保護(hù)中的作用，已刻 不容緩。部分專家甚至認(rèn)為 （馬彥琳等， 2006）3 ，應(yīng)該建立農(nóng)戶參與耕地保護(hù) 機(jī)制，通過全面保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，明確農(nóng)戶的土地權(quán)益，建立農(nóng)民參與土 地政策制定、土地權(quán)利申訴制度等，加大農(nóng)戶在耕地保護(hù)中的作用。美國馬里 蘭大學(xué)丁成日教授認(rèn)為 4 ，可以借鑒美國日益成熟的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度，將 耕地開發(fā)的社會成本現(xiàn)金化，更正地方政府在耕地保護(hù)中的利益驅(qū)

4、動扭曲，為 耕地保護(hù)提供一個基于市場機(jī)制的工具，在政府、農(nóng)戶和開發(fā)商之間實(shí)現(xiàn)土地 開發(fā)利益的分配和再分配，從而更有效地達(dá)到耕地保護(hù)的目標(biāo)。還有部分專家認(rèn)為 （張君宇等， 2007）5 ，建立相對獨(dú)立的耕地保護(hù)社會監(jiān) 督制度和與現(xiàn)行耕地保護(hù)行政監(jiān)督相配合的合作機(jī)制，加大耕地保護(hù)的社會監(jiān) 督，也是改進(jìn)耕地保護(hù)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。這些學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、社會、資源管理等 角度，探討了中國耕地保護(hù)的機(jī)制，為耕地保護(hù)工作提供了很好的政策思路。 然而，筆者認(rèn)為，中國耕地保護(hù)的難點(diǎn)是社會經(jīng)濟(jì)和城市化高速增長帶來的巨 大用地需求與有限土地資源供給能力的矛盾。要把最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到 實(shí)處，除了有大政方針、政策外，還需

5、要建立相應(yīng)的配套土地管理工作機(jī)制； 而如何及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取土地利用信息，有效監(jiān)測土地資源特別是耕地的利用 情況，建立一套操作性強(qiáng)的耕地保護(hù)監(jiān)管工作機(jī)制，就成為當(dāng)前十分重要、刻 不容緩的首要任務(wù)。在資金有限、國土資源參與宏觀調(diào)控任務(wù)加重的情況下， 如何建立一種低成本、高效率、信息準(zhǔn)確、資料更新及時(shí)的土地管理新機(jī)制， 以較低的成本、更加及時(shí)準(zhǔn)確地保護(hù)耕地，應(yīng)該是耕地保護(hù)監(jiān)管工作機(jī)制能否 持續(xù)開展的關(guān)鍵。1 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與耕地分布及建設(shè)占用耕地的關(guān)聯(lián)性 在探討建立怎樣的耕地保護(hù)工作機(jī)制之前，我們有必要認(rèn)真分析一下耕地 保護(hù)與監(jiān)管的重點(diǎn)在哪里。耕地的區(qū)域分布特征是：耕地占國土面積比例較大的省多分布在平

6、原地 區(qū)、東部地區(qū)；北京、上海、廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市人口密度大， 人均耕地少，耕地質(zhì)量也高。另一方面，中國的經(jīng)濟(jì)版圖與耕地分布具有很強(qiáng) 的關(guān)聯(lián)性。 2006年統(tǒng)計(jì)顯示，在百強(qiáng)城市中，東部及沿海地區(qū)城市為 61 個， 中部地區(qū) 22 個，西部地區(qū) 17個。特別是以長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海 地區(qū)為中心的三大都市密集區(qū)，集中了 53 個百強(qiáng)城市。百強(qiáng)城市市區(qū)人口總數(shù) 占全國地級及以上城市的 56 7；行政區(qū)域面積占 355；地方財(cái)政預(yù)算內(nèi) 收入占 872。隨著中國工業(yè)化、城市化的高速推進(jìn)，高 gdp 增長、高固定 資產(chǎn)投資和高地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入增長的同時(shí)，也帶來了高用地需求和大量耕

7、地良田的被占用。從歷年建設(shè)用地不完全統(tǒng)計(jì)情況看， gdp 百強(qiáng)城市同樣也占 去了全國半數(shù)以上的建設(shè)用地額度，建設(shè)用地的擴(kuò)張是全國耕地減少的最重要 因素（梁進(jìn)社， 2002）6 。大量的建設(shè)占用耕地發(fā)生在城市周邊，根據(jù)全國地形 地貌特征，大量的耕地良田也分布在城市周邊，這一特征在西部的云、貴、 川、渝等省區(qū)更為突出。所以，耕地保護(hù)的監(jiān)管工作重點(diǎn)，顯而易見應(yīng)該在城 市周邊、城鎮(zhèn)周邊區(qū)域。2 建立以城鎮(zhèn)規(guī)劃管理區(qū)為主要對象的分級土地管理、耕地監(jiān)管機(jī)制21 改革開放以來土地管理工作重心轉(zhuǎn)移及政策、體制演變 近年來論述土地管理政策、體制演變的文章非常多，不再詳述。但是政策 演變所帶來的工作中心轉(zhuǎn)移，要求

8、土地管理工作重心和耕地監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)移 到城鎮(zhèn)規(guī)劃管理區(qū)域。綜觀中國的土地管理體制及土地管理政策演變，概括起來大致經(jīng)歷了三個 階段。第一階段：城鄉(xiāng)分管和多頭管理 （19781986 年）（ 姜愛林， 2003）7 。這個 時(shí)期，中國重新開始了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，土地作為重要的生產(chǎn)要素重新受 到重視，國土整治和國土規(guī)劃工作也受到重視，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家計(jì)委關(guān)于 編制全國國土總體規(guī)劃綱要的報(bào)告。第二階段：城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理階段 （19862001 年） 。黨中央、國務(wù)院發(fā)出關(guān)于 加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知，決定 1986 年組建國家土地管理局。 1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，土地管理局與地質(zhì)礦產(chǎn)部合并，

9、組成國土資源部，實(shí) 現(xiàn)從單一資源管理向綜合資源管理的轉(zhuǎn)變，頒布基本農(nóng)田保護(hù)條例，將耕 地保護(hù)列入基本國策等。圍繞著上述土地管理基本法規(guī)的制定，土地利用管理 工作的重心主要是摸清家底、統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)土地資源，著重開展了第一次土地 詳查和第二次土地利用規(guī)劃修編。由于城市規(guī)劃區(qū)土地利用主要由建設(shè)部門負(fù) 責(zé)，這段時(shí)期的土地調(diào)查與規(guī)劃管理重點(diǎn)是農(nóng)村土地的利用與保護(hù)。這一階段 特征是統(tǒng)與泛，工作中留下兩大憾事： （1） 由于城、鄉(xiāng)分別調(diào)查 （ 城鎮(zhèn)地籍調(diào) 查、農(nóng)村第一次土地詳查 ） ，造成城鄉(xiāng)結(jié)合部調(diào)查粗放、開天窗、界線不清、資 料不詳，為今后的開發(fā)區(qū)熱、大量圈占耕地埋下了伏筆； （2） 城市規(guī)劃區(qū)范圍的

10、界定不清，雙重管理 （楊廣軍， 2001）8 ，土地、城建部門雙重管理、雙重規(guī) 劃，為城市建設(shè)用地遍地開花、盲目外延擴(kuò)展、粗放利用、亂占亂用、浪費(fèi)土 地埋下伏筆。第三階段：體制轉(zhuǎn)軌，土地參與國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控 （2001 年）。2001年4 月lo 日國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知，這是一個專門針對 國有土地資產(chǎn)而制定的土地管理政策。但是， 2002 年以后，隨著城市房地產(chǎn)市 場回暖和城市建設(shè)加速，新一輪房地產(chǎn)圈地潮席卷全國，城市（ 鎮(zhèn)）蔓延和建設(shè)用地急速擴(kuò)張，再次成為基本農(nóng)田減少的重要因素。而且與過度占用農(nóng)地形成 鮮明對照，建設(shè)用地利用遠(yuǎn)不充分。調(diào)查顯示：全國閑置、空置、批而未用土

11、 地達(dá) 400 萬畝，約占城市建設(shè)用地總量的 7。這種粗放的土地利用方式，與 中國人多地少、耕地資源稀缺的基本國情悖逆，是不可持續(xù)的。同時(shí)，由于房 地產(chǎn)過熱引致的全國性固定資產(chǎn)投資膨脹，也危及國家的經(jīng)濟(jì)安全。因此，國 務(wù)院下發(fā)關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理決定的通知，將土地管理納入國民經(jīng) 濟(jì)宏觀調(diào)控的重要工具，要求國土部門參與宏觀調(diào)控，通過控制土地供應(yīng)與嚴(yán) 格管理，達(dá)到調(diào)控投資需求的宏觀目標(biāo)。那么土地參與宏觀調(diào)控從哪里人手呢 ? 顯然是城市 （ 鎮(zhèn)） 規(guī)劃區(qū)的土地。22 建立以城鎮(zhèn)規(guī)劃管理區(qū)為主要對象的分級土地管理、耕地監(jiān)管工作機(jī) 制需要建立一種什么樣的土地管理工作機(jī)制才能達(dá)成宏觀調(diào)控目標(biāo)，真正切

12、實(shí)保護(hù)和合理利用好每寸土地呢 ?筆者認(rèn)為必須改革過去那種統(tǒng)而泛的管理模 式，新機(jī)制必須突出準(zhǔn)、快、精，即掌握的土地利用信息要準(zhǔn)，獲取信息的機(jī) 制要快，重點(diǎn)管理的區(qū)域要精。這個重點(diǎn)管理區(qū)域就是宏觀調(diào)控的重點(diǎn)城市 （ 鎮(zhèn)） 規(guī)劃區(qū)?，F(xiàn)行的土地調(diào)查和土地監(jiān)測制度，即土地詳查制度和土地變更調(diào)查制 度，一開始就以全國土地尤其農(nóng)村土地利用為調(diào)查重點(diǎn)，帶有濃厚的普查色 彩，不能適應(yīng)宏觀調(diào)控條件下的土地管理需要，必須加以革新。這個制度主要 存在兩個問題：第一，普查數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，但資料更新間隔長，更新一次少則幾年 多則十多年，不能快速、及時(shí)地反映城市 （ 鎮(zhèn)） 周邊土地利用和耕地占用的動態(tài) 變化，難以服務(wù)于土地參與

13、宏觀調(diào)控的工作需要。第二，年度土地變更調(diào)查數(shù) 據(jù)不準(zhǔn)確，可視化程度低，城市 （ 鎮(zhèn)） 土地分類過粗，難以為土地參與宏觀調(diào)控 提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)依據(jù)。因此，必須在原土地詳查的基礎(chǔ)上建立一種高效、快 速、低行政成本運(yùn)行的新工作機(jī)制。建立以城市 （鎮(zhèn)） 規(guī)劃管理區(qū)為主要管理對象，輔以大中型國家重點(diǎn)工程建 設(shè)用地管理的土地管理日常工作機(jī)制，其基本要點(diǎn)是：第一，將土地日常管理中的土地調(diào)查、規(guī)劃、用途管制、建設(shè)用地審批等 工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市 （ 鎮(zhèn)） 規(guī)劃區(qū)，以城市 （ 鎮(zhèn)） 為中心分級劃定規(guī)劃管理區(qū)域，全 國各級規(guī)劃管理區(qū)的土地管好了，全國耕地保護(hù)的重點(diǎn)也就管好了，這在中西 部地區(qū)尤為突出。以云南省為例，全省

14、有 94的山地，平地只有 6，基本都 在城市 （鎮(zhèn)） 周圍，建設(shè)占用耕地 90以上發(fā)生在這 6的平地內(nèi)； 94的山地 內(nèi)的耕地是否會發(fā)生變化 ?會變，但基本都是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，即使調(diào)了以后還是 農(nóng)地，不致影響國家糧食安全。所以這 6的平地管住、管好了，云南的耕地 也就管好了。第二，設(shè)立全國分級城市 （ 鎮(zhèn)）規(guī)劃管理區(qū)金字塔型土地管理模式。國家管 理或監(jiān)管50萬人口以上或者gdp百強(qiáng)城市規(guī)劃管理區(qū)；省級管理或監(jiān)管省內(nèi)地 市級城市規(guī)劃管理區(qū)；市級管理或監(jiān)管所轄縣城規(guī)劃管理區(qū)；縣級管理或監(jiān)管 除縣城以外鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理區(qū)并組織國土資源管理所一道負(fù)責(zé)規(guī)劃區(qū)以外的農(nóng)村 土地管理，遇有規(guī)劃區(qū)以外的大中型國家重點(diǎn)

15、建設(shè)工程，作好征用土地的組織 上報(bào)工作。第三，由國家統(tǒng)一組織劃定城市 （ 鎮(zhèn)） 規(guī)劃管理區(qū)。以城市為中心，東部地 區(qū)面積可大一些，西部地區(qū)面積可小一些。自然界線明顯的地區(qū)，可以地貌景 觀界線劃定城市 （鎮(zhèn)） 規(guī)劃管理區(qū)。比如昆明就是一個滇池壩子，全部劃進(jìn)去也 就500 km2左右。一般省會城市 500 km2,特大城市10002000 km2,地市級城 市300 km2,縣城150km2 一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地2080 km2。以云南省為例，需要劃 定的范圍分別為：省會城市 500 km2，15個地市4500km2余下的110個縣城 16500 km2,縣城以上合計(jì)21500 km2;余下的1441個

16、鄉(xiāng)鎮(zhèn)28800 km2。云南的 國土總面積為39. 4萬km2,但總面積95%以上的建設(shè)用地卻發(fā)生在上述 5萬 km2的城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃管理區(qū)內(nèi)。第四，分級組織、監(jiān)測城市 （鎮(zhèn)）規(guī)劃管理區(qū)的土地管理詳細(xì)信息，在現(xiàn)代 科技支持下，建立以高分辨率衛(wèi)星或航測正射影像為底圖的資料，集土地利用 現(xiàn)狀、土地規(guī)劃、城鎮(zhèn)地價(jià)等管理信息為一體的全數(shù)字化基礎(chǔ)性土地管理信息 資料，為土地參與宏觀調(diào)控、嚴(yán)格耕地保護(hù)，提供快速、準(zhǔn)確的管理信息。由 于城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃管理區(qū)面積較小，可以建立大比例尺的土地管理信息圖件數(shù)據(jù) 庫。原則上，縣城以上區(qū)域圖紙比例尺 1： 5000，每年更新圖件資料，兩年購 買一次0. 6 m以上分辯

17、率衛(wèi)星影像資料；鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理區(qū)域圖紙比例尺I :10000,兩年更新一次圖件資料，三年購買一次 2. 5 m分辯率衛(wèi)星影像資料。 為保證資料的客觀性和直觀性，規(guī)劃管理區(qū)的土地管理資料必須以衛(wèi)星或航測 正射影像為底圖，規(guī)劃管理區(qū)域以外的地方1015年作一次低分辯率小比例尺的土地普查，以規(guī)劃管理區(qū)的數(shù)字化資料為基礎(chǔ)分級建立土地管理信息系統(tǒng)。3 新工作機(jī)制下幾項(xiàng)關(guān)鍵性的國土資源管理工作探討 現(xiàn)行的土地管理模式?jīng)]有很好地區(qū)別日常土地管理與土地普查、劃分日常 管理所應(yīng)該基于的土地管理資料與土地詳查所獲得的調(diào)查資料，要想真正做好 土地管理工作，有效實(shí)施耕地保護(hù)措施，單有詳查資料是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須在 詳查資

18、料的基礎(chǔ)上定制構(gòu)建一套實(shí)時(shí) | 生強(qiáng)、適合日常管理需要的工作資料和配 套工作機(jī)制。從基于以城市 （鎮(zhèn)）規(guī)劃管理區(qū)為重心、建立日常土地管理與耕地 保護(hù) ft 作機(jī)制和相應(yīng)支撐資料體系的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為時(shí)下正在進(jìn)行的幾項(xiàng) 國土資源管理工作有許多值得商榷的地方。3. 1 新一輪土地利用大調(diào)查第一次土地詳查結(jié)束至今，已有 Io 年，很多地區(qū)的圖件資料已陳舊。因 此，國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定中明確要求：國土資源部要 會同有關(guān)部門，抓緊建立和完善統(tǒng)一的土地分類、調(diào)查、登記和統(tǒng)計(jì)制度，啟 動新一輪土地調(diào)查，保證土地?cái)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。啟動全國第二次調(diào)查的必要性毋 庸置疑，但是否需要全面詳查 ?筆者認(rèn)

19、為值得商榷。第一，土地利用變化的特性 決定了土地調(diào)查有別于人口普查、經(jīng)濟(jì)普查等。人口普查、經(jīng)濟(jì)普查的對象具 有移動性、隱蔽性、總體變化大等特點(diǎn)，而土地調(diào)查的對象具有固定性、顯見 性、總體變化小等特點(diǎn)，這些年總體變化量估計(jì)在3%以內(nèi) （楊利民，2005）9 ，且主要集中在前述的城市 （鎮(zhèn)）規(guī)劃管理區(qū)內(nèi)。第二，作為第一次土 地普查成果，農(nóng)村地區(qū)第一次詳查的組織嚴(yán)密，管理嚴(yán)格，其成果質(zhì)量是可靠 的，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查耕地面積相對精度達(dá) 99. 5%，耕地面積得到了縣政府 的認(rèn)可（楊利民，2005）9 ，調(diào)查存在問題的地區(qū)是城郊結(jié)合部。也就是說，從 第一次土地詳查的經(jīng)驗(yàn)看，第二次詳查是否能保證準(zhǔn)確查清城

20、郊結(jié)合部土地利 用變動與耕地保護(hù)實(shí)施情況，還是未知數(shù)。第三，詳查耗資巨大。第一次土地 詳查時(shí)，云南省土地詳查直接投資近 5000萬元，但當(dāng)時(shí)所用的圖件資料 1： 1 萬（6430 幅）只占國土面積三分之一，其余為 1： 2. 5萬（2291 幅）、1： 5萬（207幅）、1：10萬（6幅）。如果開展二次詳查，全國統(tǒng)一到 l：l 萬比例尺， 在不考慮物價(jià)變化的前提下云南的直接經(jīng)費(fèi)投入就將超過 1 億元，考慮物價(jià)因 素需要投人 3 億元，而全國就得上百億元。云南投入 3 億元得到什么結(jié)果呢 ?從 土地利用管理的角度看，還是如前所述 90以上的山地 10 多年來并無多大變 化，就是植被茂密了些，真正

21、發(fā)生變化的還在上述 5萬km2的城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃管 理區(qū)。而認(rèn)真做好規(guī)劃管理區(qū)的調(diào)查需要多少投入呢 ?縣城以上合計(jì) 21500km2購買0. 6 m快鳥衛(wèi)星影像資料300萬元，做正射影像處理50萬 元，其他內(nèi)業(yè)處理及少量外業(yè)地類核實(shí)工作最后生成1：5000土地利用現(xiàn)狀圖件資料350萬元，共計(jì)700萬元。余下的1441個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)28800 km2,購買 2. 5 m spot5 衛(wèi)星影像資料 800萬元，做正射影像處理 90萬元，其他內(nèi)業(yè)處 理及少量外業(yè)地類核實(shí)工作最后生成 1：l 萬土地利用現(xiàn)狀圖件資料 288萬元， 幾項(xiàng)合計(jì) 1178萬元。其他地區(qū)仍然使用一次詳查資料。二次詳查應(yīng)該分地區(qū)、有

22、重點(diǎn)劃分不同社會經(jīng)濟(jì)活動區(qū)，以城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃管理區(qū)為對象，建立一套小范圍重點(diǎn)區(qū)域，高精度、直觀、真實(shí)基于影像易于 變更管理的日常工作資料，更有利于監(jiān)管各地耕地保護(hù)的實(shí)施，達(dá)到國務(wù)院要 求的土地管理目標(biāo)。3. 2 土地變更調(diào)查及土地統(tǒng)計(jì)制度土地變更調(diào)查已經(jīng)連續(xù)開展 10 年了。 10年來，土地變更調(diào)查為國土資源 管理提供了重要的基礎(chǔ)資料，為土地參與宏觀調(diào)控提供了基礎(chǔ)保障，也為政府 科學(xué)決策、規(guī)劃計(jì)劃的制定提供了支持。然而，土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性和 嚴(yán)肅性越來越受到質(zhì)疑，如何及時(shí)準(zhǔn)確掌握數(shù)據(jù)也成為當(dāng)前土地變更調(diào)查所面 臨的重大挑戰(zhàn)。其原因仍然在于其工作機(jī)制完全基于普查數(shù)據(jù)的泛字上，沒有 找準(zhǔn)變更

23、調(diào)查的變根所在，對城市 （鎮(zhèn)）規(guī)劃管理區(qū)的家底不清和變數(shù)不準(zhǔn)。以 城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃管理區(qū)為重心的日常管理工作機(jī)制建立后，可以有效解決上述問 題，但土地統(tǒng)計(jì)制度需做相應(yīng)調(diào)整。筆者認(rèn)為，應(yīng)改變現(xiàn)行的變更調(diào)查數(shù)據(jù)全 部由縣級逐級上報(bào)方式，將數(shù)據(jù)來源改為兩大口徑，以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)害毀 壞和開發(fā)復(fù)墾為主的農(nóng)村土地變化情況仍然由縣級上報(bào)，而以建設(shè)占用耕地為 主的土地利用變化情況則直接從城市 （鎮(zhèn)）規(guī)劃管理區(qū)日常監(jiān)管工作中獲得。有 兩大手段保證日常監(jiān)管工作中獲得土地利用情況的真實(shí)性和及時(shí)性：一是建設(shè) 用地審批制度，基礎(chǔ)資料現(xiàn)勢性與審批結(jié)果掛鉤，這一點(diǎn)將在下節(jié)論述；二是 購買城市 （鎮(zhèn)）規(guī)劃管理區(qū)高分別率衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，建立客觀的數(shù)據(jù)變更渠道， 以現(xiàn)在每年每縣 l 萬元的中央補(bǔ)助變更經(jīng)費(fèi)加上市、縣少量配套，兩年更新一 次衛(wèi)星數(shù)據(jù)并不增加經(jīng)費(fèi)投入。3. 3 建設(shè)用地審批制度 現(xiàn)行的建設(shè)用地報(bào)批和審批方式，用地地塊資料由屬地提供，上級部門由 于并不掌握一套審批底圖，主要是基于文字的書面審核，漏洞很多，不能真實(shí) 反映耕地被占用和耕地復(fù)墾情況。以城市 （鎮(zhèn)）規(guī)劃管理區(qū)為重心的日常土地管 理工作機(jī)制建立后，各級國土資源部門以規(guī)劃管理區(qū)的調(diào)查資料為底圖建立起 一套自己的日常審批工作資料，每審批一塊用地都可