doc我國消防服務(wù)供給方式的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

1、我國消防服務(wù)供給方式的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考2010年6月第26卷第6期武警學(xué)院journalofchinesepeoplesarmedpoliceforceacademyjun.2010v0l_26no.6我國消防服務(wù)供給方式的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考孫承華,張洋(武漢市消防支隊,湖北武漢430014)摘要:消防服務(wù)在我國社會生活中已越來越凸顯其重要地位.依據(jù)公共物品理論,在分析消防服務(wù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)特性及供給困境的基礎(chǔ)上,提出了一些在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型條件下有效提供消防服務(wù)的思路.關(guān)鍵詞:公共經(jīng)濟(jì)學(xué);消防服務(wù);供給方式中圖分類號:d631.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼:a文章編號:10082077(2010)06007004消防服務(wù)作為撲救火

2、災(zāi),救助生命和防止火災(zāi)發(fā)生的統(tǒng)一,近年來在我國社會生活中已越來越凸顯其重要地位.人民的生命財產(chǎn)安全需要它來保障,社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展也要有它來保駕護(hù)航.我國政府為加強(qiáng)消防安全工作還提出了”責(zé)任重于泰山”的口號.但是我國消防安全服務(wù)的現(xiàn)狀卻不容樂觀.近年來我國火災(zāi)各項指數(shù)不斷增長.雖然我國政府對消防的投人逐年加大,但現(xiàn)實效果卻不理想.如何有效提供消防安全服務(wù)成為擺在我們面前的一項重要任務(wù).一,消防服務(wù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性分析在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)里,消防服務(wù)類似國防,治安是被視為純粹公共物品的,與此相應(yīng)消防服務(wù)的提供和生產(chǎn)則完全由國家和政府來負(fù)責(zé).其實,在二元思維影響下,把物品簡單分為公共物品和私人物品的做法并不嚴(yán)格,沒有

3、經(jīng)過對物品的辨證分析.世上沒有絕對純粹的物品,任何事物都處在不斷變化之中.根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,判斷一項物品屬性的指標(biāo)主要是排他性與競爭性.如果是符合非排他性,同時也符合非競爭性的物品就是純粹的公共物品.根據(jù)這一分析,消防服務(wù)有時呈現(xiàn)出非排他性但有競爭性的特點.如119火警電話是免費的,每個人遇到火災(zāi)的時候都可以報警要求滅火服務(wù),而不能限制其他人報警.但是報警這種消費卻是有競爭性的,因為在消防人員和報警電話有限等客觀條件下,一些人要求消防人員提供滅火救援服務(wù)或進(jìn)行報警的時候必然排除另外一些人對報警服務(wù)的需求.有限的資源和無限的需求之間就產(chǎn)生了有效供給矛盾,公共物品的消費出現(xiàn)了競爭性.由此說來,現(xiàn)

4、實中的消防服務(wù)并不都是純粹的公共物品,其本身涵蓋范圍很寬,不同情況下也可能存在公共物品純度差異.消防服務(wù)內(nèi)涵的多樣化如對自殺人員的解救,開門鎖,輸送飲用水是面向特定對象服務(wù),具有私人物品的特征,在收費技術(shù)解決的基礎(chǔ)上也可以考慮收取費用,以彌補(bǔ)消防人力和車輛裝備的損耗.當(dāng)前在消防服務(wù)提供和生產(chǎn)領(lǐng)域中出現(xiàn)了企業(yè),個人和非政府組織活動的身影,側(cè)面說明了消防服務(wù)作為公共物品在屬性上發(fā)生了變化,也反映出政府壟斷消防服務(wù)的供給不足.因此,有必要分析政府在提供消防服務(wù)過程中遇到的問題,找出提高消防服務(wù)供給的對策.二,消防服務(wù)的政府供給困境消防服務(wù)具有公共物品的一般特點,如難以排他的外部效應(yīng),不可分性,共同消

5、費性,難以衡量等特點,這些福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論充分地支持消防服務(wù)應(yīng)由政府或國家壟斷經(jīng)營,獨家提供.在這一理論的影響下,很多國家在消防服務(wù)的供給上采取了政府壟斷的制度安排.在解決消防服務(wù)的供給問題上,各國普遍選擇了政府來克服市場在公共物品上的失靈.但政府并不是萬能的,在解決公共物品問題上政府同樣存在”失靈”,政府干預(yù)并不完全是對市場失靈的理想替代.人們開始反思政府在干預(yù)公共物收稿日期:20100313作者簡介:孫承華(1965一),男,湖北隨州人,工程師;張洋(1981一),男,湖北襄樊人,工程師.?70?武警學(xué)院學(xué))2010年第6期(總第169期)?消防管理?品市場過程中是否真的如人們所期望的那樣有

6、效,我國消防服務(wù)的現(xiàn)狀讓我們對政府包攬消防服務(wù)的制度安排產(chǎn)生質(zhì)疑.(一)政府安排失靈市場機(jī)制調(diào)節(jié)公共物品供給的力不從心,似乎成為政府壟斷消防服務(wù),彌補(bǔ)市場失靈的充分依據(jù).但是,二戰(zhàn)后凱恩斯主義在西方各國的實踐也逐漸暴露出政府過度干預(yù)的局限性和缺陷.政府的有限理性及對消防服務(wù)的壟斷導(dǎo)致出現(xiàn)供應(yīng)不足和低效率等問題.我國現(xiàn)階段的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì),所有工作都圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)而展開.在對地方政府考核指標(biāo)中,經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分量最重,而對經(jīng)濟(jì)總量沒有直接貢獻(xiàn)的消防服務(wù)生產(chǎn)和提供在政府考核指標(biāo)只有兩項火災(zāi)起數(shù)和火災(zāi)損失,在”經(jīng)濟(jì)發(fā)展火災(zāi)必然呈現(xiàn)上升趨勢”這一觀念支配下,火災(zāi)發(fā)生數(shù)和火災(zāi)損失兩項指標(biāo)的增長極易為經(jīng)濟(jì)增

7、長的若干成績所掩蓋,對地方政府沒有形成有效激勵機(jī)制.出于政績等政治利益的偏好,政府在擴(kuò)大對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入時有意無意的會擠占或減少對消防事業(yè)的支出,消防事業(yè)的建設(shè)遠(yuǎn)滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐.這種政府部門追求私利的”內(nèi)在效應(yīng)”必然影響了政府單一安排下有限消防資源的優(yōu)化配置,導(dǎo)致消防服務(wù)的供給不足j.(二)消防服務(wù)供應(yīng)不足作為公共物品的消防安全服務(wù),其需求是因人而異的.如遭受了火災(zāi)侵害的人會特別希望消防隊就設(shè)在自己家旁邊;居住在貧困小區(qū)的人們因為小區(qū)消防設(shè)施缺乏,建筑耐火等級較差,由于經(jīng)濟(jì)條件約束導(dǎo)致生活用火用電的不規(guī)范而要求政府加大這方面的投入等等.總之,人們的需求多樣性是必然的,客觀的,而生產(chǎn)和消

8、費卻是統(tǒng)一的,不管你是居住在繁華的娛樂區(qū),還是居住在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村,大家都應(yīng)被一視同仁,無差別地提供同質(zhì)的消防服務(wù)公共消防設(shè)施,對火災(zāi)的有效撲救和消防教育.但實際上在城市中心地區(qū),基礎(chǔ)消防設(shè)施比較密集,消防站也相對較多,消防人員與常住人口的比例較高,擁擠效應(yīng)較輕;而在郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū),各方面都有很大欠缺,對火災(zāi)的整體抵御能力較差,發(fā)生火災(zāi)后容易造成人們傾家蕩產(chǎn)的嚴(yán)重后果.這幾年農(nóng)村火災(zāi)總數(shù)和傷亡人數(shù)不斷上升,基本與城市持平,這與消防資源在城市與農(nóng)村之間分配不均衡有很大關(guān)系,我國公安消防機(jī)構(gòu)和消防站基本設(shè)置在縣級以上的城鎮(zhèn),消防規(guī)劃也只到縣市一級.因為距離消防隊太遠(yuǎn),農(nóng)村火災(zāi)幾乎得不到及時有效的撲救,

9、消防服務(wù)供應(yīng)嚴(yán)重不足.城市雖有消防機(jī)構(gòu)但數(shù)量不足,消防站建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于因城市人口和區(qū)域的不斷擴(kuò)大而對消防服務(wù)需求的增長,消防服務(wù)的公共性程度降低,擁擠現(xiàn)象嚴(yán)重,客觀上也造成了公共服務(wù)的供應(yīng)不足.(三)效率不高和搭便車當(dāng)前我國消防服務(wù)的供給基本由公安消防機(jī)構(gòu)一家承擔(dān),肩負(fù)起滅火救援,防火監(jiān)督管理等職責(zé),缺乏與其他部門機(jī)構(gòu)之間的競爭,這種壟斷地位容易使消防機(jī)構(gòu)喪失對效率,效益的追求,造成消防服務(wù)的供給效率不是很高.另一方面,消防服務(wù)供給的低效與搭便車行為的存在也不無關(guān)系.火災(zāi)的發(fā)生實際上與人的不良行為是密切相關(guān)的.由于人們生活,生產(chǎn)中用火用電不慎引起的火災(zāi)比比皆是.無論怎么搶救,火災(zāi)造成的損失都已

10、經(jīng)成為事實.所以火災(zāi)預(yù)防更重要.消除火災(zāi)隱患和撲救火災(zāi)是我們每個公民的職責(zé).從這個意義上講,每個單位和個人都可以是消防服務(wù)的生產(chǎn)者.但是,現(xiàn)實中很多單位和個人忽視火災(zāi)防范工作,對別人產(chǎn)生負(fù)外部性(火災(zāi)威脅),總以為自己不做別人會做的,享用因別人對消防工作的付出而帶來的正外部效應(yīng),”集體行動的邏輯意味著大集團(tuán)成員在匿名的隱身衣后面有搭便車的強(qiáng)烈傾向”_2j.消防機(jī)構(gòu)可以通過法律制度來懲戒不利于社會消防安全的行為,但信息不對稱和懲戒成本的存在使得政府消防部門無法完全消除這種搭便車行為,火災(zāi)的發(fā)生依然防不勝防.這樣實際上是對自愿付出消防服務(wù)的人的利益侵害,搭便車行為會進(jìn)一步增多,其結(jié)果是消防服務(wù)的低

11、效率供給.(四)公共財政缺損消防服務(wù)的生產(chǎn)和提供所需的資金是政府公共財政支出的一部分,在以政府為主體的生產(chǎn)和提供消防服務(wù)的情況下,中央政府和地方政府的財政狀況極大影響了消防服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量.如果國家財政出現(xiàn)困難,就不得不降低維持實施機(jī)制(執(zhí)行消防法規(guī)等)的費用支出和減少對公共消防設(shè)施的投入,發(fā)展中國家制度實施機(jī)制的”軟化”與其財政困難,資金短缺都是有密切關(guān)系的.我國消防體制屬于現(xiàn)役部隊管理體系,消防經(jīng)費的投入具有雙重性:消防人員經(jīng)費(生活費用和行政經(jīng)費)由中央財政負(fù)責(zé);消防裝備,消防業(yè)務(wù)費用由當(dāng)?shù)卣┙o.消防部隊建設(shè)及正常消防業(yè)務(wù)的開展所需主要來源于地方?71?孫承華,等:我國消防服務(wù)供給方

12、式的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考政府的財政支出.總的來說,我國地方政府主觀上對消防建設(shè)不重視,投入不足的現(xiàn)象比較普遍.這種意識也影響了政府對公共事業(yè)的投人次序,對拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展有直接貢獻(xiàn)的投入如交通等基礎(chǔ)設(shè)施會優(yōu)先考慮,而消防,治安等公共安全事業(yè)則是被動和滯后.政府稅收規(guī)模,行政偏好,政府部門和官員自利動機(jī)等因素共同削弱了對消防服務(wù)的財政投入.三,對我國消防服務(wù)供給方式的思考在我國社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期間,消防建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的壓力,加強(qiáng)消防服務(wù)供給便成為急需.筆者以為,通過對消防服務(wù)屬性的深入分析,一個有效的消防服務(wù)制度應(yīng)該是在政府干預(yù)和市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)上,發(fā)動社會法人組織,社區(qū),非政府組織,甚至個人參與

13、消防服務(wù)的生產(chǎn)和供給,使消防服務(wù)供給社會化,最終提高消防服務(wù)的供給效率,增進(jìn)社會福利.(一)培養(yǎng)消防中介組織消防中介組織是指在消防行政部門與企業(yè),企業(yè)與市場,企業(yè)與企業(yè)之問發(fā)揮著服務(wù),溝通,協(xié)調(diào),公證,監(jiān)督等作用的社會組織,它是社會利益關(guān)系日趨多元化和復(fù)雜化的產(chǎn)物,其本身在消防部門和市場之間起到聯(lián)結(jié)紐帶和橋梁的作用.國務(wù)院頒布的消防改革與發(fā)展綱要第十五條明確規(guī)定:”積極促進(jìn)消防服務(wù)工作社會化.經(jīng)有關(guān)主管部門審批,允許建立一些代理,服務(wù)性質(zhì)的中介組織,向業(yè)主提供消防產(chǎn)品檢測認(rèn)證,消防設(shè)施維修,消防法律和信息咨詢,企業(yè)內(nèi)部消防管理等方面的服務(wù),并接受消防監(jiān)督部門的管理和監(jiān)督.”消防中介組織在我國的

14、出現(xiàn)和發(fā)展,是消防管理體制改革的需要,是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)消防工作的必然需求.長期以來,政府對社會消防行為的直接監(jiān)督與管理,導(dǎo)致消防部門承擔(dān)了過多的社會職能,消防服務(wù)的低效率,低水平等弊端逐漸凸顯出來,也造成社會對消防部門的依賴性.隨著公安部61號令等法規(guī)的實施,對機(jī)關(guān),團(tuán)體,企業(yè)和事業(yè)單位如何做好自身消防安全工作做出了明確的法律規(guī)定,也促進(jìn)了公安消防機(jī)構(gòu)從全能型微觀管理模式到服務(wù)型宏觀管理模式的轉(zhuǎn)變.由于社會消防自我管理能力薄弱,單位和個人急需諸如消防法規(guī)咨詢,設(shè)施維修保養(yǎng)等消防服務(wù),作為企業(yè)組織,消防中介的出現(xiàn)適應(yīng)了市場需要.實際上我國各地已有一些消防中介組織在為社會開展消防安全檢

15、測,維修服務(wù)工作,如自動消防設(shè)施檢測中心,自動消防設(shè)施維修保養(yǎng)公司,?72?電氣設(shè)備檢測,探測器清洗等服務(wù)組織.有許多單位將本單位自身無力承擔(dān)的消防安全工作委托給社會消防中介組織來實施,取得了良好的社會效益,也減輕了公安消防機(jī)構(gòu)的職能負(fù)擔(dān).根據(jù)行政許可法規(guī)定,單位,個人自律能夠解決或通過規(guī)范,公正的中介機(jī)構(gòu)或者行業(yè)組織自律能夠解決的行政審批不再設(shè)立.因此,目前還在實行的建筑消防設(shè)計審核和法規(guī)咨詢等技術(shù)性事務(wù)應(yīng)逐漸由消防中介組織承擔(dān),使消防部門從原本應(yīng)該由企業(yè)和市場承擔(dān)的技術(shù)性,協(xié)調(diào)性和服務(wù)性的事務(wù)中解脫出來,充分做好宏觀管理,重點監(jiān)督,制定規(guī)則,嚴(yán)格執(zhí)法等工作,提高服務(wù)質(zhì)量和效率.同時可參照現(xiàn)

16、有保安公司的模式建立消防安全服務(wù)公司,從社會上招募人員,特別是退伍的消防人員和企業(yè)的專職消防隊員,實行準(zhǔn)軍事化管理,嚴(yán)格執(zhí)勤訓(xùn)練,培養(yǎng)一批具有良好素質(zhì)的消防人員,企業(yè)和社區(qū)可通過與消防安全服務(wù)公司簽訂合同,支付一定的費用,可以得到相應(yīng)的滅火救援和防火安全檢查等消防服務(wù).(二)推進(jìn)社區(qū)消防服務(wù)公共服務(wù)社區(qū)化,是近年來國際公共行政領(lǐng)域倡導(dǎo)公民參與的”社區(qū)主義”潮流影響的結(jié)果.近幾年來,居民住宅火災(zāi)大幅度上升.以浙江省為例,在20012003年間,平均每年發(fā)生在居(村)民住宅的火災(zāi)起數(shù),火災(zāi)死亡人數(shù)分別占全省總數(shù)的50%和72%左右.如何建立社區(qū)消防安全防范體系,對改善社會整體消防安全環(huán)境有著重要的

17、現(xiàn)實意義.我國社區(qū)建設(shè)處于起步階段,政府在社區(qū)管理中還處于主導(dǎo)地位,社區(qū)消防管理也屬于以街道辦事處為核心的政府主導(dǎo)型,其優(yōu)點在于利用政府行為的權(quán)威性和強(qiáng)制力,聯(lián)合社區(qū)內(nèi)各種主體(如城建,公安,文化,教育,城管等部門及企業(yè)部門)成為一體,形成條塊結(jié)合,以塊為主各司其職的消防管理網(wǎng)絡(luò),共同管理好社區(qū)的各項消防事務(wù).但這種模式增加了政府的管理成本和負(fù)擔(dān),與我國目前”小機(jī)構(gòu),大服務(wù)”的政府機(jī)構(gòu)改革思路相悖.政府應(yīng)逐步退出社區(qū)消防管理的微觀層面,而在法律政策等宏觀層面上對社區(qū)消防管理加以規(guī)范引導(dǎo).引入市場經(jīng)營主體如物業(yè)管理公司,來填補(bǔ)政府淡出社區(qū)消防管理后形成的空缺,是市場經(jīng)濟(jì)條件下的必然選擇.在經(jīng)營性

18、的社區(qū)管理模式下,物業(yè)管理公司依照法規(guī),合同對統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)的新建設(shè)住宅小區(qū)的各類消防設(shè)施器材,以經(jīng)營的方式進(jìn)行集中管理,向社區(qū)成員提供多方面的消防服務(wù),如配置基礎(chǔ)消防設(shè)施,建立武警學(xué)院)2olo年第6期(總第169期)?消防管理?義務(wù)消防隊,消防宣傳教育等,并配合消防部門做好火災(zāi)防范工作.社區(qū)成員通過簽訂物業(yè)合同交納一定的物業(yè)管理費來購買物業(yè)公司提供的消防服務(wù),在市場競爭的壓力下,物業(yè)公司趨向于著力提高服務(wù)水平和效率,為打造社區(qū)”安全,方便,舒適”的優(yōu)良消防環(huán)境提供了保障.不過物業(yè)管理畢竟是市場行為,經(jīng)營者所追求的是經(jīng)濟(jì)效益最大化,而常會忽視社會效益,市場機(jī)制在解決公共服務(wù)問題上出現(xiàn)了失靈,作

19、為傳統(tǒng)意義上的公共服務(wù)供給主體政府,應(yīng)制定有關(guān)法律來規(guī)范物業(yè)市場的管理,使物業(yè)消防管理法制化,規(guī)范化,最終讓物業(yè)管理公司走上社會效益,經(jīng)濟(jì)效益雙豐收的軌道,真正發(fā)揮物業(yè)管理公司在社區(qū)消防管理中的作用.(三)帶動志愿消防組織正如上文分析,在公共物品的供給上,市場和政府同樣存在失靈,二者并不是零和關(guān)系,這就使我們有時不可避免地陷入兩難困境.于是,人們又欲尋求”第三只手”即公民社會來協(xié)助調(diào)節(jié),以彌補(bǔ)二者的缺陷.志愿消防組織便是在公民自愿性的,積極參與管理社會公共事務(wù)的意義上提出來的,它的出現(xiàn)可理解為公民對消防服務(wù)供給不足感到不滿而作為滿足公民需求的一個途徑.發(fā)展志愿消防組織在我國是有一定基礎(chǔ)的,民間

20、消防組織在我國自古到今一直存在,只是不成規(guī)模.中國傳統(tǒng)儒家講善,善即為仁,而仁就是助人,體現(xiàn)一種自愿性,非經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向性,公益性的志愿精神;計劃經(jīng)濟(jì)條件下建立的人數(shù)眾多的義務(wù)消防隊是潛在的組織基礎(chǔ),只是比較松散.志愿精神通過組織化加以維系.2002年,在溫州瑞安市萃滕鎮(zhèn)出現(xiàn)了自籌資金成立的”老板消防隊”,其背景是伴隨著瑞安市萃滕鎮(zhèn)鞋業(yè),輕紡業(yè),制革等制造產(chǎn)業(yè)帶的形成和人口的聚集,火災(zāi)經(jīng)常危及企業(yè)和居民的安全,人們出于自救和利他主義的驅(qū)動成立了志愿消防隊,配合公安消防隊對附近鄉(xiāng)村火災(zāi)進(jìn)行撲救,類似的隊伍在瑞安已有幾十支,有效彌補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)消防服務(wù)的空白.民間社會積極參與消防服務(wù)的生產(chǎn),是志愿精神和公

21、民滿足自我需要的充分體現(xiàn),也是社會變革和泛行政化消防體制摩擦的結(jié)果_5j.隨著我國國家和社會職能的分化,相對于國家政權(quán)的社會自主性組織如非政府組織(ngo),志愿性社團(tuán)等逐步出現(xiàn)在人們的視野并在社會公共事物管理中發(fā)揮一定的作用.為促進(jìn)志愿消防組織的形成和壯大,政府應(yīng)加強(qiáng)公民文化建設(shè)和改善志愿環(huán)境,將致力于消防事業(yè)的志愿者組織起來,借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗,規(guī)范消防志愿組織的發(fā)展.建立志愿組織的認(rèn)可和激勵機(jī)制,對志愿者予以登記并頒發(fā)證書,使參與者增強(qiáng)對組織的認(rèn)同和歸屬感,發(fā)揚和維系社會中的志愿精神;同時給予志愿者個人及擁有的企業(yè)予以稅收上的優(yōu)惠,提高他們銀行貸款信用度等獎勵措施,把志愿消防組織培育成改善消防服務(wù)的有生力量.四,結(jié)語消防服務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析具有重要的理論和現(xiàn)實意義.本文以公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度理論為基礎(chǔ),對消防服務(wù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性進(jìn)行深度思考,并圍繞現(xiàn)實中消防服務(wù)的制度安排尤其是政府安排進(jìn)行較全面的分析,為消防服