淺析新種子法行政處罰.doc

淺析新種子法行政處罰 廖宏偉1，劉劍眉2，熊國(guó)成1（1. 衡陽(yáng)市農(nóng)業(yè)委員會(huì)， 湖南衡陽(yáng) 421001；（2. 衡陽(yáng)市蔬菜研究所，湖南衡陽(yáng) 421001）摘要：對(duì)照舊法，從監(jiān)管職能、監(jiān)管手段、處罰行為、處罰力度四個(gè)方面對(duì)新種子法的行政處罰進(jìn)行系統(tǒng)歸納和淺析。關(guān)鍵詞：種子法；行政處罰；監(jiān)管職能；監(jiān)管手段；處罰行為；處罰力度 新修訂的種子法自2016年1月1日起實(shí)施，對(duì)照舊法，新種子法在行政處罰上進(jìn)一步集中了監(jiān)管職能、強(qiáng)化了監(jiān)管手段、增加了處罰行為、加大了處罰力度，對(duì)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中存在的違法行為予以嚴(yán)厲打擊，為我國(guó)種業(yè)良性有序發(fā)展提供了有力的法律保障。1集中監(jiān)管職能，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管職責(zé)1.1種子執(zhí)法和監(jiān)督工作提升到政府層面。新種子法總則第三條不僅明文規(guī)定了農(nóng)業(yè)部門主管農(nóng)作物種子工作，而且將種子執(zhí)法和監(jiān)督工作由部門層面提升到政府層面1，以法條的形式明確加強(qiáng)種子執(zhí)法和監(jiān)督是各級(jí)人民政府及其農(nóng)業(yè)部門的法定職責(zé)。1.2農(nóng)業(yè)部門查處種子違法行為的職能增強(qiáng)。種子法修訂前，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假劣種子，種子包裝、標(biāo)簽、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案不符合種子法規(guī)定以及設(shè)立分支機(jī)構(gòu)未備案的違法行為可由工商部門處罰，但依據(jù)新種子法，農(nóng)作物種子違法行為的行政處罰，除種子廣告違法由有關(guān)部門依據(jù)廣告法處罰外，其他違法行為集中由農(nóng)業(yè)部門處罰2-3。同時(shí)，結(jié)合特別法優(yōu)于一般法原則，工商部門也不能依據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法對(duì)種子違法行為進(jìn)行處罰?？梢?jiàn)，新修訂的種子法將農(nóng)業(yè)部門確定為種子行政執(zhí)法的唯一執(zhí)法主體（種子公告違法除外），不僅強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)部門查處種子違法行為的職能，而且避免了“多頭管”、“監(jiān)管不力誰(shuí)之責(zé)”等弊端。1.3農(nóng)業(yè)部門查處種子違法行為的職責(zé)加重。新種子法第七十條規(guī)定,農(nóng)業(yè)主管部門如果存在以下行為：不依法作出行政許可決定、發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處、接到對(duì)違法行為的舉報(bào)不予查處、其他未依照新種子法規(guī)定履行職責(zé)，不僅責(zé)令改正，而且對(duì)相關(guān)人員依法給予處分。相比種子法修訂前，對(duì)農(nóng)業(yè)部門在監(jiān)管過(guò)程中存在的監(jiān)管不力、職責(zé)履行不到位等不作為、亂作為行為的追責(zé)更加嚴(yán)厲3。2強(qiáng)化監(jiān)管手段，增強(qiáng)違法行為查處措施2.1查封、扣押強(qiáng)制措施明文寫(xiě)入新種子法。新法在舊法的基礎(chǔ)上明確規(guī)定執(zhí)法人員在開(kāi)展種子執(zhí)法時(shí)，除可以對(duì)種子進(jìn)行取樣測(cè)試、試驗(yàn)或者檢驗(yàn)，可以對(duì)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿、檔案等等資料進(jìn)行查閱、復(fù)制外，還可以對(duì)有證據(jù)能夠證明是違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的種子以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備甚至運(yùn)輸工具等進(jìn)行查封、扣押，對(duì)不依法從事種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的相關(guān)場(chǎng)所進(jìn)行查封。這些措施明文寫(xiě)入種子法條款，尤其是查封、扣押強(qiáng)制措施的運(yùn)用，將極有力地強(qiáng)化種子執(zhí)法手段1-3。2.2以單獨(dú)條款明確拒絕、阻擾執(zhí)法檢查的法律責(zé)任。新種子法第88條對(duì)拒絕、阻擾農(nóng)業(yè)部門依法實(shí)施檢查的法律責(zé)任作了明確的規(guī)定。因此，對(duì)于那些拒絕、不配合農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法人員依法實(shí)施監(jiān)督檢查、依法調(diào)查取證的，與執(zhí)法人員玩“躲貓貓”游戲的，甚至以暴力抗拒依法檢查、執(zhí)法的行為，只要掌握了其拒絕、阻擾行為的充分證據(jù)，不僅可以處二千元至五萬(wàn)元罰款，還可以責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，若違反治安管理還可由公安機(jī)關(guān)依法處罰。該條款的引入，給那些借用迂回戰(zhàn)術(shù)與執(zhí)法人員周旋以逃避檢查和打擊的行為定下了總法則、套上了“緊箍咒”。2.3法定快速檢測(cè)方法檢測(cè)品種效力。依據(jù)新種子法，可以運(yùn)用國(guó)家規(guī)定的快速檢測(cè)方法（包括DNA檢測(cè)等）檢測(cè)種子品種，并且明確檢測(cè)結(jié)果可以作為行政處罰的法定依據(jù)。用快速檢測(cè)方法檢測(cè)種子品種，將極大地縮短種子純度、品種真實(shí)性鑒定時(shí)間3，明確其檢測(cè)結(jié)果可以作為行政處罰的合法有效依據(jù)，將很大程度提高打擊生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假種子、侵權(quán)種子違法行為的可操作性、時(shí)效性，避免或減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛在風(fēng)險(xiǎn)4-5。3增加處罰行為，完善打擊種子違法情形在舊法的基礎(chǔ)上，主要增加或明確的種子違法情形歸納起來(lái)有九個(gè)方面。一是增加侵占、破壞種質(zhì)資源處罰行為；二是增加與境外機(jī)構(gòu)、個(gè)人開(kāi)展合作研究利用種質(zhì)資源未向省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)主管部門提出申請(qǐng)，并提交國(guó)家共享惠益的方案處罰行為；三是增加與品種審定登記有關(guān)的系列處罰行為。新種子法確定的主要農(nóng)作物由原來(lái)的28種減少為5種：稻、小麥、玉米、棉花、大豆，同時(shí)又明確對(duì)部分非主要農(nóng)作物實(shí)行登記制度。在品種審定登記方面增加的處罰行為主要包括以下四種情形：推廣、銷售已撤銷審定的品種，未“登”先推或者以登記品種的名義進(jìn)行銷售，推廣已撤銷登記的農(nóng)作物品種或者以登記品種的名義進(jìn)行銷售，品種審定自行試驗(yàn)造假行為。四是增加品種權(quán)侵權(quán)、假冒授權(quán)品種處罰行為。新種子法將植物新品種保護(hù)條例中品種權(quán)侵權(quán)、假冒授權(quán)品種違法行為不僅納入法律范疇，還將品種權(quán)侵權(quán)案件查處權(quán)限由省級(jí)以上農(nóng)業(yè)部門下放到縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)部門；五是增加以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證處罰行為；六是增加沒(méi)有標(biāo)簽的種子為假種子處罰行為。將假種子的界定進(jìn)一步明確、范疇進(jìn)一步擴(kuò)寬；七是增加沒(méi)有種子使用說(shuō)明處罰行為。強(qiáng)調(diào)了種子不僅要有規(guī)范的標(biāo)簽，同時(shí)還應(yīng)提供種子使用方面的具體說(shuō)明，使用說(shuō)明的內(nèi)容包括主要栽培措施、適用性風(fēng)險(xiǎn)提示等；八是增加專門經(jīng)營(yíng)不再分裝的包裝種子或者受委托生產(chǎn)、代銷種子，未按規(guī)定備案處罰行為；九是增加不按規(guī)定進(jìn)出口種子處罰行為。新種子法中增加的這些處罰行為，是以往在種子執(zhí)法實(shí)踐中時(shí)常遇到，但在舊法中沒(méi)有明確為違法行為或者沒(méi)有明確違法行為法律責(zé)任。4加大處罰力度，財(cái)物懲罰和限制責(zé)任人從業(yè)雙軌并行新種子法顯著加大了對(duì)違法行為的打擊處罰力度，主要表現(xiàn)在罰款標(biāo)尺、罰款額度、限制從業(yè)三個(gè)方面：4.1罰款標(biāo)尺由舊法按“違法所得”改為新法按“貨值金額”。違法所得僅指銷售收入，而貨值金額是指經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品的總價(jià)值，包括已銷售的產(chǎn)品和沒(méi)有銷售的產(chǎn)品價(jià)值總和。顯然，依據(jù)新種子對(duì)違法行為給予罰款處罰，通常情況下較大幅度地增加了罰款的基數(shù)。同時(shí)，將罰款標(biāo)尺由“違法所得”改為“貨值金額”，也可避免舊法中因違法所得較少而給予的罰款數(shù)額反而低于沒(méi)有違法所得給予的罰款數(shù)額之間的矛盾。4.2罰款額度或倍數(shù)基本翻番。具體列舉主要的8個(gè)方面的條款：第一，對(duì)侵占、破壞、私自采集或者采伐種質(zhì)資源的違法行為，舊法罰款1千至2萬(wàn)元，新法加大到5千至5萬(wàn)，造成損失的還要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。第二，對(duì)與境外開(kāi)展種質(zhì)資源業(yè)務(wù)方面存在的違法行為，罰款由舊法的1-5萬(wàn)元，加大到新法的2-20萬(wàn)元。第三，對(duì)與品種審定登記相關(guān)的違法行為，罰款由舊法的15萬(wàn)元，加大到新法的220萬(wàn)元。還特別增加了對(duì)品種審定自行試驗(yàn)造假行為的嚴(yán)厲處罰措施：一是處100500萬(wàn)罰款，二是不得再自行試驗(yàn)，三是賠償種子使用者和其他種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者損失。第四，對(duì)品種權(quán)侵權(quán)、假冒授權(quán)品種的違法行為，在植物新品種保護(hù)條例中是處違法所得5倍以下罰款，而新種子法處罰加重，規(guī)定貨值金額小于5萬(wàn)元，罰款125萬(wàn)元，貨值金額5萬(wàn)元以上，處貨值金額510倍罰款。第五，對(duì)存在種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證方面的違法行為，舊法規(guī)定處違法所得13倍罰款，新法加大處罰力度，規(guī)定貨值金額小于1萬(wàn)元，處3千3萬(wàn)元罰款，貨值金額1萬(wàn)元以上，處貨值金額35倍罰款。第六，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假、劣種子的處罰尤為嚴(yán)厲。一方面，將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假種子和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)劣種子的處罰條款分列；另一方面，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假種子一律吊證，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)劣種子情節(jié)嚴(yán)重吊證；第三方面，罰款額度舊法規(guī)定處違法所得510倍罰款，而新法罰款額度明顯加大，特別是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假種子，新法規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假種子貨值金額小于1萬(wàn)元，罰款110萬(wàn)元，貨值金額1萬(wàn)元以上，處貨值金額1020倍罰款，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)劣種子貨值金額小于1萬(wàn)元，罰款5千5萬(wàn)元，貨值金額1萬(wàn)元以上，處貨值金額510倍罰款。第七，對(duì)包裝，使用說(shuō)明，標(biāo)簽，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案，異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)方面存在的違法行為，舊法規(guī)定罰款1千1萬(wàn)元，而新法增加到2千2萬(wàn)元。第八，對(duì)種子進(jìn)出口方面存在的違法行為，舊法規(guī)定處違法所得13倍罰款，新法規(guī)定貨值金額小于1萬(wàn)元，處3千3萬(wàn)元罰款，貨值金額1萬(wàn)元以上，處貨值金額35倍罰款。4.3嚴(yán)格限制違法行為責(zé)任人從業(yè)。新種子法對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假劣種子被判處有期徒刑以上刑罰、在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證方面存在違法行為且情節(jié)嚴(yán)重的違法行為責(zé)任人給予嚴(yán)格的從業(yè)限制4，規(guī)定違法行為有關(guān)責(zé)任人自刑罰執(zhí)行完畢或者自作出行政處罰決定之日起五年內(nèi)不僅不能擔(dān)任種子企業(yè)的法定代表人，而且也不能擔(dān)任種子企業(yè)的高級(jí)管理人員。將限制違法行為責(zé)任人從業(yè)寫(xiě)入法律條款，既凸顯了新種子法打擊違法行為的力度，又是種子法修訂后的一大