【畢業(yè)學(xué)位論文】（Word原稿）基于利貧增長的農(nóng)村土地政策改進(jìn)研究

蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 第一章 緒論 究背景 1、改革開放以來貧困的發(fā)生率大幅降低，然而減貧速度在近年來有所放緩，在部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了“返貧”的現(xiàn)象。 中國自改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，農(nóng)村絕對貧困人口由1978年的 010年的 2688萬左右，貧困發(fā)生率也由 30降低到 右，絕大多數(shù)農(nóng)村人口的溫飽問題已經(jīng)基本得到解決。然而，貧困問題卻并沒有因此而淡出人們的視野，相反的是“增長性貧困”日益成為社會矛盾的源頭之一。一方面，如以世界銀行 國貧困人口仍然有 絕對數(shù)量依然十分龐大；另一方面，在多元貧困的視角下，貧困問題正在變得更加復(fù)雜。收入、營養(yǎng)、健康、能力、權(quán)利方面的缺失不僅是貧困的表現(xiàn)，更是貧困形成的重要機(jī)制，單一的扶貧策略難以解決復(fù)雜的的貧困問題。在不斷深化的經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)軌過程中，也不斷出現(xiàn)新的脆弱群體，需要引起足夠的關(guān)注。農(nóng)村人口的老齡化和女性化趨勢形成了農(nóng)村扶貧工作中新的挑戰(zhàn)，組織和動員機(jī)制難以形成。在城市化過程中不斷壯大的失地農(nóng)民和農(nóng)民工群體在缺乏城鄉(xiāng)一體的社會保障政策和扶貧政策的支持下，有被邊緣化的危險，并成為威脅社會穩(wěn)定的重要因素。轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)村 貧困問題的嚴(yán)重性與復(fù)雜性，既與全面建設(shè)小康社會的要求背道而馳，也必將影響社會主義和諧社會的構(gòu)建。 2、農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后嚴(yán)重影響到中國經(jīng)濟(jì)社會的全面進(jìn)步，三農(nóng)問題越來越受到中央政府的重視，各種惠農(nóng)富農(nóng)政策紛紛出臺，但是收效甚微。 中 國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民有九億之眾，農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村的改變，農(nóng)民生活水平的提高是衡量我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一把標(biāo)尺。十一屆三中全會以來，我國政府為了解決當(dāng)時的困難，讓一部分人先富起來，最后走上共同富裕的道路，由于農(nóng)村受客觀因素的影響，在發(fā)展的過程中與城市發(fā)生了巨大的差距，為了緩解這一發(fā)展 中產(chǎn)生的矛盾，國家開始 更加重視農(nóng)村發(fā)展，提出了建設(shè)新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等政策舉措。在 2003年召開的 農(nóng)村工作會議 上， 胡錦濤總書記發(fā)表重要講話，提出全面建設(shè)小康社會最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，因此要把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作的重中之重。 2004年，中央召開十六屆四中全會，胡錦濤總書記提出在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。這一判斷對更加自覺地調(diào)整國民收入，更加有力地解 決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，具有十分重大的意義。到了 2005年十六屆五中全會，中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，并指出這不僅是長遠(yuǎn)目標(biāo)，也是當(dāng)前工作。 2008年召開十七屆三中全會，全會主題鎖定在三農(nóng)問題，出臺了關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定。 在這次會議上， 中央的判斷是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱、農(nóng)村發(fā)展仍然滯后、農(nóng)民增收仍然困難，提出全黨要居安思危，認(rèn)真解決三農(nóng)問題。 2010年十七屆五中全會， 中央又 提出一個非常響亮的農(nóng)業(yè)口號，即要在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，稱作 “ 三化同步 ” 。2012年的中央一號文件中再 次把三農(nóng)問題放到了首位，提出了三件大事。 第一件事是由國土資源部牽頭，完成農(nóng)村土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作 ； 第二件事是由農(nóng)業(yè)部牽頭，開始農(nóng)村土地承包權(quán)的確權(quán)登記頒證工作 ； 第三件事是由國務(wù)院有關(guān)部門共同來研究，提出對土地管理法中涉及到征收農(nóng)民土地條款的修改。 可見， 我 國在 提出 農(nóng)業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民增收 的戰(zhàn)略思路 上 ，是一個不斷深化的過程。然而，這些漸進(jìn)的政策取得了一定的成效的同時也存在很多問題，如地方政府為了自身利益而對上級下達(dá)的土地政策進(jìn)行“自我解讀”，對一些模糊界定的政策采取曲解、迂回戰(zhàn)術(shù)或是執(zhí)行最小化，在不違背國家 要求下堂而皇之地將自身利益最大化，這都使得惠農(nóng)政策的收效并不顯著。 3、農(nóng)村土地問題呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的趨勢，現(xiàn)行土地政策以及執(zhí)行過程中都潛藏著侵害農(nóng)民權(quán)益進(jìn)而致貧的可能性。 當(dāng)前，在城市化推進(jìn)過程中，侵害農(nóng)民權(quán)益的案例層出不窮，多表現(xiàn)在大范圍圈占農(nóng)民集體土地、農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中土地補(bǔ)償過低等，而且有愈演愈烈之勢，很大程度上已經(jīng)超過了農(nóng)民可以負(fù)擔(dān)的限度。 農(nóng)村土地的問題一直是利益相關(guān)者關(guān)注的重點(diǎn)，無論是農(nóng)用土地搞規(guī)模經(jīng)營、連片開發(fā)，還是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，侵犯農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利的行為都時有發(fā)生。改革開放以來通過 低價征用農(nóng)村的土地，最少使農(nóng)村蒙受了上萬億元的損失。自 20世紀(jì) 80年代后期，政府的宏觀調(diào)控政策把 90以上的財政資金和金融資金投入到了人口不足 40的城市；農(nóng)村的土地被大量圈占，土地資源重新配置帶來的增值部分至少有 20000多億元被政府和企業(yè)強(qiáng)占了。如果從 1979年改革算起，每年平均各種建設(shè)占用耕地按 400萬畝計算， 至今 共征用了農(nóng)村耕地 1億畝左右（僅就城市建設(shè)而言），每畝按 10萬元計，農(nóng)民給改革開放以來的工業(yè)化和城市化提供了相當(dāng)于 10萬億元的土地資產(chǎn)，但農(nóng)民只得到了很少的補(bǔ)償。土地作為農(nóng)民最基本的財富和最有 潛在收入能力的資本，由于農(nóng)民沒有土地的處置權(quán)，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，通過政府行為低價被征用，嚴(yán)重的損害了農(nóng)民的權(quán)益。 蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 究意義 本文圍繞農(nóng)村土地政策和貧困這兩個議題展開論述，認(rèn)為農(nóng)村土地政策在改革開放以來在減貧方面起到了一定的作用，但是在近幾年來這種減貧效應(yīng)逐漸放緩，侵害農(nóng)民土地權(quán)益的事件屢見不鮮，所以，很有必要在原有土地政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)以更好的改善農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)和提高農(nóng)民收入水平，具體來講本文的研究意義體現(xiàn)在以下幾個方面： 1、農(nóng)村土地政策在涉農(nóng)利益上往往表現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性和隱藏性，所以需要從 理論上予以厘清其中的關(guān)系。由此，本文提出了從土地資產(chǎn)、土地價值、土地利用、土地發(fā)展這四個政策屬性來對此考量，這大大豐富了農(nóng)村土地政策的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵，也為衡量政策執(zhí)行效果框架設(shè)計提供了可行的方法。 2、貧困已經(jīng)上升為維護(hù)社會穩(wěn)定長久發(fā)展的首要問題。由于中國貧困人口的 90%分布于農(nóng)村，因此農(nóng)村貧困治理的狀況如何不僅直接關(guān)系到當(dāng)?shù)氐馁Y源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，而且在很大程度上還影響著中國國際形象的塑造、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)互動、各民族的共同繁榮以及社會政治秩序的穩(wěn)定等。只有解決了貧困問題，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的長足發(fā)展。而土地 作為農(nóng)民的主要生產(chǎn)和資產(chǎn)要素，與農(nóng)民利益息息相關(guān)。本文通過對貧困和土地政策的一般性關(guān)系分析，可以為尋求解決貧困問題探索更為現(xiàn)實(shí)和有效的出路。 3、政策的執(zhí)行目的需要從更加宏觀的角度予以全面考量，并需要遵循政策演化的一般規(guī)律?？茖W(xué)合理的政策必須與社會發(fā)展的情況相一致，并且遵循供給成本不能大于執(zhí)行效益的原則。本文對現(xiàn)行農(nóng)村土地政策的減貧效應(yīng)進(jìn)行分析和評估，可以為一定階段內(nèi)農(nóng)村土地政策的改進(jìn)方向提供指導(dǎo)，以更好的引導(dǎo)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。 究的思路與方法 究 思路與方法 本文以利貧增長為 切入點(diǎn)，通過對現(xiàn)行農(nóng)村土地政策的致貧因素進(jìn)行分析，同時結(jié)合農(nóng)村土地政策的一般演化規(guī)律，以改進(jìn)政策這一新的視角來探索減緩貧困的方法。并利用計量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型測度和評價現(xiàn)行農(nóng)村土地政策的減貧效應(yīng)，提出涉農(nóng)利益的政策缺陷本身出發(fā)進(jìn)行改進(jìn)。本文以應(yīng)用理論與方法研究為導(dǎo)向，結(jié)合了文獻(xiàn)分析法、歷史歸納法等多種研究方法，體現(xiàn)定性與定量相結(jié)合的特點(diǎn)。 蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 術(shù)路線 根據(jù)研究內(nèi)容和研究設(shè)計，本文將按照以下的技術(shù)路徑展開研究 ： 問 題 的 提 出現(xiàn) 實(shí) 背 景 文 獻(xiàn) 查 閱建 立 利 貧 增 長 的 農(nóng) 村 土 地 政 策理 論 分 析 歷 史 經(jīng) 驗(yàn)土地資產(chǎn)土地價值土地利用土地發(fā)展現(xiàn) 行 農(nóng) 村 土 地 政 策 的 減 貧 效 應(yīng)改 進(jìn) 措 施圖 1技術(shù)路線圖 蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 第二章 基本概念與研究綜述 本概念 地政策 政策是國家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準(zhǔn)則，土地政策則可以理解為是國家、政黨、政府、社會團(tuán)體乃至個人等為了協(xié)調(diào)一定階段或領(lǐng)域的土地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益目標(biāo)的行動過程。對于我國土地政策的界定，不同學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。蔡孝箴從我國土地政策制定主體，即政黨及國家或政府的角度出發(fā)，認(rèn)為土地政策就是黨和政府為發(fā)揮土地的生產(chǎn)力作用，在一定的歷史時期內(nèi)，提出對土地合理利用和調(diào)整土地關(guān)系的要求而制定的政策 1；柴強(qiáng)則認(rèn)為是土地政策指 國家和政黨為實(shí)現(xiàn)其所代表的階級和社會集團(tuán)在土地問題上的經(jīng)濟(jì)利益而規(guī)定的調(diào)整土地的所有、占有、使用、經(jīng)營、管理等方面的關(guān)系的行動準(zhǔn)則” 2；陳振明認(rèn)為土地政策是指國家和政黨等政治實(shí)體為了實(shí)現(xiàn)一定歷史時期的土地管理任務(wù)和土地利用目標(biāo)，圍繞著特定的經(jīng)濟(jì)社會利益而固定的用以調(diào)整人地關(guān)系的一系列準(zhǔn)則、方向與指南的總和 3。孟祥舟認(rèn)為，土地政策是指政黨或政府在特定時期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會目標(biāo)，所制定的用于規(guī)范和調(diào)整土地開發(fā)利用行為以及在土地開發(fā)利用過程中所形成的各種社會關(guān)系的一系列法律、法規(guī)、辦法、 意見和規(guī)范性文件等的總稱或抽象概括 4。齊美玲認(rèn)為，土地政策是國家根據(jù)一定時期內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)任務(wù)和宏觀調(diào)控目標(biāo)，制定的關(guān)于土地資源的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)和管理方面規(guī)定的行動準(zhǔn)則和調(diào)控手段 5。筆者認(rèn)為，這些界定在一定時期和情況下是有意義的，但隨著新時期我國土地權(quán)益關(guān)系日趨復(fù)雜、政策主體更加多元，所以需要從更廣泛的意義去考量土地政策的內(nèi)涵，例如土地政策的指向、主體、實(shí)施和反饋等角度。涉及到減緩貧困方面，我們認(rèn)為減緩貧困的土地政策是指國家通過制定和執(zhí)行土地政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，通過調(diào)整土地和農(nóng)民 的關(guān)系進(jìn)行土地收益的再分配，并結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況制定的法規(guī)、準(zhǔn)則，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減緩貧困的目的。 我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地政策研究是隨著改革開放后黨的路線和農(nóng)村實(shí)際情況的變動而開始產(chǎn)生并興起的。這些研究主要集中在政策的內(nèi)容、政策的評價以及政策的發(fā)展三個方面，總體來看論述的較為全面和深刻，為我國農(nóng)村土地政策的形成和完善提供了良好的理論基礎(chǔ)。雖然很少有學(xué)者直接把土地政策和利貧增長蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 放在一起研究，但其大部分內(nèi)容都與農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展關(guān)系密切，所以本文對這些研究進(jìn)行了細(xì)分和總結(jié)。 第一、關(guān)于 農(nóng)村土地政策內(nèi)容的研究。農(nóng)村土地政策的研究主要集中在家庭承包經(jīng)營制度的鞏固、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的歸屬、農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模等問題。周誠認(rèn)為，農(nóng)村土地集體所有制介于國有制和私有制中間地帶的制度，它本身沒有固定的、不可更改的模式，這就決定了其具有很強(qiáng)的可塑性、有廣闊的發(fā)展空間，可以有多種模式的存在，因此，改革和完善土地集體所有制就是唯一的出路 6。但是，也有學(xué)者認(rèn)為集體共有制度下的不完全土地權(quán)利是導(dǎo)致我國農(nóng)村地區(qū)“官權(quán)過剩，民間衰落”、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的重要原因之一 7。鄭夢熊認(rèn)為，要對農(nóng)村土地承包方式進(jìn)行改革， 降低人口對土地的依賴程度，取消機(jī)動地的存在，將市場化機(jī)制引入到農(nóng)村土地制度中，禁止“小調(diào)整”的出現(xiàn) 8。楊學(xué)成認(rèn)為“權(quán)利不變”是其政策的核心，也就是農(nóng)民在三十年內(nèi)對土地享有排他性的使用權(quán)和處置權(quán)，從而來推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，通過農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)來達(dá)到制度創(chuàng)新是正確的選擇 9。但是也有一部分學(xué)者對這種分散式、固定化的經(jīng)營模式提出了質(zhì)疑。如林卿認(rèn)為土地的肥力和人均土地的數(shù)量因地而異，如果“一刀切”地執(zhí)行“承包期無條件延長三十年”的政策，則會造成一部分人不能及時的平均地權(quán)而導(dǎo)致利益受損 10。對于這兩者的爭議，學(xué)者提出解決的方法是在穩(wěn)固承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn) 11，并且其前提是要對農(nóng)民享有的土地權(quán)益進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)格的界定，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益與處分相統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán) 12。吳群認(rèn)為進(jìn)行土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)必須要解決好效率和公平的問題，這是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新改革的核心，推行農(nóng)村土地資本化、發(fā)育多樣化的土地流轉(zhuǎn)制度對于解決公平和效率問題提供了思路。 第二，關(guān)于農(nóng)村土地政策評價的研究。農(nóng)村土地政策必須與農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況相適應(yīng)，否則會阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，而對此客觀和合理的評價則 成為學(xué)者們研究的熱點(diǎn)。原玉廷、張改枝客觀評判了新時期農(nóng)村土地政策在推動農(nóng)村發(fā)展方面的巨大作用，認(rèn)為新時期黨的農(nóng)地政策適合農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，符合生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求這一普遍規(guī)律，有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定，有利于控制人口的增長，有利于國家的長治久安 13。張爾升從對現(xiàn)代化建設(shè)的貢獻(xiàn)的角度評價了新時期農(nóng)村土地政策的變遷，認(rèn)為農(nóng)村土地政策的變化為工業(yè)化建設(shè)提供了勞動力保障和資金支持 14。吳軍華還從農(nóng)村社會保障的角度對新時期農(nóng)村土地政策給予評價，將土地承包給農(nóng)民讓其自主經(jīng)營，創(chuàng)造了具有中國特色的合作制新模 式，體現(xiàn)了土地作為農(nóng)民的社會保障的功能 15。 第三，關(guān)于農(nóng)村土地政策的發(fā)展完善的研究。土地政策要根據(jù)不同的歷史發(fā)展階段與時俱進(jìn)，不斷探索和創(chuàng)新，謀求發(fā)展新出路。學(xué)者們圍繞各階段的發(fā)展蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 特征，提出了很多完善和發(fā)展土地政策的真知灼見。鄭建敏認(rèn)為，農(nóng)村土地政策的制定必須立足于地情、農(nóng)情、國情；政策的創(chuàng)新要堅持漸進(jìn)與激進(jìn)相結(jié)合的方式；充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，保障農(nóng)民自己做主的權(quán)利 16。樊會玲認(rèn)為，新時期黨的農(nóng)村土地政策以促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展為根本前提；以整體聯(lián)動、配套統(tǒng)一為基本原則；以解決農(nóng)村問題、完成社會發(fā)展目 標(biāo)為現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向；以實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益作為最終目的 17。崔美花認(rèn)為，新時期黨的農(nóng)村土地政策始終堅持以發(fā)展著的馬克思主義為理論指導(dǎo)，弘揚(yáng)與時俱進(jìn)的精神，在理論與實(shí)踐中敢于創(chuàng)新；土地政策緊緊圍繞黨的政治路線方針，服從和服務(wù)于不同時期的歷史任務(wù)；堅持把推動還是束縛生產(chǎn)力的發(fā)展作為檢驗(yàn)土地政策正確與否的最終標(biāo)準(zhǔn)；政策演進(jìn)的速度和力度要與農(nóng)村社會可承受的程度相協(xié)調(diào)；把滿足農(nóng)民群眾最基本的利益需求、調(diào)動起農(nóng)民的勞動積極性作為首要出發(fā)點(diǎn) 18。 困 貧困的概念最早由英國學(xué)者朗特里在 1899年 提出，他認(rèn)為貧困是指缺乏滿足個人和家庭中最生活需要的經(jīng)濟(jì)資源和收入的狀態(tài)。這一概念對貧困進(jìn)行了靜態(tài)的描述，而沒有對貧困進(jìn)行區(qū)域相對、歷史相對進(jìn)行論述。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及其他因素的影響，學(xué)者進(jìn)一步把視野擴(kuò)大到了生產(chǎn)領(lǐng)域，貧困的概念開始完整并豐富化。阿瑪?shù)賮喩J(rèn)為貧困不僅僅是指收入的低下，也在于窮人取得收入的能力機(jī)會被剝奪和不平等，疾病、人力等均是造成人們收入喪失不可忽視的因素 19。胡代光、高鴻業(yè)認(rèn)為貧困是指收入不足以支付生存必須品支出，即生活水平相當(dāng)程度地低于一般認(rèn)為適度生活的標(biāo)準(zhǔn)的情況 20。貧困 可以看做是一種具體的生活狀態(tài)，這種狀態(tài)下由于缺乏持續(xù)、穩(wěn)定、足夠的收入，以至于不能維持一種社會所認(rèn)可的最低生活標(biāo)準(zhǔn) 21?？梢姡瑢τ谪毨У恼J(rèn)識經(jīng)歷了一個簡單到復(fù)雜、狹義到廣義不斷拓展的過程，現(xiàn)在的貧困更多是指某一區(qū)域內(nèi)部低于普遍認(rèn)可所能維持的物質(zhì)和精神滿足度的生活狀態(tài)，涉及到收入、權(quán)力、機(jī)會等各個方面，是個相對并廣義的概念。 對于貧困的原因和對策研究方面，主要有以下理論：（ 1）貧困惡性循環(huán)理論。這一理論是美國哥倫比亞大學(xué)教授納科斯在 1953年提出的。他認(rèn)為發(fā)展中國家的長期貧困不是因?yàn)槠鋰鴥?nèi)資源不足，而是因 為經(jīng)濟(jì)中存在著相互若干作用并列造成了貧困的惡性循環(huán)，其中最主要的環(huán)節(jié)是資本形成不足。從供給方面來看，貧困人口的普遍特征是生活消費(fèi)支出龐大而造成儲蓄不足，繼而形成資本數(shù)量有限導(dǎo)致的生產(chǎn)規(guī)模和效率的低下；從需求角度來看，則是貧困人群的消費(fèi)不足難以誘導(dǎo)有效的市場投資，這種資本形成的動機(jī)不足又反過來導(dǎo)致生產(chǎn)規(guī)模小、生產(chǎn)率低。納科斯的結(jié)論是貧困既是資本形成不足的原因，也是結(jié)果，因此發(fā)展中國蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 家將陷入到這種不斷的惡性循環(huán)的貧困中。（ 2）低水平均衡陷阱。 1956年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家納爾遜提出了另一種循環(huán)過程機(jī)制，即“低水平均衡陷 阱”。他運(yùn)用數(shù)學(xué)模型分析了人均資本、人口和國民收入三種要素的增長分別于人均收入的關(guān)系。他認(rèn)為，發(fā)展中國家存在一個均衡的理論值，一旦人均收入低于這個理論值，國民收入的增長就會被更快的人口增長率抵消，使得人均收入退回到維持生存的水平上，并且固定不變；當(dāng)人均收入高于理論值，國民收入將超過人口的額增長，從而人均收入相應(yīng)的增加，直到國民收入的增長下降到人口增長時為止?？梢姡{爾遜的結(jié)論是發(fā)展中國家人口增長和人均資本增長的不平衡關(guān)系式貧困均衡的重要條件，臨街推動打破貧困的政策中的主要內(nèi)容。（ 3）理性小農(nóng)，貧困而有效率假 說。舒爾茨為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的小農(nóng)是理性的，他們會在特定的資源和技術(shù)條件下追求最大利潤，對價格及時做出反應(yīng)，其生產(chǎn)要素的配置行為符合帕累托最優(yōu)原則。他提出要想激發(fā)小農(nóng)的投資和創(chuàng)新活動，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，繼而消除貧困，就必須增加農(nóng)戶的識別技術(shù)、運(yùn)用技術(shù)的能力，并引進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量投入。舒爾茨在改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)一書中提出由于信息不全，收入風(fēng)險等原因，農(nóng)戶不得不在較少的風(fēng)險和較多的收入之間權(quán)衡，權(quán)衡的結(jié)果往往是追求經(jīng)濟(jì)的安定收入的穩(wěn)定，并非是選擇冒險的去爭取更大的利潤，因?yàn)樾∞r(nóng)的生產(chǎn)難以自給、生活難以 保證，不能有效應(yīng)對自然和市場的風(fēng)險。（ 4）制度性貧困。托爾羅認(rèn)為大范圍不均等的收入分配以及貧困的出現(xiàn)并不由自然增長所致，而是在經(jīng)濟(jì)增長過程中政治以及制度安排的問題 22；在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)開始被認(rèn)可后，許多該領(lǐng)域的學(xué)者提出發(fā)展中國家的貧困問題出現(xiàn)的根本原因是合理的制度缺失，發(fā)展中國家的貧窮是“制度性貧窮” 23； 2005）通過建立亞洲地區(qū)的 3現(xiàn)農(nóng)村收入不均對貧困的影響大于收入對貧困的影響，并得出制度通過影響收入水平來實(shí)現(xiàn)對貧困的影響 24。 貧增長 利貧增長是近年來學(xué)者在研究減緩貧困問題方面提出的一個新理論，也被稱作益貧增長或親貧增長，簡單來說就是利于貧困人口發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長模式。最早涉及到利貧增長的是 25，該模型也為減緩貧困提出了一個新的思路。此后，包括聯(lián)合國、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織等多個機(jī)構(gòu)均對利貧式的增長給與了相關(guān)的定義和描述，并確認(rèn)利貧增長應(yīng)作為減貧戰(zhàn)略的重要支柱。 強(qiáng)調(diào)只要在收入分配不變的條件下 ，貧困發(fā)生率減少，則增長就是利貧的 26?？梢允窍鄬Φ摹＝^對的利貧增長指的是低于貧困線的人口可以獲取收益的絕對量等于或高于非貧困人口，而相對的利貧蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 增長則著重考慮到受益于社會資源的速度要更傾斜于貧困人口，這樣從長期來看是改善收入不平等的必要途徑 27。國內(nèi)對利貧增長的研究相對較少。王小林認(rèn)為利貧增長是指貧困人口在經(jīng)濟(jì)增長過程中的收益速度高于社會的平均水平 28。吳華在總結(jié)國內(nèi)外對利貧增長相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，提出利貧增長可以從其收入效應(yīng)和分配效應(yīng)來量度利貧增長政策 的減貧效果 29。 地和貧困之間關(guān)系的研究綜述 土地政策和貧困的研究是隨著東歐和一些獨(dú)聯(lián)體國家發(fā)生土地變革失敗后興起的。尤其是在隨著城市化過程中大面積征地侵害了窮人的利益，由此引發(fā)了土地相關(guān)的沖突和矛盾。這些研究主要集中在以下幾個方面： 第一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的安全性和貧困。 001)認(rèn)為明確、公平和合理的土地產(chǎn)權(quán)將會促進(jìn)土地的合理利用和相應(yīng)技術(shù)的進(jìn)步，刺激對土地的投資，增加土地交易機(jī)會，減少貧窮，有利于整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會穩(wěn)定 30。詹姆斯布坎南的財產(chǎn)與自由論述了 “ 私有財產(chǎn)權(quán)利 通過提供一種可行的從潛在的剝削性經(jīng)濟(jì)關(guān)系中退出或避免進(jìn)入的權(quán)利 ” ，從而保 護(hù) 了個人的自由； “ 農(nóng)民所擁有的作為財產(chǎn)的土地，使他能夠?qū)赡墚a(chǎn)生的剝削或貧困加以限制 31” 。阿馬蒂亞 森論認(rèn)為，農(nóng)民應(yīng)該享有土地上的 “ 糧食權(quán)利 ” 。糧食生產(chǎn)者有權(quán)直接消費(fèi)他自己生產(chǎn)的糧食。當(dāng)農(nóng)民失去對糧食的控制，即使沒有出現(xiàn)糧食產(chǎn)量的大規(guī)模的減少，貧困和饑荒也會發(fā)生 32?？藙谒?丹寧格認(rèn)為，地權(quán)有保障能極大地增加依賴土地生存的窮人的凈財富，降低其對工資勞動的依賴程度，提供自我保障和進(jìn)入金融市場的機(jī)會，提高土地本身、土地相關(guān)投資及其 附屬財產(chǎn)的價值，從而在整體上降低窮人應(yīng)對風(fēng)險時的脆弱性 33。國內(nèi)首次提出土地產(chǎn)權(quán)貧困的是李昌平，他認(rèn)為，農(nóng)民貧困源于不合理制度下窮人權(quán)利的缺失 34。張邵峰提出政府的反貧困戰(zhàn)略應(yīng)該在農(nóng)村集體所有制的土地制度結(jié)構(gòu)下，拓寬土地使用權(quán)空間，把農(nóng)民的土地使用權(quán)上升到物權(quán)地位，使它具有一種特殊的土地占有功能 35。 第二、土地征地政策和貧困。 002)認(rèn)為政府通過給予農(nóng)民以極低或零補(bǔ)償而征用土地，勢必導(dǎo)致許多農(nóng)民無地耕種和生活貧困 36。在非洲國家，土地征用價格只是土地市場價格的 10 20，這意味著大量的資源和財富從窮人轉(zhuǎn)移到富人身上 37。土地利益分配和土地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠砣菀讓?dǎo)致土地沖突。洪名勇認(rèn)為，低價征地是當(dāng)前損害農(nóng)民利益的最突出問題。低價征地已成為新時期 “ 以農(nóng)養(yǎng)工，以鄉(xiāng)養(yǎng)城 ” 的一種新形式。他對江蘇的調(diào)查表明，政府和農(nóng)村集體的土地收益分配比例嚴(yán)重失調(diào)，農(nóng)村集體潛在的經(jīng)濟(jì)福利嚴(yán)重?fù)p失 38。 蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 第三、農(nóng)村土地退化和貧困。土地退化是造成貧困的一個極為重要的原因。1995）認(rèn)為環(huán)境與貧困的相關(guān)系數(shù)取決于貧困的程度、分布和類型 39。 1998）通過分析非洲幾個國家的貧困發(fā)生率與人均糧食收獲面積和它的變化率及森林退化率，認(rèn)為這些國家的貧困人口大部分處在土地退化區(qū)域 40。趙明茶在對桂西北喀斯特山區(qū)的貧困狀況建立貧困度模型進(jìn)行分析后，得出造成該區(qū)貧困的首要因素是土地退化。土地退化過程對經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響中農(nóng)業(yè)損失最為嚴(yán)重。張玉通過估算認(rèn)為土地可利用性喪失、土地質(zhì)量下降、草地沙化這三項(xiàng)引起的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值損失占總產(chǎn)值的 可見，必須改善土地保護(hù)的政策，切實(shí)扭轉(zhuǎn)土地退化的趨勢以更好地減緩貧困。 蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 第三章 現(xiàn)行農(nóng)村土地政策的歷史演進(jìn) 及在減貧方面的啟示 革開放以來農(nóng)村土地政策的歷史演進(jìn) 行土地政策確立的背景 建國后，我國實(shí)行的是政社合一的人民公社制度。這種制度源于蘇聯(lián)，認(rèn)為農(nóng)村只有以集體的形式存在，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這一制度被引進(jìn)中國后，徹底改變了農(nóng)村社會關(guān)系，農(nóng)民的自留地以及私有財產(chǎn)都無償歸公社所有，國家政權(quán)開始通過土地集體化手段進(jìn)入農(nóng)村社會組織，并取消了土地資源的市場交易，這嚴(yán)重影響到土地要素的自由流動，阻礙了農(nóng)村社會生產(chǎn)力的提高。同時，黨對公社體制運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)缺失，最終演變?yōu)槠骄髁x的大鍋飯形式，使 得農(nóng)民投入農(nóng)業(yè)的積極性大為下降，農(nóng)民被 “ 淹沒在過分強(qiáng)大的日常生活世界和絕對政治權(quán)威的管制之下 ” 。 41在人民公社化運(yùn)動后期，這種制度背后的缺陷日益顯現(xiàn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平停滯不前，農(nóng)民獲取的經(jīng)濟(jì)利益很少，這使農(nóng)村內(nèi)部的矛盾也進(jìn)一步激化，主要表現(xiàn)在人力資源和經(jīng)濟(jì)資源不能得到充分的利用，農(nóng)村現(xiàn)代化和機(jī)械化水平不高等，最終導(dǎo)致人民公社制度解體。 改革開放以后，中國共產(chǎn)黨把工作的重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，這一決策也開始深刻的影響農(nóng)村的改革，主要是通過賦予農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)來改變舊的土地政策。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革，最本質(zhì)的層次實(shí)際上就是 農(nóng)村土地經(jīng)營制度的改革。 42這一時期，整個社會的政治面貌和農(nóng)民的思想都發(fā)生了很大的變化，為新時期土地政策的確立和施行提供了良好的改革環(huán)境。 1978年，安徽省鳳陽縣小崗村村民自發(fā)地搞起了 “ 包產(chǎn)到戶 ” 承包責(zé)任制，并取得了巨大的成功。這也為新時期的共產(chǎn)黨人在土地政策的改革方面提供了有益的啟示，拉開了中國現(xiàn)代土地政策改革的序幕。 革開放以來土地政策的歷史演進(jìn) 事實(shí)上，改革開放之初，政策的變動還顯得相對謹(jǐn)慎，因?yàn)橐粋€政策的推廣必須考量其政策是否能夠順利實(shí)施、是否可行。雖然小崗村的做法證實(shí)了 “ 包產(chǎn)到戶 ” 確實(shí)能夠有效的提高農(nóng)民的積極性，但是很多人還是保守地認(rèn)為這種做法并不能在全國范圍內(nèi)適用。所以這一時期土地政策的改革是一個漸進(jìn)式的變動。1978年召開的十一屆三中全會通過的兩個文件明文規(guī)定，不允許 “ 包產(chǎn)到戶，分蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 田單干 ” ，但是也鼓勵放活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，即在原有的人民公社體制下 “ 尊重生產(chǎn)隊自主權(quán) ” 的基礎(chǔ)上，開始興起 “ 包產(chǎn)到組，包工到組 ” 的熱潮。 1980年 9月 27日，中共中央發(fā)出關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題，該文件指出 “ 對于包產(chǎn)到戶應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同地區(qū)、不同社隊采取不同的方針 ” ，并且充分肯定了專 業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬責(zé)任制的優(yōu)點(diǎn)。 1982年 1月 1日中共中央頒布了全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要，首次正式確認(rèn)了包產(chǎn)到戶和包干到戶是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，它將會逐步發(fā)展成更為完善的集體經(jīng)濟(jì)。這也開辟了土地政策改革的先鋒，以家庭承包責(zé)任制為主要代表的土地政策迅速在全國推行。到 1982年，全國已經(jīng)有 生產(chǎn)隊實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。 1983年 1月 2日，中共中央出臺的 “ 1號文件 ” 當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題充分肯定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制， “ 這是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合 作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展 ” 。同時指出：穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，仍然是當(dāng)前農(nóng)村工作的主要任務(wù)。 1984年 1月 1日中共中央發(fā)出的 “ 1號文件 ”關(guān)于 1984年農(nóng)村工作的通知，進(jìn)一步明確了土地承包政策，包括延長土地承包期限至十五年以上、鼓勵土地逐步向種田能手集中、對于農(nóng)民向土地的投資應(yīng)予合理補(bǔ)償?shù)?。這一文件也塑造了新時期土地政策的雛形，明確了土地政策改革的大方向?？梢钥闯觯?1978年到 1984年，這是中國現(xiàn)行農(nóng)村土地政策的確立階段。實(shí)踐過程雖然艱難，但這一政策的確立滿足了農(nóng)民的根本利益，調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極 性，得到了全國上下的廣泛響應(yīng)，也使農(nóng)村生產(chǎn)力迅速得到解放和發(fā)展。 表 31980 年 1984 年中國農(nóng)村土地承包責(zé)任制發(fā)展情況 項(xiàng)目 包產(chǎn)到戶 包干到戶 其他責(zé)任制 未實(shí)行責(zé)任制 1980 年1 月 生產(chǎn)隊（個） 1087 49267 4020048 725498 占總數(shù)（ %） 0 1 981 年6 月 生產(chǎn)隊（個） 661663 994890 3937140 286085 占總數(shù)（ %） 7 982 年6 月 生產(chǎn)隊（個） 4040629 297517 1642987 46807 占總數(shù)（ %） 67 983 年12 月 生產(chǎn)隊（個） 5764000 27200 占總數(shù)（ %） 984 年12 月 生產(chǎn)隊（個） 5630000 2000 占總數(shù)（ %） 料來源：農(nóng)業(yè)部計劃司：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)資料（ 1949 1983），中國農(nóng)業(yè)年鑒（ 1984），中國統(tǒng)計出版社 80年代中期，以統(tǒng)購統(tǒng)銷為內(nèi)容的流通體制嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村市場化的發(fā)展，也不利于家庭承包責(zé)任制 的順利實(shí)施。為此，中共中央在 1985年出臺的一號文件中指出國家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購任務(wù)，按照不同情況，分別實(shí)行合同蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 定購和市場收購。自此，我國進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)派和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容的變革階段。 1986年，中央出臺關(guān)于 1986年農(nóng)村工作的部署，對土地承包經(jīng)營的問題進(jìn)行更加深入的探討。 1986年 4月，六屆全國人大四次會議通過中華人民共和國民法通則，首次提出了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)概念，在法律上將承包經(jīng)營權(quán)視為一種與財產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的權(quán)利。 6月 25日，全國人大常委會第十六次會議又通過中華人民共和國土地 管理法規(guī)定 ：“ 土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)?！边@就首次以法律的形式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。 1988年 4月 12日，第七屆全國人大常委會對 1982年的憲法第 10條第 4款進(jìn)行了修正： “ 任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。 ” 這一重大憲法性政策創(chuàng)新，為土地轉(zhuǎn)包從理論走進(jìn)實(shí)踐奠定了法律依據(jù)，進(jìn)一步充實(shí)了這一階段土地承包政策的內(nèi)涵，也促使土地轉(zhuǎn)包從理論走進(jìn)現(xiàn)實(shí)。 1991年 11月中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定指出，要把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，作為中國鄉(xiāng) 村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實(shí)完善。 1985年至 1991年是土地家庭承包經(jīng)營政策的發(fā)展階段，經(jīng)過這一階段的完善，農(nóng)民的權(quán)責(zé)利更加分明，他們在土地經(jīng)營過程中有了更多的自主性，經(jīng)營形式也趨于多樣化、集約化和高效化。 進(jìn)入 90年代以后，市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的趨勢日加明顯，如何通過改造和完善農(nóng)村政策成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展的首要問題。 1992年，鄧小平在南方視察時提出衡量一切工作得失的主要標(biāo)準(zhǔn)是三個有利于，這也為土地政策不斷改革完善指明了道路。同年，中共十四大召開，正式確立了市場經(jīng)濟(jì)體制，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的 發(fā)展進(jìn)入一個新的變革時期。 1993年，第一批推行家庭承包經(jīng)營制度的地區(qū)已達(dá)原來規(guī)定的 15年，為此，中共中央發(fā)布了關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施，規(guī)定為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變；提倡在承包期內(nèi)實(shí)行 “ 增人不增地、減人不減地 ” 的辦法；在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。 1994年中共中央發(fā)布了關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見，對延長土地承包期限的政策做出了進(jìn)一步的部署。 同年，針對我國優(yōu)質(zhì)耕地流失嚴(yán)重的問題，國務(wù)院出臺了基本農(nóng)田保護(hù)條例，明確規(guī)定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)設(shè)定、審批等方面的內(nèi)容，這是我國為保護(hù)耕地而實(shí)行的一項(xiàng)很重要的政策。 1995年 3月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知進(jìn)一步的指出必須保持以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制長期穩(wěn)定，并提出穩(wěn)定和完善這一政策的要求和意見。1997年 8月國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知，在對穩(wěn)定和完善土地承包政策提出更加嚴(yán)格落實(shí)的基礎(chǔ)上，要求處理好穩(wěn)定土地蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 承包與發(fā)展壯大集體經(jīng) 濟(jì)、農(nóng)戶承包經(jīng)營與發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、大規(guī)模土地整治和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營等三個方面的關(guān)系。 1998年，九屆人大十次會議通過了修訂的土地管理法，首次將 “ 土地承包經(jīng)營期限為三十年 ” 寫入法律，這也使新時期土地政策實(shí)現(xiàn)了法律化。 2002年 8月，九屆人大二十九次會議順利通過了中華人民共和國農(nóng)村土地承包法，這一單獨(dú)立法的形式加快了土地政策法制化建設(shè)的進(jìn)程，使土地政策有了堅強(qiáng)的法律保障，也使農(nóng)村土地政策的內(nèi)涵更加的豐富和完善。 2003年 10月召開的十六屆三中全會，通過了中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的 決定，再一次重申土地家庭承包經(jīng)營是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心，要長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，依法保障農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的各項(xiàng)權(quán)利。從 1992年到 2003年，我國農(nóng)村土地政策趨向于穩(wěn)定，是黨初期土地政策雛形的深化和完善階段，這也是一個承前啟后的階段，為我國下一步振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)奠定了堅實(shí)的政策基礎(chǔ)。 隨著城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距的拉大，中共中央審時度勢于 2004年出臺了中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見，再次把農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題作為新時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，文件指出現(xiàn)在的農(nóng)村和 農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后，要采取 “ 多予、少取、放活 ” 的方針促進(jìn)農(nóng)民增收。文件明確提出了新形勢下要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，嚴(yán)格遵守對非農(nóng)占地的審批權(quán)限和審批程序，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃。 2004年 12月 31日，針對一些地方隨意收回承包土地，強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地等問題，中共中央國務(wù)院通過了中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見，要求各地妥善處理承包糾紛、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，尊重和保障農(nóng)民在承包土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)力。同時也強(qiáng)調(diào)允許承包經(jīng)營權(quán)流 轉(zhuǎn)并發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營，前提是農(nóng)民自愿、有償并依法進(jìn)行，防止片面追求土地集中。 2005年十屆人大三次會議上，溫家寶總理提出自 2006年起全面取消農(nóng)業(yè)稅，這一標(biāo)志性農(nóng)業(yè)政策順應(yīng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的形勢，也加快了中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的腳步。 2005年中共中央的 “ 1號 ” 文件繼續(xù)聚焦三農(nóng)問題，以推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)為主題，推出支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展的綜合性政策。 2007年 1月，中共中央發(fā)布了中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見，指出一方面要繼續(xù)加強(qiáng)和穩(wěn)定惠農(nóng)政策，另一方面要求加速 構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和提升農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備水平。 2007年 10月 15日。中共十七大勝利召開，在胡錦濤總書記的報告中明確指出：深化農(nóng)村綜合改革，推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新，改革集體林權(quán)制度。堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。 2007年 12月 31日，中共中央國務(wù)院出臺了中蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 共中央國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見，要求切實(shí)加強(qiáng) “ 三農(nóng) ” 投入力度，強(qiáng)化惠農(nóng)富農(nóng)政策，探索建立城鄉(xiāng)一體 化發(fā)展機(jī)制，并制定了一系列相關(guān)措施。 2008年 10月召開的十七屆三中全會繼續(xù)定位于農(nóng)村改革發(fā)展的問題，明確我國已經(jīng)進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，必須著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。并強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和完善農(nóng)村經(jīng)營制度，允許農(nóng)民的集體土地去參與開發(fā)經(jīng)營，健全嚴(yán)格規(guī)范的土地管理制度。這次全會對我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有深遠(yuǎn)而重大的影響。 革開放以來農(nóng)村土地政策在減貧方面取得的成效 改革開放之前，中國農(nóng)村的貧困問題十分突出，按照當(dāng)時中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)，在 8億農(nóng)村人口中，超過 30屬于貧困人口 。通過一系列調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致這一時期農(nóng)村普遍貧困的原因是多方面的，但最根本的原因是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展需要，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性不高。在這種情況下，中國共產(chǎn)黨果斷地從土地政策入手推行農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營，同時配套推出多項(xiàng)改革措施來激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這一舉措改變了農(nóng)民和土地的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營形式變?yōu)榉謶艚?jīng)營、自負(fù)盈虧的形式，更加明確了農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的責(zé)權(quán)利，帶來了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的快速飛躍發(fā)展，中國農(nóng)村的減貧工作也取得了顯著的成效。統(tǒng)計資料顯示，在從 1978年到 1985年的八年時間內(nèi)，中國農(nóng)村居民人均純收入從 均增長率接近 17；人均糧食、棉花、油料和肉類產(chǎn)量分別增長了 14、 74、 176和 農(nóng)村絕對貧困人口也由 1978年的 985年的 少了一半，平均每年減少絕對貧困人口約為 1786萬人；相應(yīng)的貧困率由 降到 43；城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，城鄉(xiāng)居民人均年純收入之比由 1978年的 國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)從整體上呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，中國農(nóng)村 的反貧困方式也由改革開放前分散的生活救濟(jì)式扶貧逐漸向發(fā)展帶動式轉(zhuǎn)變。 表 31979 年 1985 年部分生產(chǎn)要素生產(chǎn)率指數(shù) 年份 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指數(shù) 勞動力生產(chǎn)指數(shù) 土地生產(chǎn)力指數(shù) 1979 100 100 100 1980 981 07 1982 983 984 985 料來源：中 國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計年鑒（ 1986），第 130 頁。 蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 事實(shí)上，家庭承包經(jīng)營制度的成功反映的正是土地政策在一定社會時期對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收和減緩貧困的深遠(yuǎn)意義。家庭承包經(jīng)營制度在不僅一定程度上賦予了農(nóng)民自主經(jīng)營土地的權(quán)力，增加他們進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性之外，更重要的是這可以激勵農(nóng)民增加單位土地上的投入進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更多的產(chǎn)出。 1986年以后，家庭承包經(jīng)營制度已經(jīng)基本覆蓋了全國大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繼續(xù)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，但是一部分貧困地區(qū)受到自然資源和環(huán)境條件的限制以及交通不便的制約，依舊發(fā)展緩慢，區(qū)域間農(nóng)村發(fā)展凸顯出不平衡的 問題，黨中央決定在農(nóng)業(yè)政策基礎(chǔ)上配套相關(guān)的扶貧開發(fā)政策，主要對一些生活條件極其艱苦的地區(qū)和群眾進(jìn)行專門的扶持。經(jīng)過幾年的努力，我國的貧困人口持續(xù)穩(wěn)定的減少，在 1986年至 1993年期間，貧困人口由 12500萬減少至 8000萬，平均每年減少 640萬，貧困發(fā)生率也從 降到了 同時，由于這一階段農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)低層次結(jié)構(gòu)性過剩等問題，整體減貧的速度較前一階段有所放緩。為此， 1994年國務(wù)院發(fā)布了國家八七扶貧攻堅計劃，要求集中人力、物力、財力，用七年時間解決 8000萬農(nóng)村人口的 溫飽問題，我國的減貧工作進(jìn)入了最艱難的攻堅階段。至 2000年，經(jīng)過群眾和干部的一起努力，八七扶貧攻堅計劃取得了良好的成效，除少數(shù)自然條件惡劣地區(qū)之外的大部分農(nóng)村貧困人口解決了溫飽問題。農(nóng)村居民家庭人均純收入從 1221元提高到了 村貧困人口從 8000萬減少到了 3209萬人，平均每年減少 680萬人，貧困發(fā)生率從 2000年以后我國扶貧的戰(zhàn)略調(diào)整為直面貧困個體或貧困家庭，并對不同的貧困群體采取了相異的扶貧政策，同時將扶貧計劃納入到各種宏觀經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)體系當(dāng)中，通過結(jié)合開 發(fā)式扶貧和補(bǔ)償性扶貧，取得了良好的效果。到 2004年我國農(nóng)村極端貧困的人口下降到了 2610萬，貧困發(fā)生率也下降到了 2005年至今，中國進(jìn)入到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的綜合性扶貧階段，主要是針對城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步拉大的現(xiàn)實(shí)，不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)民收入，改善生存環(huán)境，縮小城鄉(xiāng)差距。并通過政策引導(dǎo)，使農(nóng)村剩余勞動力向城市流動，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，提高農(nóng)村人口的有效需求，拓展農(nóng)村消費(fèi)市場，農(nóng)村反貧困進(jìn)程得到了進(jìn)一步推進(jìn)。這一時期的扶貧戰(zhàn)略也因此調(diào)整為統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和 減貧同時進(jìn)行的階段，土地政策的改進(jìn)也需要更加重視土地資本以及勞動力資本的有機(jī)結(jié)合，并需要在區(qū)域發(fā)展平衡的基礎(chǔ)上因地而論，通過專項(xiàng)扶貧和社會扶貧切實(shí)為小康社會的實(shí)現(xiàn)鋪平厚重的政策基石。 蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文 基于利貧增長的農(nóng)村土地政 策改進(jìn)研究 關(guān)啟示 地政策在減貧中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用 中國的農(nóng)民對土地有一種特殊的感情，它不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的一種投入要素，也是農(nóng)民的根本保障。從改革開放之初中國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到現(xiàn)在更加注重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，都是政府在堅定農(nóng)民扎根土地、投入土地的信心和決心，旨在最大限度的調(diào)動農(nóng)民投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，從 而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增長注入活力。尤其在貧困地區(qū)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)極不發(fā)達(dá)，土地是貧困農(nóng)民取得生存保障的基本手段，甚至是唯一手段，也是最主要的收入來源。加之大部分貧困地區(qū)土地貧瘠，農(nóng)民往往通過擴(kuò)大種植面積而不是集約化經(jīng)營的手段來規(guī)避和降低生活風(fēng)險 ,這樣既抑制了土地的非農(nóng)利用，也不利于農(nóng)地的長期保護(hù)，如果不從土地政策入手加以調(diào)控和管制，將大幅放緩減貧的進(jìn)程。 地政策要結(jié)合時情，與時俱進(jìn)，與社會發(fā)展同步 改革開放之初，我國實(shí)行人民公社體制，土地由集體經(jīng)營，這種形式最終演變成大鍋飯形式，使 農(nóng)民勞作的積極性大為下降。黨中央審時度勢提出包產(chǎn)到戶的家庭承包經(jīng)營責(zé)任制，這一政策的推廣使我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著社會經(jīng)濟(jì)的全面提高，這一制度雖然依舊表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力，但是其缺陷也開始凸顯出來，比如產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致的征地補(bǔ)償問題、細(xì)碎化經(jīng)營導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)效率低下等。為此，黨中央提出允許多種形式的土地流轉(zhuǎn)，這既能把土地向種田能手集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，又能使得農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工，這種人力要素的市場化配置也能使更多的農(nóng)民增加收入。可見，我國的農(nóng)村土地政策并不一成不變的，它將隨著減貧戰(zhàn)略的不斷改變而調(diào)整完 善。從專項(xiàng)扶貧攻堅時期、緩解相對貧困時期到如今的統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的減貧時期，土地政策都在適應(yīng)和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也正是這種與時俱進(jìn)，才保障了改革開放 30多年來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。 地政策需要結(jié)合相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策、扶貧