行政處罰法講義.doc

行政處罰法講義第一節(jié) 行政處罰的概念和原則一、行政處罰的概念行政處罰，是國家行政機關對構成行政違法行為的公民、法人或者其他組織實施的行政法上的制裁。行政處罰法，是國家關于設定和實施行政處罰的法律規(guī)范的總稱。行政處罰的基本特征是：第一，行政處罰是國家行政機關行使國家懲罰權的活動。第二，行政處罰是制裁公民、法人或者其他組織行政違法行為的管理活動，不同于行政機關對行政機關工作人員的行政處分。第三，行政處罰是維護國家行政管理秩序的具體行政行為，不同于懲罰犯罪的刑罰。二、行政處罰的原則（一）處罰法定原則（二）公正公開原則（三）處罰與教育相結合原則（四）保障當事人程序權利原則第二節(jié) 行政處罰的種類與設定一、行政處罰的種類行政處罰法為了杜絕以前那種濫用行政處罰權的現(xiàn)象，用明確列舉式和授權式兩種方式規(guī)定了行政處罰的種類。明確列舉的行政處罰種類一共只有六類，分別是：1警告。2罰款。3沒收違法所得、沒收非法財物。4責令停產(chǎn)停業(yè)。5暫扣或者吊銷許可證，暫扣或者吊銷執(zhí)照。6行政拘留。行政處罰法又授權法律和行政法規(guī)這兩種全國性的法律文件，可以在上述六類之外創(chuàng)設其他種類的行政處罰。目前，法律和行政法規(guī)創(chuàng)設的行政處罰主要有三種：一是勞動教養(yǎng)；二是驅(qū)逐出境；三是通報批評。二、行政處罰的設定行政處罰法第9條到第14條對行政處罰的設定作出了明確的規(guī)定：1法律。全國人大及其常委會制定的法律，可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。2行政法規(guī)。國務院制定的行政法規(guī)，可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。3地方性法規(guī)?？梢栽O定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。4部門規(guī)章。可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定；尚未制定法律、行政法規(guī)的，可以設定警告或一定數(shù)量罰款的處罰，罰款的最高限額由國務院規(guī)定。5地方政府規(guī)章。可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，地方政府規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的最高限額由省、直轄市、自治區(qū)的人大常委會規(guī)定。第三節(jié) 行政處罰的實施機關、管轄與適用一、行政處罰的實施機關我們在前面介紹的各類行政主體，都有資格以自己的名義實施行政處罰。（一）行政主管機關（二）法律、法規(guī)授權的組織（三）行政機關委托的組織二、行政處罰的管轄與適用（一）行政處罰的管轄1級別管轄。所謂級別管轄，是指不同層級的行政機關在管轄和處理行政違法行為上的分工和權限。原則上，行政處罰案件由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。2地域管轄。地域管轄又稱區(qū)域管轄，是指在同級行政處罰機關之間處理違法行為的分工和權限。行政處罰法第20條規(guī)定：行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關管轄，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。這一條確定了行政處罰地域管轄的一般原則。所謂違法行為發(fā)生地，亦稱違法行為的實施地、結果發(fā)生地和發(fā)現(xiàn)地。目前，單行法律和行政法規(guī)對管轄原則的特殊規(guī)定主要有：（1）由違法行為人所在地行政機關管轄。（2）由最先查處的行政機關管轄。3指定管轄。指定管轄是指兩個或兩個以上行政機關對管轄權發(fā)生爭議時，由共同的上一級行政機關以決定的方式指定某一行政機關管轄。行政處罰法第21條規(guī)定：對管轄權發(fā)生爭議的，報請共同的上一級行政機關指定管轄。上級行政機關的指定管轄權是一種行政決定權和行政領導權，指定管轄的決定一經(jīng)作出，被指定管轄的機關就必須遵守執(zhí)行。4行政機關和刑事司法機關對違反行政管理秩序應受處罰案件的權限劃分。一些違反行政管理秩序的行為，依其情節(jié)嚴重程度，可能同時構成行政違法和刑事犯罪。當違法行為構成犯罪時，除應依法給予行政處罰外，行政機關必須將案件移送司法機關追究其刑事責任。行政處罰法第22條規(guī)定：“違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。”（二）行政處罰的適用1責令改正。行政處罰法第23條規(guī)定：“行政機關實施行政處罰，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為?！毙姓C關在處理違法案件時，無論對違法行為人處以何種行政處罰，都應當要求違法行為人及時糾正違法行為。需要注意的是，責令改正或者責令限期改正不是一類行政處罰，而是消除違法狀態(tài)的一種方法。2重復處罰。對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。3裁量情節(jié)。不予處罰的情節(jié)有：（1）不具有責任能力的人違法的，不予處罰。不具有責任能力的人包括未滿14周歲的未成年人和不能辨認或控制自己行為的精神病人。（2）由于生理缺陷的原因而導致違法的，不予處罰。如治安管理處罰法第14條規(guī)定：“盲人或者又聾又啞的人違反治安管理的，可以從輕、減輕或者不予處罰?！保?）屬于正當防衛(wèi)行為的。（4）屬于緊急避險行為的。（5）因意外事故而導致違法的。（6）因行政機關的責任而造成違法行為的。（7）違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的。從輕或減輕處罰的情節(jié)有：已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的；主動消除或者減輕違法行為危害后果的；受他人脅迫有違法行為的；配合行政機關查處違法行為有立功表現(xiàn)的等。但是，為了防止處罰時疏漏某些具有特殊之處的行政違法行為，法律、法規(guī)還作出應該予以處罰的強調(diào)性規(guī)定。如治安管理處罰法就單獨規(guī)定了下列幾種情形都屬于應予處罰的范圍：（1）間歇性精神病人在精神正常的時候違反治安管理的。（2）醉酒的人違反治安管理的。（3）又聾又啞的人或者盲人，不是由于生理缺陷的原因而違反治安管理的。4處罰的折抵。關于行政處罰與刑罰的競合適用問題，在具體適用上可視不同情況采用下列三種方法：（1）只由司法機關裁量刑罰處罰。對于給予刑罰處罰就足以達到懲處和預防行政違法、犯罪的目的，就沒有必要再由行政機關予以行政處罰。違法行為構成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機關已經(jīng)給予當事人行政拘留的，應當依法折抵相應刑期。違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經(jīng)給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金。（2）刑罰與行政處罰雙重適用。即對行為人除由司法機關予以刑罰處罰外，有關行政機關還應予以行政處罰。因為刑罰與行政處罰的種類和功能的差異決定了在適用刑罰的同時，還必須適用行政處罰以彌補刑罰的不足。在刑罰與行政處罰的雙重適用中有兩種情況：一是法律、法規(guī)明確規(guī)定應予適用雙重處罰；二是法律、法規(guī)沒有明文規(guī)定應予適用雙重處罰但實際上卻需要適用雙重處罰。（3）免刑后適用行政處罰。在人民法院免除刑罰或人民檢察院免予起訴后，行政機關仍應依行政法律規(guī)范的規(guī)定給予犯罪人以相應的行政處罰。這是因為，對實施一般行政違法行為的行為人尚且予以行政處罰，對實施嚴重的行政違法行為且已免刑的行為人更應予以行政處罰。否則，免刑后的犯罪人受不到懲處，是明顯不公平的，不符合罰當其罪、過罰相當?shù)脑瓌t。5追究時效。行政處罰法第29條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”注意幾點：（1）兩年內(nèi)沒發(fā)現(xiàn)違法行為，不是沒發(fā)現(xiàn)違法行為人。兩年內(nèi)沒發(fā)現(xiàn)違法行為，兩年后就不能處理了。（2）法律另有規(guī)定的除外，是指治安管理處罰法規(guī)定是六個月，海關法規(guī)定是三年。（3）從違法行為實施之日起計算。但某些情況下違法行為具有持續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從違法行為終了之日起算。比如違法占用土地，從占用土地之日起是一個持續(xù)狀態(tài)。如果從他把土地退回之日起計算，兩年之內(nèi)沒有發(fā)現(xiàn)，就不處理了。第四節(jié) 行政處罰的程序一、行政處罰的決定程序（一）一般規(guī)則1必須首先查明違法事實才能給予行政處罰。2保障當事人程序權利。當事人的程序權利主要指了解權、陳述和申辯權、聽證權和其他權利。（二）簡易程序行政處罰的簡易程序又叫當場處罰程序，是指行政主體對符合法定條件的行政處罰事項，當場作出行政處罰決定的程序1適用簡易程序的條件。行政處罰法第33條規(guī)定：“違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定?！庇纱丝梢姡m用簡易程序的條件是：（1）違法事實確鑿并有法定依據(jù)。（2）處罰種類和幅度分別是對公民處以50元以下，對法人或者其他組織處以1000元以下的罰款或者警告的。此外，還應注意的是，該法條使用了“可以”一詞?！翱梢浴奔劝梢?，也包括可以不。因此，行政機關對同時具備上述兩個條件的行政違法行為，可以適用簡易程序，當場作出行政處罰決定，也可以適用一般程序作出行政處罰決定。2執(zhí)法人員的權力和義務。主要權力是執(zhí)法人員當場作出行政處罰決定并依照法律規(guī)定填寫行政處罰決定書。主要義務是當場表明身份，出具和交付依法填寫統(tǒng)一制作的行政處罰決定書，將行政處罰決定報所屬行政機關備案。3當事人的權利和義務。主要權利是行政處罰法規(guī)定的當事人的各種程序權利，要求執(zhí)法人員依簡易程序規(guī)定作出處罰決定的權利，對處罰決定不服依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。主要義務是依法履行行政處罰決定。（三）聽證程序聽證程序，是指在行政機關作出行政處罰決定之前，公開舉行專門會議，由行政處罰機關調(diào)查人員提出指控、證據(jù)和處理建議，當事人進行申辯和質(zhì)證的程序。聽證程序的主要規(guī)則有：1舉行聽證會的條件。第一，行政機關將要作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照和較大數(shù)額罰款等行政處罰決定。目前適用聽證程序的主要限于此三種處罰，其他即使比此三種還要嚴厲的處罰也不適用聽證，如勞動教養(yǎng)、行政拘留等。較大數(shù)額的罰款是多少，法律無具體規(guī)定，由各部委和地方具體規(guī)定。第二，經(jīng)當事人依法提出聽證要求，由行政機關組織。行政處罰的聽證是依申請的行為，這與行政許可的聽證既是依申請又是依職權的行為不同。根據(jù)最高法院的司法解釋，人民法院經(jīng)審理認定，行政機關作出沒收較大數(shù)額財產(chǎn)的行政處罰決定前，未告知當事人有權要求舉行聽證或者未按規(guī)定舉行聽證的，應當根據(jù)行政處罰法的有關規(guī)定，確認該行政處罰決定違反法定程序。有關較大數(shù)額的標準問題，實行中央垂直領導的行政管理部門作出沒收處罰決定，應參照國務院部委的有關較大數(shù)額罰款標準的規(guī)定認定；其他行政管理部門作出沒收處罰決定，應參照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的相關規(guī)定認定?？梢姡欢〝?shù)額以上的沒收處罰決定也適用于聽證程序。2聽證會的進行程序。主要內(nèi)容是由行政復議機關通知聽證會舉行的時間和地點；舉行聽證的方式是公開舉行，涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的除外；聽證會由行政機關指定的非本案調(diào)查人員主持，當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避；當事人可以親自參加聽證，也可以委托1-2人代理；聽證的舉行，由調(diào)查人員提出當事人違法的事實、證據(jù)和行政處罰建議，當事人進行申辯和質(zhì)證；聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。3處罰決定的作出。由行政機關在聽證結束后，依照一般程序的有關規(guī)定作出處罰決定。（四）一般程序行政處罰的一般程序又稱普通程序，是行政機關進行行政處罰所遵循的最基本的程序。與一般程序相比較，簡易程序和聽證程序均屬于作出行政處罰決定的特殊程序。一般程序適用的具體過程應包括以下幾個階段：1立案。立案是行政處罰一般程序的開始。2調(diào)查取證。行政機關發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的違法行為的，必須進行全面、客觀和公正的調(diào)查，收集有關證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進行檢查。調(diào)查或檢查時的執(zhí)法人員不得少于兩人，并應向當事人和有關人員出示證件表明身份；執(zhí)法人員有要求當事人如實回答詢問并協(xié)助調(diào)查或檢查的權力；行政機關在收集證據(jù)時，可以抽樣取證；實行先行登記保存制度，在登記保存證據(jù)期間，當事人或有關人員負有不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)的義務。3告知當事人。行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權利。行政機關在作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，還應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。履行告知程序，是依據(jù)一般程序作出的行政處罰決定成立的必要條件。4聽取當事人的陳述和申辯或舉行聽證。行政機關及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，應當聽取當事人的陳述和申辯，除非當事人放棄陳述或者申辯的權利。如果行政機關拒絕聽取當事人的陳述和申辯，則行政處罰決定不能成立。如果當事人要求聽證，且符合聽證條件的，還應舉行聽證會。5作出行政處罰決定。調(diào)查終結，并聽取當事人的陳述、申辯或者舉行聽證后，行政機關負責人應當對調(diào)查結果進行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：（1）確有應受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定。（2）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰。（3）違法事實不能成立的，不得給予行政處罰。（4）違法行為已構成犯罪的，移送司法機關。對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的，行政機關的負責人應當集體討論決定。6制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應當載明下列事項：當事人的情況；違法情況；行政處罰情況及法律依據(jù)；履行要求；救濟途徑及期限。7行政處罰決定書的送達。送達是指行政機關依照法律規(guī)定的程序，將行政處罰決定書送交當事人的行為。送達在法律上意義重大，法律文書非經(jīng)送達不能生效。簡易程序與一般程序的區(qū)別是多方面的，但在程序上的主要區(qū)別是：（1）作出決定前的告知。（2）作出決定前的聽取陳述和申辯。前者如果沒有經(jīng)過這兩個程序，并不影響決定的成立；后者則影響決定的成立。二、行政處罰的執(zhí)行程序（一）一般規(guī)定原則上，在當事人