出國考察報告.doc

借鑒歐洲公民申訴制度的有益經(jīng)驗深入推進信訪法治化建設(shè)應(yīng)法國薩姆瓦納市政府、德國杜伊斯堡市政府、意大利威尼斯市政府的邀請，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，由省群眾信訪接待服務(wù)中心主任XXX帶隊，省信訪局有關(guān)處室和XX市信訪局負責(zé)同志共6人組成XX信訪系統(tǒng)考察小組，赴歐洲進行了為期8天的考察交流?？疾煨〗M先后與法國巴黎大區(qū)薩姆瓦納市市長弗朗索瓦羅賓納、德國杜伊斯堡市市長辦公室官員史迪樂女士、意大利GOP律師事務(wù)所合伙人保羅先生進行了座談交流，對三國公民申訴制度的法律依據(jù)、機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、運行程序、對公共管理和公共行政的影響等問題進行了深入探討，既宣傳了我國的信訪制度，又加深了對歐洲各國公民申訴制度的了解，大家普遍感到開闊了視野，活躍了思維，振奮了精神，正視了國情，激勵了工作。通過這次考察，我們更加堅定了堅持和完善信訪制度的自信，也更加深刻地認(rèn)識到信訪制度的存在和發(fā)展是歷史的必然，現(xiàn)實的必需，未來的必要，其地位不可或缺，作用不可替代?？疾旎顒訄A滿完成了既定任務(wù)，取得了預(yù)期的效果?，F(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：一、歐洲公民申訴制度的主要特點歐洲公民申訴制度主要是針對失當(dāng)行政行為進行監(jiān)督與實施救濟的一項管理制度，通過處理公眾對于行政管理部門所做出的各項決定或措施的投訴，運用申訴、調(diào)解的手段，最大限度地保護公民權(quán)利免受侵害。這一制度由瑞典首創(chuàng)。1809年，瑞典設(shè)立申訴專員，專門負責(zé)調(diào)查公民對政府的投訴事務(wù)。20世紀(jì)初，北歐國家相繼設(shè)立了同類制度。20紀(jì)60年代開始，這一制度被世界各國廣泛借鑒。目前，公民申訴制度已分布于歐洲、北美、亞洲、非洲的100多個國家。歐洲的公民申訴制度經(jīng)過200多年的發(fā)展，制度比較成熟，主要表現(xiàn)在： （一）法制健全。歐洲各國圍繞維護公民權(quán)利這一內(nèi)容，不斷發(fā)展和完善公民申訴制度，形成了以憲法為基礎(chǔ)、專門法為核心、其他法律法規(guī)相配套的公民申訴法制體系。如德國于1949年頒布基本法明確規(guī)定，聯(lián)邦議會必設(shè)4個委員會，依次是預(yù)算委員會、申訴委員會、外交委員會、國防委員會，其中申訴委員會專門負責(zé)公民投訴事項的調(diào)查處理。申訴委員會主席由議會選舉產(chǎn)生，成員是來自各個黨派的議員，每個黨派都有代表參加，代表議會監(jiān)督政府行政行為。法國于1973年頒布國家申訴調(diào)解法，成立國家申訴調(diào)解總局。法國國家申訴調(diào)解總局是一個具有獨立地位的行政機關(guān)，主要負責(zé)人為調(diào)解專員。調(diào)解專員由部長會議通過，總統(tǒng)任命。調(diào)解專員在執(zhí)行公務(wù)時，不接受任何機關(guān)包括政府的任何指令，不負民事責(zé)任和刑事責(zé)任，享有與國會議員相同的豁免權(quán)。 （二）職權(quán)明確。歐洲公民申訴制度明確了申訴調(diào)解專員有權(quán)管轄的范圍，賦予了申訴調(diào)解專員充分的權(quán)力。申訴調(diào)解專員的職責(zé)是受理公民對行政機關(guān)以及負有執(zhí)行公務(wù)任務(wù)機構(gòu)的各種申訴。申訴調(diào)解專員的職權(quán)主要有：調(diào)查權(quán)。申訴調(diào)解專員有權(quán)調(diào)閱有關(guān)檔案（國家一級保密資料除外），詢問有關(guān)當(dāng)事人或者證人，并進入有關(guān)機關(guān)進行視察。在調(diào)查過程中有關(guān)部門和人員必須給予密切配合。建議權(quán)。申訴調(diào)解專員有權(quán)根據(jù)調(diào)查結(jié)論，向有關(guān)部門提出糾正違法或不當(dāng)行為的建議，如向申訴人道歉，給予公民適當(dāng)?shù)馁r償，對失職官員予以停職等處分等。公開調(diào)查結(jié)論權(quán)。申訴調(diào)解專員有權(quán)根據(jù)公共利益的需要，向社會和新聞媒體公開調(diào)查報告。報告權(quán)。申訴調(diào)解專員有權(quán)在其建議不被遵循的情況下，向總理或議會有關(guān)委員會寫出特別報告，并將調(diào)查報告公開。起訴權(quán)。對于調(diào)查中發(fā)現(xiàn)確有違法犯罪行為的官員，申訴調(diào)解專員有權(quán)向法院直接提起公訴。一些國家申訴調(diào)解專員還擁有調(diào)解權(quán)、命令權(quán)等。 （三）程序規(guī)范。歐洲各國公民申訴制度形成了一套公開透明的工作程序，包括申訴的提出、受理、辦理等環(huán)節(jié)，并以法律文件的形式公布，以方便申訴人提出投訴，并保證調(diào)解的有效性。如德國規(guī)定公民必須用實名，只接受通過信件、郵件和電話的申訴，不接待上訪人員方式提出訴求，上門投訴不能作為申訴的依據(jù)。對申訴的受理和辦理必須經(jīng)過篩選和審查、轉(zhuǎn)送辦理、調(diào)查和催辦、建議和報告、收集立法資料5個程序。法國各省、市的申訴調(diào)解局可接待上訪人員，設(shè)在巴黎的國家申訴調(diào)解總局只接受通過信件、郵件和電話的申訴，不接待上訪人員的申訴，不接待上訪人員。其工作程序包括立案、分析、調(diào)查、出臺結(jié)果、公開調(diào)查情況、報告等。 （四）權(quán)威性強。歐洲各國公民申訴機構(gòu)的設(shè)立有法律依據(jù)，人員專業(yè)，工作規(guī)范，工作經(jīng)費充足，這些確保了公民申訴制度在保障公民權(quán)利、監(jiān)督行政行為等方面發(fā)揮了有效的作用。 （五）秩序良好。歐洲各國極少有纏訪、鬧訪等情況。其主要原因：一是歐洲各國有悠久的法治傳統(tǒng)，公民的法律意識比較強。二是各國積極引導(dǎo)公民理性申訴。如在德國，國家以法律的形式規(guī)定了公民訴求的方式，采取走訪形式的投訴不能作為申訴的依據(jù)。法國國家申訴調(diào)解總局只接受通過信件、郵件和電話的申訴，不接待上訪人員的申訴，不接待上訪人員。三是各國的法律賦予了公民游行、示威的權(quán)利，集體性的訴求可以通過合法的形式來表達。四是各國對出現(xiàn)的違法行為嚴(yán)格依法處理，維護良好的公共秩序。二、歐洲公民申訴制度對我國信訪法治化建設(shè)的啟示 （一）信訪工作是現(xiàn)代社會治理的重要內(nèi)容。信訪問題是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，反映發(fā)展的階段性特征。任何一個國家的管理都不可避免地存在這樣或那樣的問題和不足，只要有問題和不足存在，就不可避免地產(chǎn)生信訪問題。這是人類社會發(fā)展的普遍規(guī)律。認(rèn)為信訪制度只有中國才有、外國沒有的說法是片面的，認(rèn)為只有中國人才信訪、外國人不信訪的認(rèn)識是錯誤的。和諧社會不是沒有糾紛、沒有矛盾的社會，而是能夠暢通表達訴求、有效化解糾紛、不斷解決矛盾的社會。因此，信訪法治化建設(shè)對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。（二）法治保障是做好信訪工作的前提。法治是現(xiàn)代社會文明的標(biāo)志。歐洲各國較為完備的公民申訴法律體系為維護公民權(quán)利、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為提供了有力保障。我國經(jīng)過多年信訪法治化建設(shè)，形成了以國務(wù)院信訪條例為主體性法規(guī)，以制度文件為支持，以各地各部門地方性法規(guī)、規(guī)章和制度為銜接配套的信訪工作法律制度體系。但這一體系還不完備，信訪條例作為行政法規(guī)雖然發(fā)揮了積極的作用，但法律位階較低、調(diào)整范圍有限、相關(guān)規(guī)定過于原則等問題，難以適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求。要進一步完善信訪工作的法律制度建設(shè)，推進信訪工作的機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，確保信訪工作在法制框架內(nèi)依法有序運行。（三）強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督是維護公民權(quán)利的關(guān)鍵。歐洲公民申訴制度設(shè)計的核心理念是保障申訴調(diào)解專員的獨立性、監(jiān)督手段的多樣性。如德國在聯(lián)邦議會中設(shè)立申訴委員會，監(jiān)督政府行為。法國申訴調(diào)解局雖是行政機關(guān)，但具有高度獨立性，申訴調(diào)解專員的任命和行使權(quán)力不受任何機關(guān)的干擾。同時，申訴專員履行職能時可以采取的手段很多。通過審核和問詢、調(diào)查報告向社會公開、在政府公報上發(fā)表對行政機關(guān)的建議等手段,能有效地對行政機關(guān)產(chǎn)生積極的影響，最大限度地發(fā)揮監(jiān)督作用。我國當(dāng)前如何加強民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，應(yīng)在實踐中進一步探索完善。（四）增強全民法治觀念是推進信訪法治化建設(shè)的基礎(chǔ)。法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。歐洲各國有悠久的法治傳統(tǒng)，法治觀念、守法意識深入人心。我國當(dāng)前信訪群眾中“信訪不信法”、“信上不信下”等觀念依然存在，纏訪、鬧訪、信訪活動中的違法行為還比較突出，影響了社會和諧穩(wěn)定。在嚴(yán)格依法處置信訪活動中違法犯罪行為的同時，要推動全社會培育法治意識，樹立法律權(quán)威，使群眾認(rèn)識到法律既是保障自身權(quán)利的有力武器，也是必須遵守的行為規(guī)范，培育辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好環(huán)境，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍。三、推進信訪法治化建設(shè)的建議2015年3月24日，習(xí)近平同志在主持中央政治局集體學(xué)習(xí)時指出，我們要借鑒國外法治的有益成果，但不能照搬照抄國外制度。當(dāng)前，我國經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型期、改革進入攻堅期，社會矛盾多樣多發(fā)的態(tài)勢短期內(nèi)不會改變。群眾通過信訪渠道反映問題的意愿仍很強烈，各種利益訴求引發(fā)的社會矛盾仍很突出。推動信訪法治化建設(shè)必須緊密結(jié)合我國實際，牢固樹立運用法治思維和法治方式做好信訪工作的理念，密織法律之網(wǎng)，強化法治之力，全面推動依法信訪。（1） 牢固樹立法治思維。法治思維就是依照法治的邏輯來觀察、分析和解決社會問題的一種思維方式。法治思維直接對應(yīng)的就是人治思維、特權(quán)思維。要在信訪工作中牢固樹立法治思維，增強法治觀念。一是樹立信訪權(quán)利法定理念。公民、法人和其他組織通過正常途徑依法反映情況，提出意見、建議和投訴請求是憲法賦予的權(quán)利，任何人不得剝奪。二是樹立法律至上理念。強化法律在維護群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位，堅持解決信訪訴求的法律底線，強調(diào)法律面前人人平等，沒有“特殊公民”。三是樹立權(quán)責(zé)法定理念。堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，推進信訪工作機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。四是樹立公開透明理念。公開是最好的監(jiān)督。要將信訪事項的辦理過程和處理結(jié)果全部對群眾公開，實現(xiàn)群眾對信訪事項辦理的可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價。五是樹立違法必究理念。對于信訪活動中的違法行為堅決依法處置，堅決摒棄“花錢買平安”的觀念，堅決遏制“以鬧求解決、以訪謀私利”的現(xiàn)象，切實樹立起執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的鮮明導(dǎo)向。通過一以貫之地厲行法治，培育依法信訪的法治觀念和法治信仰，形成有利于做好信訪工作的法治風(fēng)尚和法治環(huán)境。六是加快信訪立法工作，進一步鞏固和提升信訪法治化的地位，規(guī)范信訪行為和信訪秩序。（二）依法維護群眾利益。一是要全面落實依法行政，強化源頭預(yù)防。對現(xiàn)有行政法規(guī)和部門規(guī)章進行自查自糾，制定出臺任何行政法規(guī)和規(guī)范性文件，都要進行嚴(yán)格的合法性審查，做到于法有據(jù)。特別是對于涉及群眾切實利益的重大政策和決策，一定要事先進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，廣泛聽取各方意見，堅決防止與民爭利、損害群眾權(quán)益等問題。二是要嚴(yán)守法律政策界限，對群眾訴求善于用法律政策來衡量，從偏重行政手段向更多地運用法制規(guī)范化解社會矛盾轉(zhuǎn)變，切實做到“訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理?！比且婪ㄍ七M信訪事項終結(jié)。提高信訪復(fù)查復(fù)核的權(quán)威性，完善信訪事項終結(jié)退出機制。對于爭議較大的復(fù)查復(fù)核事項，采取公開聽證、會商評議等方式，提高工作透明度和公信力，切實發(fā)揮其在依法維護群眾合法權(quán)益中的作用。（三）依法界定職能定位。一是進一步明確信訪工作職能定位，厘清職責(zé)邊界。堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的原則，發(fā)揮好“了解社情民意、匯集意見建議，分析穩(wěn)定風(fēng)險、評估政策得失，排查矛盾隱患、解決合理訴求”職能作用。制定信訪部門職責(zé)清單，依法履行職責(zé)。二是繼續(xù)推進訴訪分離制度。信訪部門要嚴(yán)格甄別把關(guān)，積極支持配合好政法機關(guān)的工作，真正把涉法涉訴信訪事項從普通信訪渠道中剝離出來，引導(dǎo)到司法渠道解決，維護司法權(quán)威。三是通過法定途徑分類處理信訪投訴請求。依據(jù)國家各部委、省直各單位梳理制定的信訪投訴請求法定途徑清單，研究制定基層常見信訪事項法定途徑清單，使各級有權(quán)處理信訪事項的職能部門更加明確法律政策規(guī)定，本單位應(yīng)當(dāng)受理的信訪投訴請求事項范圍和法定處理途徑，使信訪人清楚自己訴求解決，申訴的法定途徑和法律依據(jù)。四是反映社情民意。開發(fā)應(yīng)用好群眾來信來訪“大富礦”，建立信訪“大數(shù)據(jù)”庫，開展信訪民情調(diào)查分析和人民意見建議征集，為地方黨委政府當(dāng)好科學(xué)決策、民主決策的參謀助手。（四）依法規(guī)范信訪工作。深入推進信訪工作制度改革，建立形成法治、為民、公開、透明的新型信訪工作模式。一是進一步推行“陽光信訪”。用信息化促進規(guī)范化，依托互聯(lián)網(wǎng)建立全國信訪信息系統(tǒng)，將信、訪、網(wǎng)、電等全部信訪事項錄入系統(tǒng)，實現(xiàn)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，實行信訪事項受理、辦理、督辦全過程公開。深入開展群眾滿意度評價，把通過全國信訪信息系統(tǒng)初次登記受理的信訪事項，全部納入群眾滿意度評價范圍，實現(xiàn)信訪群眾對信訪事項辦理過程和辦理結(jié)果的可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價。二是制定科學(xué)的考核評價辦法。以推動信訪問題及時就地解決為原則，以信訪總量、進京越級訪（含非訪）、赴省越級訪（含異常訪）三個“下降”,以信訪事項錄入率、及時受理率、按期辦結(jié)率和群眾參評率、滿意率為考核重點，打造網(wǎng)上信訪主渠道，合理設(shè)置考核項目和指標(biāo)。三是進一步加強信訪督查督辦。加大督查力度，尤其是對群眾評價不滿意、重復(fù)來信來訪的信訪事項及時開展督查督辦，及時糾正責(zé)任部門在處理信訪事項中的不足。組織新聞媒體聯(lián)合督查，公開督查結(jié)果，接受社會監(jiān)督。對工作敷衍塞責(zé)、推諉扯皮、弄虛作假而造成群眾上訪的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任，落實“誰制造問題、誰承擔(dān)責(zé)任、誰受到追究”的問責(zé)機制。（五）依法維護信訪秩序。要切實加強法制宣