我國教育管理體制改革研究.doc

我國對教育事業(yè)管理體制改革的研究 李曉論文摘要： 隨著世界各國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，教育所起到的重要作用逐步增強，教育改革尤其是高等教育改革已成為國家的重要政策議題。同樣，高等教育改革也是我國教育改革的重點內(nèi)容。本文闡述了高等教育管理體制及其改革的定義，分析了我國高等教育管理體制改革的重要意義及其經(jīng)驗，并分析其中存在的問題，提出了推進高等教育管理體制改革的幾點建議。關(guān)鍵詞： 高等教育 管理體制 改革7一、概念厘定對于管理體制的定義，國內(nèi)外有許多不同的解釋。應(yīng)國良在“高等教育管理體制改革的必要性”中說，“管理體制，是指管理機構(gòu)的設(shè)置和管理權(quán)限劃分等一整套管理制度體系和運作機制”。張維認為，“管理體制是指國家與地方、部門及單位的機構(gòu)設(shè)置與權(quán)限劃分的總體制度”。教育管理體制，即是教育領(lǐng)域中關(guān)于機構(gòu)的設(shè)置、隸屬關(guān)系以及權(quán)限劃分等方面的制度。它所要回答的問題包括：一個國家的教育管理權(quán)力如何確立和劃分；中央和地方各自設(shè)置什么形式的教育管理機構(gòu)；這些機構(gòu)之間是否表現(xiàn)出一定的隸屬關(guān)系；一個國家對教育的管理總體上是集中管理還是分散管理等等。在這些問題中，核心的問題是中央政府與地方政府、教育管理部門與學(xué)校圍繞教育事權(quán)方面的權(quán)限劃分。在國內(nèi)有些教育管理學(xué)教材中，用“教育行政體制”一詞來代替教育管理體制，或者認為兩者是完全不同的概念。實際上，如果我們從廣義的角度理解“行政”的話，那么這兩種概念并沒有本質(zhì)的區(qū)別。歸根結(jié)底，教育管理體制( 或稱教育行政體制) 所要解決的是國家、地方及各級各類學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理教育事業(yè)的根本制度問題。所謂高等教育管理體制是體系化的高等教育管理組織的制度，其是與高等教育事業(yè)相關(guān)的機構(gòu)、隸屬關(guān)系和職責(zé)的制度的總稱。其包括國家的各級政府和教育行政部門對高等教育的管理體制和高校自身進行的體制。高等教育管理體制一方面包含政府、社會與高校之間的相互作用和組織運行的方式；另一方面還包含高校內(nèi)部的管理體制。目前，我國高等教育管理體制逐步實現(xiàn)了與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的改革過程，已經(jīng)從以前的國家集中進行計劃，然后由中央政府和省級政府進行投資辦學(xué)，過渡到了建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的高等教育體制。高等教育管理體制的改革可以對高等教育系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)進行重新的組合，形成新的權(quán)力劃分制度，而這主要是明確國家高等教育的行政管理中政府、高等學(xué)校和社會三者之間的相互 關(guān)系，而核心是建立優(yōu)化的管理運行機制。高等教育改革的關(guān)鍵是高等教育管理體制的改革、是對優(yōu)化高等教育的資源配置，不斷提升高等教育的管理效率，有十分重要的意義。目前， 我國在高等教育管理體制改革過程中，已經(jīng)取得了很多的成就，但是，從實際情況看，我國的經(jīng)濟體制改革同發(fā)達國家的高等教育管理體制改革比較，還存在一些不完善的地方。因此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化我國高等教育體制的改革。高等教育管理體制主要有各級政府、教育行政部門對高等教育的管理體制及高校自身的管理體制，不僅包含宏觀的政府、社會和高校各要素間的關(guān)系與組織運行方式，也包含了微觀的高校內(nèi)部管理體制， 主要包括辦學(xué)體制、管理體制、及內(nèi)部管理體制等。教育管理體制的改革，一直是我國教育改革中十分重要和關(guān)鍵的內(nèi)容。由于教育本身的地位和特點，管理體制的改革往往直接影響和決定著教育中其他領(lǐng)域的改革。高等教育管理體制改革的含義主要包括兩個方面，即高等教育宏觀管理體制改革和高校內(nèi)部管理體制改革。這一改革主要對教育機構(gòu)進行重新調(diào)整和權(quán)限重新劃分，確定各級教育機構(gòu)和權(quán)限間的相互關(guān)系。改革的根本目的是讓各高等教育管理系統(tǒng)的運行更富有效率，具體目標(biāo)是要理順中央政府與地方政府之間的關(guān)系、政府與高校之間的關(guān)系、管理者與辦學(xué)者之間的關(guān)系。二、我國高等教育管理體制改革的經(jīng)驗（一）改革要以遵循教育規(guī)律作為基本原則雖然教育的發(fā)展要與國家經(jīng)濟和政治發(fā)展需要相協(xié)調(diào)，但是不能以經(jīng)濟規(guī)律和政治規(guī)律代替教育規(guī)律，更加不能以經(jīng)營企業(yè)或者政府機構(gòu)的方式來管理高校。高等教育作為文化社會中一個子系統(tǒng)，有其自身的特殊規(guī)律，在不破壞教育自身的秩序為基礎(chǔ)和前提的情況下，適應(yīng)外部經(jīng)濟與政治的需要。（二）改革要以協(xié)調(diào)政府與大學(xué)的關(guān)系為主要內(nèi)容在我國，高等學(xué)校在傳統(tǒng)上是依附或從屬于政府的，在處理政府與大學(xué)關(guān)系上要協(xié)調(diào)三個方面：一是要擴大雙方活動的權(quán)利，使雙方都能充分地發(fā)揮各自的優(yōu)勢，盡量在改革中防止教育資源的流失；二是改變政府教育行政部門的職能，從直接管理變?yōu)橐龑?dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，在有限度的前提下給予大學(xué)發(fā)展 更多的自主權(quán)，同時要增強大學(xué)的社會責(zé)任，比如目前就業(yè)難的問題，高等學(xué)校應(yīng)該負起部分責(zé)任；三是完善政府調(diào)控的方式，充分利用行政命令以外的各種方式協(xié)調(diào)高等教育的發(fā)展。因此必須沖破過去高度集中的管理體制的束縛，構(gòu)建一個全新的高等教育管理制度化環(huán)境。（三）依法治教要作為改革的工作重點我國的高等教育法制建設(shè)首先應(yīng)該加強高等教育的立法工作，同時高等教育的各項法律不能互相重復(fù)、矛盾和沖突。三、我國高等教育管理體制改革的重要意義（一）培養(yǎng)現(xiàn)代化事業(yè)建設(shè)人才的需要現(xiàn)代科技事業(yè)的發(fā)展迫切需要高素質(zhì)人才，通過高等教育領(lǐng)域的體制改革，能夠提高高等教育水平，為經(jīng)濟發(fā)展提供必要的知識和人才?，F(xiàn)代科技發(fā)展的鮮明特點在于發(fā)展速度與發(fā)展過程中呈現(xiàn)出加快發(fā)展與急劇變革的強烈趨勢，同時又呈現(xiàn)出高度分化而又高度綜合，并以高度綜合為主體的大趨勢。適應(yīng)新時期需要的人才， 一定要具有寬廣的基礎(chǔ)知識、極強的組織能力與過硬的協(xié)作能力。唯有適應(yīng)如今經(jīng)濟發(fā)展的高等教育，才能培育出合格的人才。因此，以集權(quán)為主要特征的高教管理制度必須進行改革。我國作為發(fā)展中國家，要與發(fā)達國家競爭生存的空間，就更加需要依靠人才。高級人才的培養(yǎng)就成為了我國經(jīng)濟發(fā)展的命脈之所系，客觀上就迫切需要培育出大批擁有先進技術(shù)的優(yōu)秀人才，就需要高等教育在規(guī)模、結(jié)構(gòu)及質(zhì)量、效益上有新的發(fā)展。由于我國是一個人口眾多的發(fā)展中國家，教育資源十分稀缺，必然會造成嚴(yán)重的教育供、需矛盾。如何解決這一矛盾， 其出路就在于實施高等教育管理體制改革，以此推動我 國高等教育從精英化教育徹底轉(zhuǎn)變成大眾化教育，從而為我國經(jīng)濟發(fā)展提供足夠的人才儲備。（二） 發(fā)展社會主義經(jīng)濟需要其相適應(yīng)的高等教育管理制度自然，市場經(jīng)濟體制的建立也需要不同于以往計劃經(jīng)濟體制的高教管理制度與之配合。社會主義市場經(jīng)濟應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場對于資源的基礎(chǔ)性配置作用。高等教育是培育高等人才的專業(yè)機構(gòu)， 也應(yīng)當(dāng)走進市場，積極適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟下的那種等、靠、要已無法適應(yīng)市場經(jīng)濟的新要求，因而一定要面向市場進行自主辦學(xué)。我國高等教育管理體制改革雖然已取得一定成績，但是還難以跟上經(jīng)濟體制改革的發(fā)展進程，與社會主義市場經(jīng)濟體制的還不相適應(yīng)。因此，在社會主義市場經(jīng)濟條件之下，唯有建立起與其相適應(yīng)的高等教育管理制度， 才能使高等教育自身得到更好的發(fā)展，從而更好地服務(wù)于中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。 （三）高等教育自身創(chuàng)新和發(fā)展的要求如今，國際競爭的核心并不是傳統(tǒng)意義上資金與人才的競爭，也不是技術(shù)上的競爭，而是制度性的競爭。著名經(jīng)濟學(xué)家舒爾茨提出的“人力資本理論”就將教育資源作為一種人力資本投資列入生產(chǎn)性投資之中。教育是一種全局性與主導(dǎo)性的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，這一觀點已在全世界范圍內(nèi)取得了共識。這就要求實現(xiàn)高等教育領(lǐng)域管理體制變遷，從而使高等教育能夠不斷進行 自我調(diào)節(jié)和自我發(fā)展，以實現(xiàn)高等教育產(chǎn)業(yè)化與辦學(xué)主體多元化，并積極擴大高等教育規(guī)模，積極適應(yīng)經(jīng)濟與社會發(fā)展的需求。四、我國高等教育管理體制存在的問題（一）政府財政性教育經(jīng)費支出不足從高等教育投融資的角度看，目前，雖然政府在財政性教育經(jīng)費的支出GDP的比例在不斷上升，但是增長額并沒有真正達到預(yù)計的目標(biāo)，這是由我國的財政支出的結(jié)構(gòu)所造成的。實際上，我國的財政支出中經(jīng)濟建設(shè)、教育和行政費用排 名在前三位。由于我國目前仍處于社會主義的初級階段，因此投資經(jīng)濟建設(shè)仍然是核心。這就直接造成教育投資經(jīng)費的不足，為彌補教育投資所需的資金缺口，就一定要擴大教育的融資渠道。對社會收益同私人收益的比較可以看出：初、中等類別的教育應(yīng)歸入到義務(wù)教育的范圍內(nèi)，這主要是由于此時的私人受益比社會收益要??；而接受高等教育體現(xiàn)出的是私人收益同社會收益相對平衡，這可以用充分的激勵和個體理性思維進行約束，進 而逐 漸實現(xiàn)接受高等教育的人員比例的協(xié)調(diào)。（二）高校教育模式不夠完善從目前我國的就業(yè)局勢看，目前我國每年的高校畢業(yè)生數(shù)目都在不斷提升，但是與之相對的是高校畢業(yè)生的失業(yè)率卻是居高不下，可以說大學(xué)畢業(yè)生 的就業(yè)形式十分緊迫。造成這種局面的原因主要是大學(xué)教育同市場的脫節(jié)。由這點可以看出，目前我國高校的教學(xué)模式和知識結(jié)構(gòu)體系存在很多缺陷，造成教育需求和實際的生產(chǎn)力出現(xiàn)脫節(jié)，進而導(dǎo)致規(guī)模性的失業(yè)現(xiàn)象。假如教育同生產(chǎn)力成正比，那么失業(yè)的人員就會相對集中體現(xiàn)在文化程度比較低的人群中。不斷改善我國大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)狀況，就應(yīng)當(dāng)借鑒學(xué)習(xí)型組織的理念，在高等教育的學(xué)習(xí)過程中強化實踐環(huán)節(jié)。（三） 不能適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求和政治體制的改革在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟過程中，為了實行現(xiàn)代化的企業(yè)管理制度，促進經(jīng)濟的全面發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)對改革前的政治體制，逐步實現(xiàn)政企分開，最終把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)利歸還給企業(yè)，真正使企業(yè)自身成為市場競爭的主體。過去中央部門對高等院校進行管理，主要是為其管理的企業(yè)培養(yǎng)需要的人才，在進行了政治體制和經(jīng)濟體制的改革后，這種職能也就會相應(yīng)發(fā)生改變。因此，傳統(tǒng)的高等教育管理體制已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求和政治體制的改革。五、 推進高等教育管理體制改革的幾點建議（一）堅持與人為本實施高等教育人才培養(yǎng)模式改革高等教育管理必須堅持以人為本原則，做到科學(xué)精神和人文精神的有機統(tǒng)一。教育是一項提高與培養(yǎng)人的綜合素質(zhì)的基礎(chǔ)性活動?？梢哉f，缺少教育的發(fā)展與進步，就不會有高素質(zhì)的人才及高度文明的社會。從高等教育管理上進行考察， 應(yīng)當(dāng)全面實施科學(xué)化與人文化管理，不僅要做到尊重人，而且同時又要提高人的素質(zhì)與水平， 并促進人的全面發(fā)展。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就要將科學(xué)精神和人文精神統(tǒng)一起來，以求達到在培養(yǎng)人的技術(shù)及技能的基礎(chǔ)上塑造人的高尚品格。高等教育管理應(yīng)當(dāng)弘揚與倡導(dǎo)以人為本的理念，在積極培養(yǎng)人類對科學(xué)求真精神的同時，積極發(fā)展人的個性、培養(yǎng)健全的人格。 （二）實施高等教育宏觀管理體制改革政府和高校的關(guān)系是高等院校發(fā)展過程中的一個十分重要的外部關(guān)系。高等教育管理體制改革的核心問題就是如何理順政府和高校之間的關(guān)系， 從而促進政府職能、管理方式的根本轉(zhuǎn)變。我國高等教育體制改革的過程， 正是政府同大學(xué)這個管理者和被管理者間的關(guān)系不斷進行調(diào)整，以求實現(xiàn)二者的平衡和和諧發(fā)展，實現(xiàn)教育和社會良性發(fā)展的過程。當(dāng)前，我國高等教育管理體制經(jīng)過不斷變革，已初步形成了“中央和地方政府分級管理、條塊有機結(jié)合”的管理體制。但是，這僅僅是改革的初步成果而已， 在現(xiàn)實工作中，要真正實現(xiàn)政府和高等學(xué)校之間關(guān)系的平衡發(fā)展，還迫切需要一個不斷探索與完善的過程，這就涉及到政府職能與管理形式的根本性轉(zhuǎn)變。為此，一定要使高等教育體制改革走上一條法制化道路，讓政府管理的權(quán)力與責(zé)任、政府和學(xué)校的相互關(guān)系建立在法律基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)依法行政與依法辦學(xué)，并讓政府逐步從直接行政管理轉(zhuǎn)向間接宏觀管理。其具體內(nèi)容有：凡是屬于市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府所起到的只能是規(guī)范市場運作和發(fā)展市場的調(diào)節(jié)性作用，比如，高等學(xué)校的招生及畢業(yè)生就業(yè)、高等學(xué)校的科學(xué)研究成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化等；凡是不屬于市場起作用的領(lǐng)域，政府則應(yīng)加強行政管理，比如，各類高等學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)制定等。同時，要不斷調(diào)整與革新管理手段及方式，盡量減少各類行政審批手續(xù)，將更多的精力集中到戰(zhàn)略規(guī)劃、依法行政、政策指導(dǎo)和信息服務(wù)上，集中到各種間接調(diào)控手段上，使政府在管理高等學(xué)校的過程中能全面尊重教育規(guī)律及學(xué)術(shù)規(guī)律，實行宏觀管理和間接管理。(三） 實施高等學(xué)校自主辦學(xué)體制改革政府應(yīng)積極促進高等學(xué)校依法 自主辦學(xué)，這是高等教育發(fā)展的重要組成部分，能夠使高等教育這部龐大的機器在社會大系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)中變得效率更高和作用更大。對此，一定要實施高等學(xué)校自主辦學(xué)體制改革， 在學(xué)校內(nèi)部建立起一種既符合教育規(guī)律，又能主動適應(yīng)與促進經(jīng)濟社會發(fā)展變化的新機制：一是實現(xiàn)校內(nèi)決策和校外參與的有機結(jié)合，從而實現(xiàn)高校內(nèi)部決策的科學(xué)化與制度化。在現(xiàn)代社會中，高校的發(fā)展往往都與社會需求之間存在密切聯(lián)系， 不管是學(xué)校的發(fā)展，還是學(xué)校特色定位和學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量、水平的檢驗和確認，都難以離開社會參與。同時，隨著高等教育在社會發(fā)展中的主導(dǎo)地位的確立，高校的生存和發(fā)展更是和社會發(fā)展密切相關(guān)。所以，高等學(xué)校要實現(xiàn) 自主辦學(xué)，就一定要與社會保持十分密切的聯(lián)系，通過校內(nèi)決策和校外參與的結(jié)合，實現(xiàn)高校內(nèi)部決策的科學(xué)化。二是全面整合行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，讓高等學(xué)校的發(fā)展更加符合其學(xué)術(shù)機構(gòu)的 自身特點。當(dāng)前， 我國各類高等學(xué)校已基本形成了學(xué)術(shù)機構(gòu)與行政管理機構(gòu)相互并行的新型管理體制，學(xué)術(shù)機構(gòu)負責(zé)科研規(guī)劃、課題招標(biāo)、職稱評定等學(xué)術(shù)性、業(yè)務(wù)性的決策和管理；而行政機構(gòu)主要負責(zé)教學(xué)管理、人事管理、財務(wù)管理及后勤服務(wù)等行政管理工作。如此組織分工基本符合高等學(xué)校運行之需要，但是要更好地促進高校發(fā)展，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)整合行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，使高校的運行更加流暢，效率更為提高。三是實行集權(quán)管理和分權(quán)管理相互結(jié)合的新機制，在高等學(xué)校規(guī)模不斷擴大、學(xué)科分類增多、管理層次不斷增加的新形式下，應(yīng)當(dāng)努力提高高校內(nèi)部權(quán)責(zé)分配的科學(xué)化程度。隨著我國高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴大，高等學(xué)校已成為十分復(fù)雜的組織系統(tǒng)，所以高校學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)分配應(yīng)當(dāng)依照學(xué)校規(guī)模的大小、學(xué)科門類的多少、校園布局情況來進行劃分，從而充分發(fā)揮校內(nèi)各部分的活力，使高等學(xué)校內(nèi)部的自主辦學(xué)和社會外部發(fā)展更加協(xié)調(diào)有序。六、結(jié)語綜上所述，加快中國高等教育的發(fā)展步伐，實現(xiàn)與全面建設(shè)小康社會目標(biāo)相適應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)， 重點是通過改革創(chuàng)新以排除制約高等教育加快發(fā)展的各類障礙。在這一改革過程中，應(yīng)當(dāng)通過實施高等教育人才培養(yǎng)模式改革、高等教育宏觀管理體制改革、高等學(xué)校自主辦學(xué)體制改革等形式，創(chuàng)新高等教育管理體制，實現(xiàn)我國高等教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。在社會主義市場經(jīng)濟的背景下，高等教育管理體制的改革必須把握好政府