中外檢察制度的比較和啟示.doc

.中外檢察制度比較與啟示 但偉、黃芳當(dāng)前進(jìn)行檢察改革時，應(yīng)該特別重視比較各國檢察制度的特點，從中發(fā)現(xiàn)我國檢察制度的長處與不足，為建設(shè)有中國特色的檢察制度獻(xiàn)計獻(xiàn)策。 一、中外檢察制度的共性 （一）各國檢察機關(guān)的基本職能都是履行公訴職責(zé)。無論各國檢察機關(guān)的隸屬關(guān)系如何，或是從屬于行政機關(guān)的附屬政府部門，或是被選舉產(chǎn)生的獨立司法官員，或是上級任命的行政官，都須承擔(dān)公訴職能，都是本國獨一無二最具權(quán)威性的公訴機關(guān)，都是獨立行使公訴權(quán)，保護(hù)政府和公民合法權(quán)益的不可缺少的法治社會的重要一分子。這主要是由檢察制度產(chǎn)生的歷史淵源所決定的。西方檢察官的出現(xiàn)，是代表統(tǒng)一民族國家的中央王權(quán)實現(xiàn)對司法審判權(quán)的控制的需要。在此之前，無論是封建領(lǐng)地法庭的專橫還是落后的地方習(xí)慣法所盛行的自訴形式，不僅嚴(yán)重威脅到王室的利益，也暴露出自訴權(quán)引來的種種弊端（如庭下交易的流行），與商品經(jīng)濟所需要的統(tǒng)一民族國家的進(jìn)程相違背。為了改變這一狀況，王室才委派自己身邊熟悉法律業(yè)務(wù)的人-國王律師或法律顧問，作為王室外案件的訴訟權(quán)代表出庭，維護(hù)王室利益。不久，這類人的積極作用為世人所知，并日益受到重視，被看作清除自訴弊端的有效方式，從而漸漸演化為統(tǒng)一民族國家中的政府官員，控制了起訴權(quán)。自訴權(quán)則相對沒落，有些國家將之取消，有些國家則進(jìn)行了嚴(yán)格限制。公訴權(quán)的擴大和統(tǒng)一由檢察機關(guān)行使，作為社會進(jìn)步的一個顯著標(biāo)志，日趨鞏固和穩(wěn)定下來。 中國的現(xiàn)代檢察制度起源于1907年，當(dāng)時的清王朝頒布了高等以下各級審判廳試辦章程，對檢察制度作了具體規(guī)定：除法律規(guī)定須親告案件（如脅迫、誹毀、通奸等罪）外，凡刑事案件，無論因被害者告訴、他人告發(fā)、警察的移送或檢察官自行發(fā)覺，都由檢察官提起公訴。以后的中國，雖然政治制度發(fā)生了天翻地覆的變化，進(jìn)入了社會主義新時期，但仍保留了檢察機關(guān)的公訴基本職能，無論是憲法，還是刑事訴訟法和人民檢察院組織法，都明確規(guī)定除三種自訴情況外，其他案件一律由檢察機關(guān)提起公訴，否則，不能進(jìn)入審判階段，訴訟程序也將自動中止。 （二）各國檢察機關(guān)都具有一定的偵查權(quán)或指揮偵查權(quán)?！皺z察”二字本身就體現(xiàn)出檢察機關(guān)絕不是單純的公訴機關(guān)，而是擁有較大權(quán)力的監(jiān)督機關(guān)，此種監(jiān)督權(quán)的實施一定程度上依賴于檢察機關(guān)所具備的偵查權(quán)或指揮偵查權(quán)。如日本刑事訴訟法第191條第1款規(guī)定：“檢察官在認(rèn)為必要時，可以自行偵查犯罪”。 各國法律之所以賦予檢察官或大或小的偵查權(quán)力，其主要原因是檢察官壟斷了起訴權(quán)和實行了起訴便宜主義的結(jié)果。公訴權(quán)的行使與偵查有密不可分的聯(lián)系，為了保證檢察官順利地履行公訴職責(zé)，更好地揭露犯罪、查獲證據(jù)，為公訴作好準(zhǔn)備，以保證訴訟案件的質(zhì)量，檢察官們必須擁有一定的偵查權(quán)，從而可以在不受牽制的情況下自行開展調(diào)查工作，查明真相，收集證據(jù)。而且因某些犯罪的特殊性不宜由警察進(jìn)行偵查時，檢察官必須享有對此類案件的偵查權(quán)方能有利于司法公正。由于各國的具體情況不同，對檢察官的偵查權(quán)的規(guī)定也不盡然一致，有的國家賦予檢察官非常廣泛的偵查權(quán)，對一切案件皆可進(jìn)行偵查（如日本）；有的國家雖給予檢察官偵查權(quán)，但同時又加上種種限制，如指定偵查案件種類、方式、方法等等（如中國即嚴(yán)格限定了檢察機關(guān)自偵案件種類）。 在大多數(shù)國家，檢察官除享有直接偵查權(quán)外，還享有由監(jiān)督權(quán)派生出來的指揮偵查權(quán)。檢察官在其管轄區(qū)域內(nèi)對司法警察進(jìn)行的各類案件偵查有權(quán)作出必要的一般性指示或指揮。司法警察必須予以服從。檢察官可以在其認(rèn)為必要時調(diào)動、指揮警察中斷偵查、調(diào)整偵查方向或重新開展偵查。但在中國，檢察機關(guān)不具有指揮偵查權(quán)，而只能開展自偵或補充偵查工作。 （三）各國檢察機關(guān)都或多或少地帶有法律監(jiān)督性質(zhì)。追訴犯罪，實際上就是一種司法監(jiān)督，是檢察機關(guān)獨有的、其他機關(guān)不可替代的司法監(jiān)督形式。西方資產(chǎn)階級接管國家以后，實行權(quán)力分立制衡，大致以立法、行政、司法三權(quán)相分。在這一格局中，行政權(quán)力正是通過檢察制度，監(jiān)督和制約司法審判權(quán)的。所以，西方國家認(rèn)為檢察機關(guān)參與訴訟審判不是與法官一起對被告定罪量刑，而是以國家公訴人身份提起或停止訴訟，防止司法訴訟中可能出現(xiàn)的對犯罪，特別是對國家和社會利益施行侵犯的犯罪的放縱，防止出現(xiàn)對依法應(yīng)當(dāng)保障的公民權(quán)利的司法上的非法侵犯或剝奪。在警方和法院之間插入這一中間的獨立機構(gòu)，用意就在于由檢察官通過指揮偵查、批準(zhǔn)或提起公訴、出庭支持公訴、監(jiān)督審判、監(jiān)督判決執(zhí)行等一系列手段，達(dá)到監(jiān)督整個司法訴訟過程嚴(yán)格依法進(jìn)行，以防止枉縱情形出現(xiàn)的目的。也正基于此，西方各國才無一例外地設(shè)置檢察制度，并賦予其公訴權(quán)以外的監(jiān)督指揮偵查權(quán)、監(jiān)督判決執(zhí)行權(quán)等。 （四）中外檢察機關(guān)都擁有很大的自由裁量權(quán)。各國檢察制度中，公訴人都負(fù)有決定是否有充分證據(jù)證明犯罪并進(jìn)行起訴的任務(wù)。檢察官們的自由裁量權(quán)意味著即使有充分的證據(jù)證明有罪也可作出不起訴決定，檢察自由裁量權(quán)并不是建立在證據(jù)基礎(chǔ)之上，而主要是基于政策的考慮。如美國檢察官有廣泛的自由裁量權(quán)，他們可以在任何案件中應(yīng)用該項權(quán)力而不提出指控，而且他們可以減少指控的罪行，從而導(dǎo)致司法實踐中廣泛運用辯訴交易。英國檢察官則可以根據(jù)法律規(guī)定，以維護(hù)公共利益為由運用自由裁量權(quán)而不起訴。 （五）各國檢察機關(guān)均開始涉足民事訴訟、行政訴訟活動，而不僅僅局限于刑事訴訟活動。檢察機關(guān)以國家名義參加民事訴訟的法律規(guī)定，最早見于1806年的法國民事訴訟法典。其后，許多國家也逐漸規(guī)定了檢察機關(guān)的這項權(quán)力。當(dāng)今，檢察機關(guān)參加民事訴訟已成為世界通例。檢察機關(guān)以原告人、訴訟參與人、公益代表人、公訴人乃至被告人的身份提起或參與各種民事訴訟。我國民事訴訟法也規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實施法律監(jiān)督，人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，發(fā)現(xiàn)有法律規(guī)定的情形時，可以依法提出抗訴，從而使其在民事訴訟中處于法律監(jiān)督者的地位。 至于行政訴訟，雖然許多國家法律對于檢察機關(guān)參加行政訴訟的規(guī)定不如民事訴訟那么普遍和廣泛，但大多數(shù)國家還是賦予了檢察機關(guān)以公益代表人身份或資格參加行政訴訟的權(quán)利。國外檢察機關(guān)在行政訴訟中處于原告或者被告的地位。依行政訴訟法的規(guī)定，我國檢察機關(guān)在行政訴訟中仍是處于法律監(jiān)督者的地位。而且隨著時代的發(fā)展，檢察機關(guān)參與行政訴訟、民事訴訟的權(quán)利和范圍在各國均有擴大的趨勢。 二、中國檢察制度的特色 （一）中外檢察制度盡管存在以上諸多相同之處，但我國檢察制度與國外檢察制度仍有諸多不同，并因此而顯出社會主義新中國檢察制度的特色。中外檢察制度最大、最首要的區(qū)別應(yīng)是政治性質(zhì)不同。中國檢察制度是社會主義性質(zhì)的檢察制度，而如上所述幾國檢察制度是資本主義性質(zhì)的檢察制度。資本主義檢察制度其本質(zhì)上是為少數(shù)剝削者統(tǒng)治多數(shù)勞動者服務(wù)的，他們的一切工作都是針對被壓迫階級的反抗的，其作用是為了維護(hù)剝削者的統(tǒng)治地位和特權(quán)。而我國檢察機關(guān)既然是社會主義性質(zhì)，則與之截然不同，其是適應(yīng)建立和加強社會主義民主與法制的需要而成立的，是維護(hù)社會主義法制的人民民主專政的工具之一，是人民的檢察機關(guān)，是代表人民行使檢察權(quán)的國家政權(quán)機關(guān)。根本目的是為全體勞動人民服務(wù)的。我國檢察機關(guān)自覺接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。這一本質(zhì)區(qū)別是其他所有區(qū)別的根基所在。 (二）中外檢察機關(guān)雖然都享有監(jiān)督權(quán)，但其內(nèi)涵和意義大不相同。國外檢察機關(guān)的監(jiān)督是司法監(jiān)督，一般隸屬于國家司法行政系統(tǒng)或與司法行政機關(guān)合為一體，其基本職能是代表國家追訴刑事犯罪，即使享有監(jiān)督權(quán)，也是對司法中法院審判和判決執(zhí)行等具體活動的監(jiān)督，而不具有對國家法律的執(zhí)行與遵守實行專門的、普遍監(jiān)督的性質(zhì)特點。而我國的檢察機關(guān)是國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)，法律地位要高于資本主義國家檢察機關(guān)，它雖也有公訴職能，但只是作為法律監(jiān)督職能的一個方面，除此之外，還有其他法律監(jiān)督職能。同時，它也不同于俄羅斯聯(lián)邦的檢察制度。我國與俄羅斯聯(lián)邦的檢察機關(guān)雖同是法律監(jiān)督機構(gòu)，但是俄羅斯聯(lián)邦的檢察機關(guān)是國家的最高監(jiān)督機關(guān)，而我國的檢察機關(guān)則是全國人民代表大會及其常委會授權(quán)的專門法律監(jiān)督機關(guān)，最高法律監(jiān)督權(quán)屬于全國人民代表大會及其常委會所擁有。人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)范圍非常廣，包括公民違法犯罪行為的法律監(jiān)督權(quán)、對于國家機關(guān)和國家工作人員違反刑法行為的法律監(jiān)督權(quán)、對刑事訴訟、行政訴訟和民事訴訟的法律監(jiān)督權(quán)、對于公安機關(guān)偵查活動、人民法院審判活動、刑罰執(zhí)行機關(guān)的執(zhí)行活動的法律監(jiān)督權(quán)。 （三）我國檢察機關(guān)的法律地位明顯高于國外的檢察機關(guān)。所謂檢察機關(guān)的法律地位是指檢察機關(guān)在國家機關(guān)中所處的位置及其隸屬關(guān)系。在國外，除少數(shù)檢察機關(guān)是司法行政機關(guān)合一以外（如美國，司法部與聯(lián)邦總檢察院為同一組織），絕大多數(shù)都是隸屬于政府的司法行政部門，也有個別隸屬于法院系統(tǒng)。特別是在奉行三權(quán)分立的國家中，檢察機關(guān)在國家機構(gòu)中的組織內(nèi)具有層次性，即其與立法機關(guān)（議會）、司法機關(guān)（法院）、行政機關(guān)（政府）并不屬于同一層次，而僅是行政機關(guān)下屬的司法部門隸屬機關(guān)。而我國檢察機關(guān)根據(jù)憲法和人民檢察院組織法規(guī)定，是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、團體和個人的干涉。檢察機關(guān)由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生、并受它監(jiān)督，對其負(fù)責(zé)。檢察機關(guān)同審判機關(guān)、行政機關(guān)平行設(shè)置，相互獨立，互不隸屬，從而保證了檢察機關(guān)真正獨立行使檢察權(quán)。 （四）我國檢察機關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制與國外檢察機關(guān)不同。檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制是指檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)之間的相互關(guān)系，是為保證檢察機關(guān)各機構(gòu)正?；顒佣⑵饋淼闹匾贫取鈾z察機關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制多為“一長負(fù)責(zé)制”，即檢察長負(fù)責(zé)制，其特點是總檢察長或檢察長統(tǒng)一負(fù)責(zé)檢察機關(guān)的工作，一切檢察活動均以總檢察長或檢察長的名義進(jìn)行，而且，對于一切重大問題檢察長擁有最后的決定權(quán)。如美國，聯(lián)邦檢察機關(guān)的一切事務(wù)均由總檢察長指揮，總檢察長指揮并監(jiān)督聯(lián)邦司法管轄區(qū)的檢察官和法庭警察長。但在我國，檢察機關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制實行的是民主集中制，其特點是檢察機關(guān)的一切重大問題，由集體組織形式的委員會討論，按少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定，由檢察長組織貫徹執(zhí)行，一切檢察活動均以檢察機關(guān)的名義進(jìn)行。 （五）在檢察官的任免制度上，我國檢察機關(guān)與國外檢察機關(guān)有明顯的不同。國外的檢察官任免有的不論其級別高低，一律采取任命的方法，或由國家權(quán)力機關(guān)和檢察長決定任免（如俄羅斯），或由總統(tǒng)、國家權(quán)力機關(guān)和檢察長決定任免；有的則根據(jù)檢察官級別的不同分別采用選舉制和任命制，如美國，聯(lián)邦總檢察長和聯(lián)邦司法區(qū)檢察長是由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院同意后任命，各州的檢察長和檢察官則除四個州外均由選舉產(chǎn)生。我國關(guān)于檢察官的任免制度與國外有所區(qū)別，是既采用任命制、選舉制，又采用選舉制與任命的結(jié)合制。根據(jù)我國人民檢察院組織法的規(guī)定，我國最高人民檢察院檢察長實行選舉制，即由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生。我國的地方各級人民檢察院檢察長（除省一級檢察院分院）實行選舉和任命的結(jié)合制，既分別由地方各級人民代表大會選舉產(chǎn)生，又報上一級檢察院檢察長提請該級人民代表大會常委會批準(zhǔn)任免。而其他各級人民檢察院的副檢察長、檢委會委員、檢察員、軍事檢察院檢察長和省一級檢察分院的檢察長，均分別由法定的相應(yīng)一級檢察院檢察長提請該級人民代表大會常委會任免。 （六）刑罰執(zhí)行中，我國檢察機關(guān)的檢察職能與國外檢察機關(guān)的檢察職能有較大差別。檢察機關(guān)在執(zhí)行刑罰的活動過程中，主要涉及到三個方面的職能，即指揮刑罰的執(zhí)行、實際執(zhí)行和監(jiān)督執(zhí)行。各國由于社會制度、歷史傳統(tǒng)及司法制度等不同，其執(zhí)行刑罰制度也不盡相同，上述三種執(zhí)行刑罰職能的分配和履行方式也不盡相同。英美法系國家，有專門的執(zhí)行刑罰官和機關(guān)，來執(zhí)行國家審判機關(guān)作出的各種判決和裁定，檢察機關(guān)則很少介入刑罰執(zhí)行程序。大陸法系國家的檢察機關(guān)則主持和指揮刑罰的執(zhí)行，并對執(zhí)行機關(guān)的執(zhí)行活動負(fù)有一定的監(jiān)督責(zé)任。特別是日本，檢察官在刑罰執(zhí)行活動中的職權(quán)非常大，既是執(zhí)行刑罰活動的法定指揮者，又是執(zhí)行書的制作者，還對執(zhí)行刑罰活動中的一些重要事項有處理決定權(quán)。在我國，對于執(zhí)行刑罰活動是否合法實行監(jiān)督，是法律賦予檢察機關(guān)的一項重要職能。檢察機關(guān)還設(shè)有專門的監(jiān)所檢察部門，負(fù)責(zé)行使這項權(quán)力，但這種監(jiān)督不具有對執(zhí)行刑罰機關(guān)進(jìn)行指揮的性質(zhì)和職責(zé)。刑事案件的判決、執(zhí)行，由人民法院交付專門的執(zhí)行機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行，檢察機關(guān)只負(fù)責(zé)監(jiān)督，無權(quán)主持和指揮執(zhí)行刑罰活動。這種監(jiān)督旨在促使刑罰執(zhí)行機關(guān)嚴(yán)格依法執(zhí)行刑罰，對于違法行為及時提出糾正意見，而非主持、指揮整個刑罰執(zhí)行活動，與國外檢察機關(guān)有很大區(qū)別。 （七）我國檢察機關(guān)與國外檢察機關(guān)在偵查方面的職權(quán)有所區(qū)別。國外檢察機關(guān)普遍擁有偵查權(quán)和指揮偵查權(quán)，而我國檢察機關(guān)不具有指揮偵查權(quán)，卻享有偵查權(quán)和偵查監(jiān)督權(quán)。國外檢察機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定，對犯罪有偵查權(quán)和對司法警察有指揮偵查權(quán)。大陸法系表現(xiàn)尤為突出，如日本檢察廳法第六條規(guī)定：檢察官認(rèn)為必要時，可親自對犯罪進(jìn)行偵查。英美法系國家，偵查權(quán)主要由警察機關(guān)行使，但檢察機關(guān)也擁有一定的偵查權(quán)和指揮偵查權(quán)。如英國，檢察機關(guān)基本上不直接偵查案件，只負(fù)責(zé)起訴，但可以要求警察機關(guān)提供與起訴有關(guān)的材料。我國采取公檢法三家分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的原則，檢察機關(guān)對公安、安全等部門的偵查活動有權(quán)監(jiān)督，而無權(quán)指揮。偵查監(jiān)督權(quán)是指人民檢察院對公安、安全機關(guān)的刑事偵查工作實行法律監(jiān)督的權(quán)力，具體體現(xiàn)為審查批捕權(quán)、審查起訴權(quán)、偵查活動監(jiān)督權(quán)。同時，檢察機關(guān)還擁有對貪污賄賂犯罪、瀆職“侵權(quán)”犯罪案件直接偵查權(quán)和一切案件的補充偵查權(quán)。新刑事訴訟法中特別規(guī)定了檢察機關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)，即人民檢察院對于公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不予立案偵查的案件，有權(quán)要求公安機關(guān)立案偵查，公安機關(guān)必須立案偵查。 （八）論及中外檢察制度區(qū)別時，有一點不可不提及，即中國檢察機關(guān)獨有的司法解釋權(quán)。我國最高人民檢察院有權(quán)解釋在檢察工作中具體應(yīng)用法律方面的問題。國外的檢察機關(guān)普遍不擁有這一權(quán)力，盡管個別國家的檢察機關(guān)有權(quán)向立法機關(guān)提