為什么執(zhí)行程序處理破產(chǎn)問(wèn)題下.doc

為什么執(zhí)行程序處理破產(chǎn)問(wèn)題下(二)非國(guó)有企業(yè)享受不到國(guó)家的“制度性補(bǔ)貼”國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)進(jìn)行管理和控制，直接影響了國(guó)有企業(yè)，包括國(guó)有銀行，對(duì)破產(chǎn)制度的需求。那么，國(guó)有企業(yè)以外的其他組織呢?理論上，他們應(yīng)該有自己獨(dú)立的需求，不受國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)控制的影響。但實(shí)際上，國(guó)有企業(yè)以外的其他組織對(duì)破產(chǎn)的需求也不高。最近幾年，法院每年受理幾千件破產(chǎn)案件，大約國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)占一半，另外一半為國(guó)有企業(yè)以外的其他組織的破產(chǎn)案件。之所以其他組織，尤其是私營(yíng)企業(yè)，對(duì)破產(chǎn)制度的需求也不是很高，一方面在于這些企業(yè)還不夠大，整個(gè)90年代乃至現(xiàn)在，它們還處在發(fā)展時(shí)期，對(duì)于昂貴的破產(chǎn)制度，這些組織還沒(méi)有很強(qiáng)的購(gòu)買力。另一方面，在我看來(lái)更為重要的是，政府在對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行計(jì)劃控制和管理的同時(shí)，也在對(duì)國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)進(jìn)行隱性的“補(bǔ)貼”，而非國(guó)有企業(yè)卻沒(méi)有這種便利，這在一定程度上抑制了國(guó)有企業(yè)以外的其他組織對(duì)破產(chǎn)制度的需求。為什么這么說(shuō)呢?從國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)來(lái)看，破產(chǎn)屬于整個(gè)國(guó)有企業(yè)改革中的一個(gè)環(huán)節(jié)，破產(chǎn)成為從中央到地方政府工作中的一個(gè)部分，破產(chǎn)制度的很多程序不是由法院主導(dǎo)，也不需要破產(chǎn)企業(yè)或者其債權(quán)人來(lái)張羅，而是由政府來(lái)組織實(shí)施。比如，就組織形態(tài)而言，如前所述，從地方到中央，上上下下都有政府負(fù)責(zé)人牽頭成立的破產(chǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其小組成員來(lái)自政府各個(gè)部門、銀行以及法院等司法部門。這類領(lǐng)導(dǎo)小組權(quán)限很大，職能很多，大到負(fù)責(zé)決定哪個(gè)企業(yè)可以破產(chǎn)，小到負(fù)責(zé)制定破產(chǎn)預(yù)案，職工安置方案等等具體文件。他們實(shí)際上起著債權(quán)人會(huì)議功能、清算組功能，甚至行使破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)如何分配、債權(quán)之間的分配順序等等類似裁判的職能。因此，絕大部分破產(chǎn)意義上的工作，都是由這個(gè)程序承擔(dān)和完成的，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)提供了制度性的補(bǔ)貼。相反，同國(guó)有企業(yè)相比，其他企業(yè)，不管是集體企業(yè)，還是私營(yíng)企業(yè)，或者是其他形式的企業(yè)組織，都沒(méi)有這個(gè)便利。召集債權(quán)人開個(gè)會(huì)，組成清算組，這些看似程序性和簡(jiǎn)單的工作，實(shí)際操作起來(lái)并不簡(jiǎn)單。我們經(jīng)?？梢钥吹礁鞣N報(bào)道，介紹在沒(méi)有政府主導(dǎo)的情況下，破產(chǎn)程序中看似簡(jiǎn)單的工作如何在實(shí)踐中變得復(fù)雜，乃至出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。比如，常州市中院對(duì)2003年審理破產(chǎn)案件的情況作了一個(gè)總結(jié)報(bào)告。(12)這個(gè)報(bào)告提到，常柴集團(tuán)江南運(yùn)輸機(jī)械有限公司是一個(gè)有限責(zé)任公司，該公司的破產(chǎn)屬于非國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)。這個(gè)報(bào)告還提到，在該公司的破產(chǎn)案件中，“債權(quán)人到清算組吵鬧時(shí)有發(fā)生，9月24日召開第一次債權(quán)人會(huì)議過(guò)程中，會(huì)前就有人大聲發(fā)泄不滿，會(huì)后就不散場(chǎng)，在本院喧嘩、沖擊食堂，下午又群體去清算組哄鬧，至晚上7點(diǎn)多才離散，會(huì)后一個(gè)星期內(nèi)本院、清算組專門安排人員接待、解答問(wèn)題，且在近一個(gè)月的清償分配過(guò)程中進(jìn)一步進(jìn)行解釋疏導(dǎo)，事態(tài)才逐步平息”。這種吵吵鬧鬧、亂哄哄的場(chǎng)面有點(diǎn)像一些新興國(guó)家或地區(qū)議會(huì)開會(huì)的場(chǎng)面。破產(chǎn)程序中債權(quán)人打打鬧鬧的場(chǎng)面，實(shí)際上反映出國(guó)家力量退出后，非國(guó)有企業(yè)，不管是企業(yè)自己(破產(chǎn)程序啟動(dòng)后由清算組代表)，還是債權(quán)人，他們都還處在很原始的學(xué)習(xí)使用制度的階段，還沒(méi)有學(xué)會(huì)比較文明的參與程序。而在這個(gè)過(guò)程中，法院自己也還沒(méi)有樹立其權(quán)威，成為這種亂哄哄的失控場(chǎng)面的直接“受害者”。我們很難想象，在政府召開的國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)會(huì)上，某銀行的行長(zhǎng)，或者供電局的局長(zhǎng)，會(huì)在市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)面前，為了各自的債權(quán)利益大打出手。我們也很難想象，美國(guó)的債權(quán)人會(huì)在破產(chǎn)法院“喧嘩”，沖擊破產(chǎn)法官吃飯的餐廳。(三)法院破產(chǎn)功能的自我抑制和破產(chǎn)制度的高準(zhǔn)入門檻法院主持下的破產(chǎn)制度雖然不像國(guó)家有計(jì)劃來(lái)控制和管理國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)，但由于存在事實(shí)上的準(zhǔn)入障礙，這進(jìn)一步抑制了國(guó)有企業(yè)以外的其他組織對(duì)破產(chǎn)的需求。無(wú)論是針對(duì)債權(quán)人，還是針對(duì)債務(wù)人，法院往往都會(huì)有一些操作上的做法，來(lái)實(shí)際限制破產(chǎn)案件進(jìn)入法院。就債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn)而言，實(shí)際操作中，一些法院對(duì)債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn)采取各種各樣的限制，限制債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn)。比如，江蘇省徐州市中院2002年有一個(gè)調(diào)查報(bào)告提到，“近兩年來(lái)，破產(chǎn)案件大幅上升，其數(shù)量是破產(chǎn)法實(shí)施后十年的20倍。這些破產(chǎn)案件中，絕大部分是企業(yè)自身或其主管部門申請(qǐng)的破產(chǎn)。目前我市對(duì)債權(quán)人申請(qǐng)和未經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的破產(chǎn)暫不予受理。如果取消上述限制，破產(chǎn)案件還會(huì)成倍攀升。”(13)就非國(guó)有企業(yè)債務(wù)人申請(qǐng)破產(chǎn)而言，法院常常把對(duì)國(guó)有企業(yè)申請(qǐng)破產(chǎn)的條件移植到非國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)身上，從而使得非國(guó)有企業(yè)申請(qǐng)破產(chǎn)變得困難。1997年后，國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)案件必須納入全國(guó)和地方各地的破產(chǎn)計(jì)劃、必須有一個(gè)比較完整的解決幾乎所有破產(chǎn)問(wèn)題的破產(chǎn)預(yù)案、必須有解決職工安置問(wèn)題的職工安置方案等等，法院才能正式受理這些國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)申請(qǐng)。2002年，最高法院發(fā)布了一個(gè)司法解釋(關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問(wèn)題的規(guī)定)，專門針對(duì)破產(chǎn)案件。在這個(gè)司法解釋中，企業(yè)職工情況和安置預(yù)案也被作為法院受理破產(chǎn)案件的一個(gè)先決條件，非國(guó)有企業(yè)必須提供這個(gè)東西，法院才能受理破產(chǎn)案件。實(shí)際上，許多法官和學(xué)者都指出，對(duì)于那些已經(jīng)經(jīng)營(yíng)困難、前途渺茫的企業(yè)來(lái)講，如果能夠有辦法妥善安置職工，也許就不存在破產(chǎn)問(wèn)題了。因此，許多企業(yè)主干脆一走了之，既不申請(qǐng)破產(chǎn)，也不采取其他措施。企業(yè)還存在，但往往處于不死不活的狀態(tài)。我沒(méi)有看見比較有說(shuō)服力的解釋，說(shuō)明為什么法院會(huì)把國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的做法“移植”到非國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)上來(lái)。這可能是法院破產(chǎn)功能和作用受到限制背景下，法院對(duì)自己缺乏破產(chǎn)資源的“潛意識(shí)反應(yīng)”。直到現(xiàn)在，即便在有資格受理破產(chǎn)案件的法院里，幾乎都沒(méi)有專門審理破產(chǎn)案件的法官。破產(chǎn)案件通常都是由經(jīng)濟(jì)庭或者民商庭的法官“兼職”審理。當(dāng)然，從供求來(lái)講，這并不算不合理。即便最近一些年破產(chǎn)案件增多，全國(guó)法院每年受理大約1萬(wàn)件破產(chǎn)案件，但分到全國(guó)各個(gè)法院頭上，一個(gè)法院一般一年也就審理幾十件破產(chǎn)案件。案件數(shù)量不多，沒(méi)有太多專業(yè)化的必要。(14)沒(méi)有專業(yè)化的分工，從一定程度上講，也加劇了審理破產(chǎn)案件時(shí)間長(zhǎng)、成本高的狀況。(15)因此，“移植”的做法反映了法院破產(chǎn)資源缺乏的現(xiàn)實(shí)約束：就那么幾個(gè)人審理破產(chǎn)案件，法院和法官都沒(méi)有精力陷入費(fèi)時(shí)費(fèi)力的事情上，與情緒激動(dòng)的成百上千職工打交道。在國(guó)家力量退出，政府不再提供補(bǔ)貼，而破產(chǎn)制度的潛在使用者，比如非國(guó)有企業(yè)，又沒(méi)有充分購(gòu)買能力情況下，自我抑制明顯是對(duì)法院的一個(gè)比較有效的保護(hù)。四、為什么要申請(qǐng)執(zhí)行?法院破產(chǎn)制度的正式化、昂貴化，并且沒(méi)有政府的補(bǔ)貼，只是為什么破產(chǎn)案件進(jìn)入執(zhí)行程序的一個(gè)方面因素。問(wèn)題的另外一個(gè)方面是執(zhí)行程序的簡(jiǎn)易化、大眾化和法院對(duì)制度參與人的補(bǔ)貼，從而使得執(zhí)行程序便宜、快速和受眾范圍廣。(一)進(jìn)入門檻低執(zhí)行制度幾乎沒(méi)有什么進(jìn)入門檻。對(duì)于什么主體可以申請(qǐng)法院執(zhí)行，法律或者司法解釋幾乎沒(méi)有任何限制。無(wú)論是正式的法人機(jī)構(gòu)，比如公司、企業(yè)，還是非法人組織，比如開辦單位、政府部門、街道辦事處，或者是個(gè)人，都可以申請(qǐng)法院執(zhí)行，也同時(shí)可能成為被執(zhí)行的對(duì)象。執(zhí)行案件的平均標(biāo)的額并不大，反映出執(zhí)行程序的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)低。比如，2005年全國(guó)共執(zhí)行完結(jié)大約204萬(wàn)件案件，執(zhí)行結(jié)案案件的標(biāo)的額總額大約為3120億元。平均每個(gè)案件也就15萬(wàn)元，相當(dāng)于一輛小轎車的金額。(16)因此，執(zhí)行程序幾乎就是一個(gè)大雜燴，什么案件都可以看到。既有幾千萬(wàn)、上億元的大案子，也有幾千元、幾萬(wàn)元的小案件。同破產(chǎn)程序?qū)Π讣芾項(xiàng)l件的層層限制相比，執(zhí)行程序基本沒(méi)有任何限制。唯一的前提是當(dāng)事人需要拿到有法律效力的文書，比如，法院的裁判文書。但由于審判效率的提高、審判程序?qū)τ诹笚l件的相對(duì)寬松，比如從來(lái)沒(méi)有規(guī)定非國(guó)有企業(yè)、或者個(gè)人就不能起訴，這種前置性的程序也不是一個(gè)不可逾越的障礙。(二)執(zhí)行效率高法官執(zhí)行案件拖拖拉拉，一直是社會(huì)批評(píng)司法沒(méi)有效率的重要論據(jù)，法院自己也承認(rèn)執(zhí)行的效率很成問(wèn)題。但是，如果拿破產(chǎn)程序作為參照物，執(zhí)行程序可能并不算差，甚至還可以說(shuō)效率比較高。一方面，同審判程序一樣，法律對(duì)于執(zhí)行程序也有強(qiáng)制性的時(shí)限要求，要求在6個(gè)月內(nèi)執(zhí)行完畢案件。不管實(shí)際情況怎么樣，法律強(qiáng)制性的要求仍然是一個(gè)重要的約束因素。有這個(gè)硬性的約束條件，如果沒(méi)有比較合理的理由，法院和法官都很難輕易突破。不像破產(chǎn)程序，本來(lái)涉及的環(huán)節(jié)就比較多，在完全沒(méi)有外部約束的條件下，三、四年才審理完破產(chǎn)案件，幾乎成了家常便飯。另一方面，從20世紀(jì)90年代末開始的執(zhí)行改革，也都或多或少改善了執(zhí)行效率。比如，最高法院2002年發(fā)布了一個(gè)執(zhí)行工作動(dòng)態(tài)的報(bào)告提到，1992年到1998年，全國(guó)法院執(zhí)行案件收案數(shù)量每年都在上升，結(jié)案數(shù)量也每年都在上升。到了1998年的時(shí)候，沒(méi)有執(zhí)行結(jié)案的案件達(dá)到50多萬(wàn)件，達(dá)到歷史的最高點(diǎn)，是1992年的兩倍多。1999年中央11號(hào)文件出臺(tái)后，1999年被定為執(zhí)行年。1999年全國(guó)法院執(zhí)行結(jié)案的數(shù)量首次超過(guò)受理案件的數(shù)量，沒(méi)有結(jié)案的案件數(shù)量開始下降，走上所謂的良性循環(huán)。(17)同時(shí)，在執(zhí)行改革的大背景下，各種各樣的執(zhí)行改革措施的采用，也使得案件的平均時(shí)間越來(lái)越短。比如，上海普陀法院對(duì)執(zhí)行案件采用流程管理，2003年部分月份案件的平均結(jié)案時(shí)間只有67天，差不多兩個(gè)月就結(jié)束一個(gè)執(zhí)行案件。(18)2002年的時(shí)候，昆明中院案件平均執(zhí)行結(jié)案時(shí)間為125天，大約4個(gè)月執(zhí)行完畢案件，到了2003年的時(shí)候，案件平均執(zhí)行時(shí)間只有90天，差不多3個(gè)月就執(zhí)行完畢。(19)同破產(chǎn)案件的“拖拖拉拉”相比，執(zhí)行的高效率顯得非常突出。(三)大部分協(xié)調(diào)成本由法院承擔(dān)國(guó)企破產(chǎn)占主導(dǎo)地位的背景下，行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要的協(xié)調(diào)和組織成本;在國(guó)企破產(chǎn)向非國(guó)企破產(chǎn)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，破產(chǎn)制度還處在一個(gè)開始轉(zhuǎn)向由社會(huì)(實(shí)際上是當(dāng)事人)承擔(dān)協(xié)調(diào)和組織成本的階段。法院雖然有所作為，比如，根據(jù)新的破產(chǎn)法，法院需要對(duì)破產(chǎn)管理人進(jìn)行管理，但總的而言，國(guó)家和法院對(duì)當(dāng)事人的補(bǔ)貼都非常有限。與此相反，從執(zhí)行制度的發(fā)展來(lái)看，通過(guò)對(duì)執(zhí)行的行政性質(zhì)的強(qiáng)化，法院自己承擔(dān)了大部分的協(xié)調(diào)和組織成本。比如，中央11號(hào)文件頒布后，最高法院進(jìn)行的執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革，要求省級(jí)高院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)行工作、上級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這實(shí)際上是用行政命令的方式來(lái)減少法院內(nèi)部的協(xié)調(diào)問(wèn)題，而法院內(nèi)部的協(xié)調(diào)問(wèn)題，從破產(chǎn)法意義來(lái)講，歸根結(jié)底是由于多個(gè)債權(quán)人、特別是跨轄區(qū)的債權(quán)人的協(xié)調(diào)問(wèn)題。通過(guò)權(quán)威(上級(jí)法院)來(lái)解決利益的沖突。這同西方破產(chǎn)制度上強(qiáng)調(diào)通過(guò)破產(chǎn)法院的權(quán)威，來(lái)處理債權(quán)人利益沖突的問(wèn)題道理是一樣的，只不過(guò)中國(guó)執(zhí)行制度場(chǎng)景下，法院自己成為一個(gè)產(chǎn)生利益沖突的來(lái)源，因此，需要其上級(jí)法院來(lái)協(xié)調(diào)、通過(guò)命令來(lái)解決沖突問(wèn)題。像行政機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)國(guó)企破產(chǎn)一樣，通過(guò)法院機(jī)構(gòu)及權(quán)力行使方式的重新組合來(lái)協(xié)調(diào)處理執(zhí)行問(wèn)題，實(shí)際上是法院自己承擔(dān)成本、對(duì)參與執(zhí)行制度的當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)貼，從而降低當(dāng)事人使用執(zhí)行程序的成本。進(jìn)一步講，與法院破產(chǎn)資源受到限制相比，法院的執(zhí)行資源幾乎呈現(xiàn)爆炸性的發(fā)展，這也使得法院有辦法消化協(xié)調(diào)和運(yùn)行的成本、使得法院對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)貼成為可能。1999年中央的11號(hào)文件除了為隨后的執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革定下調(diào)子以外，最重要的是為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和強(qiáng)化提供了最高層的支持。根據(jù)這個(gè)文件，執(zhí)行人員的編制要占到法院編制的15%，并要求對(duì)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)和物資設(shè)備提供支持。(20)隨后不久，法院系統(tǒng)開展了執(zhí)行局改革，也就是法院內(nèi)部設(shè)立專門的執(zhí)行局，提高執(zhí)行局領(lǐng)導(dǎo)在法院的地位，讓執(zhí)行局領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)法院黨組或者給予更高的行政待遇，進(jìn)一步強(qiáng)化了執(zhí)行法官的地位和執(zhí)行的力量。在中央的大力推動(dòng)下，執(zhí)行人員的數(shù)量在幾年間幾乎成倍地增長(zhǎng)。在1996年的時(shí)候，全國(guó)大約有1萬(wàn)多名從事執(zhí)行的法官和其他工作人員，到了2001年底的時(shí)候，已經(jīng)增加到了3萬(wàn)多人。(21)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的大發(fā)展有特殊背景，從客觀上講，這種迅速的發(fā)展使得法院有能力對(duì)當(dāng)事人提供補(bǔ)貼，降低當(dāng)事人參與和使用制度的成本。不管是國(guó)有背景的企業(yè)或機(jī)構(gòu)，還是非國(guó)有背景的企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人，都能普遍受惠于國(guó)家對(duì)法院執(zhí)行制度的投入。不像破產(chǎn)程序，在國(guó)家力量退出、市場(chǎng)力量尚未形成足夠的“購(gòu)買力”而又有需求的情況下，法院資源的匱乏以及與此相適應(yīng)的法院對(duì)破產(chǎn)功能的自我抑制則把破產(chǎn)案件排除在正式的破產(chǎn)制度之外。五、結(jié)束語(yǔ)：破產(chǎn)法和強(qiáng)制執(zhí)行法的對(duì)決形形色色的破產(chǎn)案件進(jìn)入執(zhí)行程序，這是中國(guó)執(zhí)行制度發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)有趣現(xiàn)象，也是破產(chǎn)制度發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)無(wú)奈的現(xiàn)象。破產(chǎn)問(wèn)題為什么不通過(guò)破產(chǎn)制度來(lái)解決?破產(chǎn)問(wèn)題為什么通過(guò)似乎風(fēng)馬牛不相及的執(zhí)行制度來(lái)解決?研究破產(chǎn)問(wèn)題的學(xué)者似乎沒(méi)有意識(shí)到需要從執(zhí)行案件中吸收研究中國(guó)破產(chǎn)問(wèn)題的素材，從事執(zhí)行實(shí)踐的法官似乎沒(méi)有意識(shí)到他們?cè)诮鉀Q破產(chǎn)法問(wèn)題、創(chuàng)設(shè)破產(chǎn)法規(guī)則和形成破產(chǎn)法制度。盡管如此，從立法層面看，同破產(chǎn)相比，執(zhí)行受到的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在破產(chǎn)和執(zhí)行的對(duì)決過(guò)程中，就正式的制度層面而言，破產(chǎn)制度無(wú)疑是勝利者。破產(chǎn)法雖然歷盡艱辛，但終成正果，2007年得以順利出臺(tái)。而與此相對(duì)應(yīng)的，最高法院從2000年就已經(jīng)起草好的強(qiáng)制執(zhí)行法，距離正式出臺(tái)，似乎還是遙遙無(wú)期。在破產(chǎn)法和強(qiáng)制執(zhí)行法的對(duì)決中，破產(chǎn)法明顯已經(jīng)勝出。不過(guò)，盡管各方對(duì)于破產(chǎn)法的頒布和施行寄予厚望，我仍然對(duì)于破產(chǎn)法的前途充滿憂慮。很多學(xué)者都預(yù)測(cè)，破產(chǎn)法的頒布會(huì)引起企業(yè)破產(chǎn)案件的高潮，會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)破產(chǎn)制度和破產(chǎn)研究的發(fā)展。但是，新破產(chǎn)法的潛在使用者國(guó)有企業(yè)以外的私營(yíng)企業(yè)對(duì)制度的購(gòu)買力是否有這么強(qiáng)，我仍然有很大的疑慮。在我看來(lái)，新的破產(chǎn)法在促進(jìn)國(guó)家對(duì)破產(chǎn)的投入方面并沒(méi)有太多的改變。法院對(duì)于破產(chǎn)的投入、國(guó)家對(duì)法院破產(chǎn)制度的投入，基本都沒(méi)有太